[摘要]台湾地区从威权统治转向民主的过程中，发展型政府官僚机构面临着改革的压力。官僚机构的改革被认为是民主化的重要组成部分。但改革的过程问题重重。改革主要围绕三个领域政府改革、公务员改革以及公营事业的民营化。尽管没有明显的清洗政策，改革过程中关于政治忠诚与官僚机构延续性的问题还是面临很大的政治压力。具体而言，台湾民主化过程不仅改变了政权的性质并威胁到旧精英的利益，而且引出了台湾身份地位的问题。因此，官僚机构的改革围绕台湾“主权”问题、“领土”、政治忠诚与种族认同展开。这些关于“民族国家”特征的问题没有得到解决。因此，关于转型期公义、有效管理或治理的讨论，由于政改所触发的民族国家议题而被搁置。同时，关于新政府能否制定有效发展政策等课题亦无人关注，种种迫切需要解决的管治课题都被约化成族群认同的政治问题。
[关键词]台湾；民主化；行政改革；民营化；政治忠诚；有效管治
民主化的研究在西方经历了好几个阶段。首先，作为一种规范研究，人们一度视民主为政治现代化的蓝图。现代自由主义和民主宪政结合的历史事实，使得人们相信民主是政体发展普遍的终极形式。其他形式的现代政体被认为是有缺陷的，它们只是通往西方自由民主的过渡形态。Coleman更直接宣称“英国和美国的政体是最接近理想的现代政体模型的。”在这样的假设下，民主化研究集中于探讨促进或阻碍传统政体向理想现代政体转变的因素。
在过去20年中，一些亚洲和拉美国家成功地向民主转型，而东欧和苏联原有的社会制度则纷纷解体，这使得人们把注意力转向对巩固民主政体的研究。但人们很快发现，尽管政府是经由选举产生的，许多所谓的民主与西方的管治模式做法并不相同。这因此引发了人们对于亚洲式民主的争论。建基于亚洲价值观的特定民主类型之所以引起了普遍的关注，不仅因为它向自由民主正统提出了挑战，也因为它促使我们对上面提及的长期存在的现代化范式进行反思。亚洲国家经济发展与政治秩序构建的不同路径，至少为我们提供了关于理解通往现代化不同轨迹的初步证据。
更重要的是，新成立的民主政体之所以不同于西方模式的一个原因，是因为民主化并不能自动实现有效的管治。事实上，很多正在向民主过渡的国家在管治方面都面对同样问题。在这些问题中，民主化对国家官僚机构的冲击，特别是政府管理的延续性成了最引人关注的问题。很多民主化的国家，特别是前东欧和苏联，对那些与旧政权有联系的官僚进行大面积清洗造成国家有效控制和经济管理能力的下降，从而引发了很严重的问题。
在亚洲，一些官僚机构以具有发展能力而闻名。威权时期的中国台湾地区和韩国就是很好的例子。有人认为此等官僚机构是所谓经济奇迹背后的推动力。官僚机构促进资本积累，优先安排战略性投资，培育市场竞争并且调整产业结构。根据发展型国家理论的文献，官僚机构的能力来源于精英传统、政治自主、中立的技术官僚以及社会根植性等制度特征。这些制度特征使得发展型国家官僚机构能计划和协调经济活动，有选择性地干预以及在合适的时机制定正确的政策。这些制度特征则来自于政权的威权特征。尽管这些文献中关于国家能力和理性有某种特定的浪漫主义色彩，但官僚机构在经济发展过程中的重要作用是不可否认的。如果是这样，那么民主化对官僚机构发展功能和能力的影响就非常值得关注。台湾从威权统治转向民主的过程中，发展型政府官僚机构面临着改革的压力。官僚机构的改革被认为是民主化的重要组成部分。但改革的过程问题重重。改革主要围绕三个领域政府改革、公务员改革以及公营事业的民营化。尽管没有明显的清洗政策，但是改革过程中关于政治忠诚与官僚机构延续性的问题还是面临很大的政治压力。具体而言，台湾民主化过程不仅改变了政权的性质并威胁到旧精英的利益，而且引出了台湾身份地位的问题。因此，官僚机构的改革围绕台湾“主权”问题、“领土”、政治忠诚与种族认同展开。这些关于“民族国家”特征的问题没有得到解决。因此，关于转型期公义、有效管理或治理的讨论，由于政改所触发的“民族国家”议题而被搁置。同时，关于新政府能否制定有效发展政策等课题也无人关注，种种迫切需要解决的管治课题都被约化成族群认同的政治问题。
台湾地区从威权迈向民主的转变
对民主化过程简单的回顾可以帮我们看清公共部门改革的矛盾是如何产生的。在结束了近40年的一党统治后，台湾地区从20世纪80年代开始逐渐从威权向民主转变，1987年解除戒严令后台湾逐渐开始民主化进程。与其他地区相比，台湾地区的民主化过程相对平稳（尽管执政党内部争论激烈，也有很多社会动员与权力纷争。）旧政权没有突然崩溃，没有戏剧性冲突，没有暴乱，没有军事镇压，甚至没有对转型期公义的要求。当选民在2000年大选中把长期在位的国民党选下台而把民进党推上执政党地位的时候，不少观察者甚至相信台湾地区的民主转型已经完成。这个结论显得过于乐观了。看起来平稳的过渡实际上掩盖了许多困难。
这个相对和平有序的民主化过程实际上隐含着几个矛盾。
首先，与前东欧国家相似，中国台湾地区民主化过程是在与战前的历史遗产纠缠中进行的。在中华人民共和国与“中华民国”的“宪法”中，台湾都是其中一个省。尽管“宪法”改革在很多国家民主化过程中都是一个中心问题，但在台湾地区却非常敏感。为了适应民主化改革而进行的制度改革一旦涉及台湾政治地位就会成为争论的焦点。官僚机构的改革就是这样的焦点之一。
第二，民主化过程没有伴随着政治断层。“宪法”从1991年到2005年修订了七次，基于政治妥协逐渐改变。政治精英的延续性很强。很多精英都来自原来的官僚机构。在台湾地区国民党一直致力于用特权等利益来换取当地派系的选票支持，甚至在议会重选和第一次“总统”选举后，国民党还掌握着权力。在2000年“总统”大选失利后，国民党仍旧是最强大的反对党，并控制着“立法院”的多数席位。在权力交接过程中，双方一致同意保持官僚机构的延续性。
有学者认为精英延续性有利于建立与加强民主制度。但是，延续性太强也会带来一些问题，台湾就是一个例子。国民党对“立法院”的牢牢控制以及社群的支持使得改变某些历史遗产非常困难。很多制度遗产和权力网络还在延续。原有的裙带关系和政治分赃并无改变，只不过进一步与选举结合而已。因此，像俄罗斯一样宣布前执政党不合法是不可能的，尽管国民党过去也有过镇压。限制国民党的政治参与、对个别国民党领导人追究白色恐怖的责任，或者追究对任命政府官员长期存在党派偏见的责任，这些都是不可能的。这不仅带来了转型期公义的问题，在政体转型时公务员的政治忠诚也成为一个问题。
第三，台湾民主化的过程与政治认同紧密结合在一起。在威权时期，国民党在整个国家机器中安插了大量从大陆过来的随从人员，国民党对台湾的统治很容易被看成是外省人对台湾人的统治。因此，反威权的斗争是通过反族群控制来动员的，民主化被策略性地与“台人治台”画上等号。同时，由于国民党政权宣称其合法性是建立在统一中国而不只是代表台湾之上的，支持“台独”就成了反国民党统治的最佳工具与口号，反对党于是成为了“台独”的大力鼓吹者。民进党在2000年的胜选中揭开了台湾“主权”地位争议的序幕，新旧政权支持者的权力之争就在台湾独立与中国统一的幌子下进行。这种斗争把民主改革拖得举步维艰。在“主权”纷争与政治认同的背后，政治利益是最为关键的。台湾独立会威胁到旧精英的生存，因为他们把自己标榜为一个中国的维护者。另一方面，“台湾化”则符合那些视自己为台湾本土代表者的利益。随着政治动员无休止地进行，台湾社会越来越被两极化。
第四，尽管大家都同意要对行政机构进行改革，但对改革的方向以及在“宪法”范围内的限度都没有达成共识。对改革的必要性大家都没有争论，但改革的最终目标却是分歧重重。一方面，支持“台独”的人士希望通过民主化改革产生一部新“宪法”，重新定义台湾的“主权”地位。他们认为现行的“宪法”是国民党从大陆带来强加在台湾身上的。在激进的“台独”支持者眼中，该“宪法”是威权的根源。另一方面，反对“台独”的人士则认为现行的“宪法”是“中华民国”合法的政治蓝图。民主化与改革的目标是引进多数原则，增加代表性，以及改进行政效率，而不是改变“宪法”的基本原则。
官僚机构的改革正是在这样特殊的民主化转变过程中进行。
政府改革
威权时期遗留下来的官僚机构由国民党、政府官僚、大型公有企业和公共垄断事业组成。作为创造台湾经济奇迹的发展型政府的典型，官僚机构同时也是政治镇压、资源掠夺、族群控制、政党支持、选举机器以及经济控制的工具。行政改革开始于20世纪90年代初。但直到2000年政权改变时，一些深层次的问题才浮现出来。
改革之前，官僚机构是个庞大的组织。一度曾有八个“宪制”机构，包括“总统”、“国会”、“国安会”、“行政院”、“立法院”、“司法院”、“监察院”和“考试院”。这些机构下面有多达44个“部”。这基本上是国民党统治大陆35个省时设立的政府组织。当国民党到台湾的时候，这套班子移植到了台湾，但这还不是全部，这是一个“国家层次”的官僚机构。台湾还有一个省级的行政机构。省级政府有23个办公室、厅、处和委员会负责诸如财政、建设和农业等事务。在省级政府内阁中共有大约40个首脑。这个“小内阁”在功能上与“国家”的“大内阁”是相对应的。这两个政府在权限和资源上争夺激烈，这是因为“国家政府”和省级政府的管辖范围几乎完全重叠。表面上，国民政府代表整个中国，而省级政府代表台湾。但国民政府到台湾后，除了澎湖及金门、马祖列岛只归国民政府管辖之外，它实际上的“领土权限”与省政府是一样的。组织机构重叠之所以能保持下来纯粹是作为象征意义。这样的安排固然架床叠屋，但从实用的角度看，庞大的“国家”机构却为到台湾的国民党跟随者提供了大量工作岗位。
不难想象在如此庞大的机构内，争权夺利有多严重。尽管台湾政府经常被认为是政治自主和集权的，事实上内部严重分化。这些行政部门利用自身权力互相攻击，试图扩大自己的权限。这使得我们想起很多发展中国家的官僚机构，门派林立，你争我夺。部门首脑的动机很少与正式的职责吻合。组织间之关系是通过权势而不是职权来安排。官员们竞争权力与资源，寻求保护，以及提升个人地位与财富。正如Riggs所言，权力和职位升迁的斗争通常优先于履行行政责任。
鉴于官僚机构内部分化，国民党成了政治协调非正式然而制度化的场所。党组织渗透到每一级政府。政策建议首先在党组织内讨论。在每一级由选举产生的机构中也是如此。民选机构中所有国民党党员必须参加党组织活动。政策与立法提案首先在党组内讨论决定。在每一个行政层级，政党办公室、政府部门与民选机构的协调都是通过国民党领导的专门政治协调小组进行的。部门与民选机构领导的任免首先要经过这个政治协调小组的核准。因此，党政是很难分开的。事实上，台湾地区政府部门的运作与很多社会主义国家基本是一样的。最终，重大决定都是国民党中央委员会的常务委员会会议做出的。会议每周一次，由蒋介石（后来是蒋经国）主持。出席会议的有议会的资深成员以及“中央”和省级政府的首脑。几十年来，国民党主席都是兼任“总统”——官僚机构冲突的最终裁定者。甚至当李登辉接任后，作为党主席和“总统”，仍旧拥有最终的政治和行政决定权。
庞大的官僚机构过去一直惹来不少批评。尽管行政改革早在1958年就提出了，但直到1996年才迈出了真正意义上的第一步。第一任民选“总统”李登辉与民进党达成共识，决定精简省级政府。改革后，省长与省议会不再民选。省级政府的规模和人数将大幅度减少。事实上，改革结束了两级政府权限重叠的局面。但是，改革遇到了国民党内部的巨大阻力。改革不仅被认为是改变台湾的“主权”性质，而且被看做李登辉破坏省长宋楚瑜政治前途的阴谋。宋楚瑜强烈反对改革，最终他退出了国民党并建立了新的政党。但争论远没有结束，省级政府改革的实施仍然受到“立法院”的抵制。
对官僚机构的有效控制这一问题的严重性，直到2000年国民党下台后才真正凸显。在位的民进党争分夺秒地推行党政分离，国民党组织不再是行政管理的领导机构。但是没有国民党，官僚机构就缺少了整合机制。新掌权的民进党没有类似可以控制官僚机构勾斗的组织资源。同样，“总统”、“内阁”、“立法院”、官僚机构与政党的协调是困难重重。更糟糕的是，民进党没有控制“立法院”的多数席位使得问题更加严重。官僚机构与执政党的争吵经常波及到“立法院”，反之亦然。
在这种情况下，民进党政府把行政改革作为巩固自身统治的重大任务。由台湾地区领导人亲自领衔的政府改造委员会于2001年成立，负责出台改革方案。改革方案无所不包。它包括精简机构、把制定规章的权力下放到执行机构、政府功能外包给非政府组织及商业部门、公营事业民营化、削减立法委员数目以及选举法的修订。改革范围之广超过许多其他民主化国家的公共部门改革。表面上，改革的目标是改变原有的政治分赃，使公共管理职业化、理性化与法制化。真正的目的恐怕是扫除国民党对官僚机构的影响。
如果行政改革的难题来自对官僚机构的控制，那么中心问题是谁拥有最高的行政权？行政改革的焦点很快转向对谁是最高行政长官的争论。到底是“总统”、“行政院长”、还是选举产生的“立法院”？人们莫衷一是。争论还涉及如何修订“宪法”以适应行政改革，最终这变成了一个“宪法”问题，由此产生了无休止的争论。
这个问题影响到新政权制定和执行政策的能力。缺乏官僚机构协调机制以及对“宪法”分权缺少共识，政府内部对政策制定和执行争论不断。从2000年到2006年，“行政院长”和内阁换了五次。离任的“行政院长”成了效率低下与政策失败的替罪羊。同时，执政党指责国民党控制的“立法院”阻挠政府政策，破坏民进党的执政。鉴于执政效率低下，民进党越来越依赖认同政治而不是政策方针作为选举动员的基础。这使得社会进一步分化，官僚机构与政党分离变得困难。
与此同时，贯彻政府机构与政党利益分离的原则，可谓知易行难。在国民党时期，政府部门经常被用作选举机器，用来为国民党候选人动员选票。民进党对此作出了尖锐的批评。它发誓要重新界定官僚机构的政治责任，防止它变成选举机器。但民进党很快发现，利用官僚机构动员选票实在太诱人了。因此，原先的做法还在延续，改革未见成效。
公务员改革
行政机构政令不畅只是民主化过程中官僚机构的问题之一。另一个同样充满争议的问题是对公务员的控制。表面上，这不应该成为一个问题。因为在台湾存在广泛的共识，即公务员的延续性是民主转变的基石。新闻媒体，社会活动家，知识分子与政治精英一致认为政权更替不应改变公务员系统。很多人强调公务员系统在改革过程中管理稳定、政治中立、职业保障与专业化的重要性。
在这样的共识下，清洗是具有负面意义的。任何对官僚机构的清洗行动被认为是基于政党狭隘的利益，会破坏公务员系统的稳定与中立。新上任的“总统”陈水扁一再呼吁要保持现有公务员系统的延续性。在稳定性与延续性的社会压力下，转型期公义的问题就没有发挥的余地。
但是，人们很快发现延续性并非想象中这么简单。一些问题暴露出来，其中包括效忠“国家”还是效忠党派、不平衡的族群组成、新政权控制公务员的能力等。这些问题又是从国民党时期遗留下来的。
在国民党近半个世纪的统治中，公务员大多由外省人担任。他们很多都来自大陆，随着中央政府撤退到台湾。1949年后新加人的公务员也大部分来自外省人家庭。国民党政府对公务员的选取有高度的偏差，并美其名为分区定额择优录取制。尽管公务员是通过考试公开选拔，通过考试的候选人是根据地区定额选拔的。事实上，尽管很多候选人都出生在台湾，但他们被录用不仅取决于考试成绩还要根据“省份”定额。那些父母从大陆撤退过来的候选人可以利用这种定额代表他们从来没有居住过的省份。这使得公务员系统几乎都被外省人占据。这个选录制度延续到1991年才结束。
公务员系统的族群偏向只是问题的一端。更重要的是，直到2000年政权更替前，公务员系统几乎都被国民党员占据。有研究估计有95%的部门首脑是国民党员。较低级别的主管中，也有70%是国民党员。同时，在国民党统治时期，公务员（无论是否是国民党员）都必须遵守党员纪律。公务员考试包括意识形态测试，比如三民主义。政府官员必须对党忠诚才能晋升。在学校、政府部门、公营事业和军队还设立了专门的政党办公室以监督公务员的行为。它们的报告直接关系到公务员的任免。
此外，国民党过去常把一些技术官僚放到政治职位上。事务官成了政务官的主要来源。其结果不仅造成了政务职位与事务岗位不分，而且使得政府责任与政党责任混淆。为了政治升迁，很多政府官员积极替国民党辅选，而置政治中立于不顾。同样这也是公务员中国民党比例如此高的原因。这些都引起人们对公务员中立性与忠诚度的怀疑。
忠诚的问题在政权更替后很快引起了民进党政府的注意。民进党籍的政务官与在位的事务官之间的冲突很快公开化。政府“部长”与民进党籍“立委”指责在位的事务官有旧派性，阻挠新政策，破坏新政府。后者指责政府把公务员当做政策失败的替罪羔羊。在“口水战”的同时，不少公务员被迫辞职、调职或免职。
尽管冲突不断，但由于公众对官僚机构延续性的支持，这使得对公务员系统大刀阔斧的改革在政治上是不可行的。事实上，2000年后政府的更替曾一度引起公务员（特别是那些国民党员）对职务稳定的忧虑。他们的恐慌引发了社会对官僚机构延续性的关注。新政府的支持者指责离任政府在交接时往不同岗位安插了大量国民党员。国民党支持者则反过来指责新政府大规模重组以及免去很多专业公务员的职务。他们指责新政府进行政治清洗，并指清洗严重损坏了公务员的士气和中立性。
在这种情况下，在声称要延续原有的公务员系统的同时，民进党政府尽一切办法加强对公务员的控制。在执政的第一年，600个高级职位换了首脑。民进党也积极地将本党的党员安插到政府岗位上。这使得公众对民进党背后的动机产生怀疑。批评者指责民进党把国民党主导的公务员系统变成了民进党主导。民进党则辩称人员重组是政权更替的普遍做法，公务员应该对“国家”而不是对党派忠诚。
为了确保公务员的忠诚，民进党修改了《公务人员任用法》，其中加人了公务人员品德与忠诚特殊查核办法。该考核办法引起了强烈的公众反响，认为它有可能被用作选择性清洗的工具。它引起了人们对所谓自色恐怖时期戒严令下的政治清洗的回忆。在社会压力面前，政府修改了该办法，把范围收窄于涉及“国家”安全或重大利益的公务员才适用。但这并没有平息反对者的声音，因为办法中的政治标准之一是公务员的出生与血缘。
忠诚问题无可避免地又与台湾“主权”问题挂钩。当民进党政府指责旧官僚机构对“国家”不忠时，批评者指出民进党政府委任的政府官员最不忠诚，因为他们不但不承认“中华民国”的“主权”地位，更想尽办法要把“中华民国”废掉。这引起人们对忠诚标准的激烈争论。那些反对独立或同情国民党的公务员事实上对“中华民国”和现行“宪法”忠心耿耿。但在民进党政府眼里，他们只是对旧政权的忠诚。这引出了对谁忠诚的问题：“中华民国”？台湾？“宪法”？“总统”？多数意见批评者质问谁应当负责忠诚审查，怎样确保公正，如何防止因政党利益进行选择性清洗。很多人担心强调忠诚和对公务员的审查会加剧族群对立，加强认同政治，因此加重社会分化。
总之，选举产生的新政府在改革公务员系统时面临诸多限制。现有法律与强烈的社会共识为公务员的职位提供了保护。对公务员的族群平衡与党派偏见的修正涉及“主权”问题与认同政治，因此遭到强烈反对。在这种情况下，民进党只能进行个别的而不是系统的改变。新的执政党使用它原先谴责的老方法，只不过把原来的国民党员换成了现在的民进党员。
公营事业民营化
民营化是台湾民主化过程中公共部门改革的重要组成部分。鉴于很多公营事业的问题根深蒂固，恢复其活力成了台湾的共识。这些问题包括缺乏自主性、目标冲突、缺乏激励、亏欠连年、投资失败、不合理的组织与金融结构、人事与采购缺乏灵活性。但同样还有政治方面的问题，包括寻租、利益输送与对公共资源的榨取与掠夺。很多公营事业与地方派系及黑社会有牵连，这些组织垄断了劳动力供给、供销及建设项目。公营事业的改革不仅影响公共部门的延续性与稳定性，同时影响社会秩序与市场秩序。尽管改革不涉及“主权”问题，但却涉及认同政治，以及不同政治集团之间的利益之争。
问题还是起源于国民党的统治。之前我们讨论过国民党统治下官僚机构分化的问题。官僚集团扩展的最大特色就是公营事业的膨胀。多年来，国民党政权中的不同权力集团通过这些垄断事业获取财源。除了税收和各种费用外，垄断租金是主要财源之一。因此，公营事业不断增长。控制公营事业的官僚机构包括“经济部”、“财政部”、“交通部”、“退辅会”、省政府、台北和高雄市政府以及县政府。公营事业覆盖战略性的工业领域，包括糖业、盐业、化肥、钢铁、造船、机械、建筑、石化、电力、银行、保险、烟酒、通信、海运、矿业，林业、交通、港口设备和媒体。
除了直接控制战略性工业之外，政府还间接控制了很多事业，包括政府出资的法人团体控制的企业、政府出资的法人团体与民营企业共同控制的企业、公营事业的附属企业、或公营事业附属企业所控制的公司。光是“经济部”就控制20多个法人团体。每个法人团体控制很多事业。比如，台糖是“经济部”控制的公营垄断企业。多年来，台糖进行多样化经营，在很多部门都有投资，包括家畜饲料、抗生素、建筑业、股票、土地开发、石化以及金融投资。
大量的“国家”垄断事业及其附属事业的垄断租金是不同官僚机构的稳定收人。官僚机构内部对垄断租金的争夺非常激烈，这也不足为奇。同时，除了极少数公营事业，大部分都是亏损的。社会对这些“官僚王国”的批评从没有间断过。为了做出限制官僚及其裙带机构膨胀的姿态，政府一再强调除了少数涉及防卫与人们日常生活的公共事业之外，要尽可能把公营事业民营化。在美国的压力下，民营化法案早于1953年便通过。但这个政策是完全失败的，因为没有哪个官僚机构愿意把自己控制的公营事业民营化。
经过40多年的民营化，公营事业的数量不仅没有减少，反而大量增加。在20世纪90年代初，政府直接和间接的公营事业大约有几百家。曾有观察者认为这些公营事业是政府在私人企业不愿意冒险投资的情况下推动新产业的工具。但是，公营事业的数量之多范围之广远远超过了这种需要。“国家”垄断不仅没有起到推动作用，反而阻碍了产业升级。因为“国家”垄断的都是上游产业，它们限制了下游产业的发展，下游企业对此深恶痛绝。在这种情况下，反对者认为民营化是切断国民党财金纽带的重要举措。
在商界与反对派的强大压力下，国民党政府终于1989年修订了民营法，并成立了一个专案小组。为了达成目标，政府还采用了各种方法，包括发行股票以及上市，通过投标或拍卖直接出售公营事业。对那些亏损运行的企业，因对投资者吸引不大，改革的办法是先把经营权外包，或者解除管制，引人市场竞争，目的是先提高这些企业的赢利能力，然后出售这些企业。在这一波民营化政策下，19家公营事业（后来扩展到22家）被列为民营化的优先项目，包括“中国钢铁”、“中国建设”、阳明海运以及交通银行。但这个过程是缓慢的。直接的阻力是控制这些企业的官僚部门，在这些企业存在利益的立法委员，以及担心民营化会破坏工作稳定的员工们。很多企业（如台湾机械）常年亏损运营，没有投资者愿意购买它们的股份或接手管理层。其他企业如“中国钢铁”和阳明海运等巨型企业，它们发行股票需要很长的时间才能被股票市场吸收。“中国钢铁”当时的已付资本达到720亿元新台币。由于担心对股市冲击太大，它的招股要通过几年时间分六次释出股份。
即使是这些少数已“民营化”的企业，它们与国民党和政府的关系还是相当密切的。有些是直接出售给那些与国民党关系密切的企业集团。其他实际上还是由政府部门控制。这些企业中，尽管政府拥有不到半数的股份，但还是最大的股东，并控制着董事会。更极端的情况是，公营事业卖给了国民党成立的投资公司。比如，在阳明海运的重组过程中，国民党与“交通部”是民营化后公司的最大股东。
直到1996年，民营化过程才真正开始加速。当时李登辉与在野的民进党达成共识，把关键公营事业的股份（如“中国石油”、台湾电力、台湾糖业等）面向公众发行。此时民营化才获得了真正的动力，越来越多的公营事业包括银行变成了公众的公司而不只是“国家”拥有。但这个过程不是一帆风顺的。批评者指出，很多公营事业以优惠的价格出售给有影响力的企业集团以换取它们的政治支持。换言之，民营化成了创造与分配租金的工具。经济租金分配给支持者以获取政治资源。这与后共产主义国家所发生的情况很相似，在这些国家中，既得政治利益者、国家默许的寡头，甚至是有组织的犯罪集团成了民营化的主要受益者。
民营化过程中的利益交换与分赃都是在光天化日下进行。比如，很多公营事业在推行民营化计划时，都委托国民党党营“中华开发公司”负责规划。“中华开发公司”本身在很多领域投资，与这些公营事业直接竞争。“中华开发”更是“中石化”、“中钢”、第一银行和阳明等公营事业官方股票的承销商。此外，属于省营事业的台湾开发公司、台湾人寿保险公司及台湾中小企业银行等的私有化释股案，都由国民党党营的大华证券和其他党营证券公司取得官股的承销权。在一些情况下，证券商更可以不通过股票市场而自行洽商特定人士承购股份，表面的目标是加速民营化，但通过这些特权得到的利润却高达数以百亿新台币。不难想象，黑幕交易、非法操作与腐败的丑闻屡屡发生。
民进党在2000年执政后，在面对没法有效控制官僚机构与“立法院”的情况下，民营化变成了一个最方便的工具。在很多民营化后的企业中，虽然“国家”于最大控股股东地位并控制着公司的管理层。但是由于当政府控股少于一半，公司在法律上就是民营的，因此公司可以逃避民选机关的公共监督。“总统”与相关部门可以在管理层自由任命个人亲信、派系成员、选民以至族群支持者。民营化变成了可以躲避政治压力与公共责任的一种手段。
除了民营化，民进党政府积极扩大外包政府业务的范围，把外包引申至政府服务、行政职能、公务建设等。在提高效率的幌子下，民进党建立了自己的“亲信王国”，用合同来换取红利，绕过不听从民进党的官僚机构与公务员。外包蕴涵的巨大经济利益很快被各个层级的政客与官僚机构发现。结果是新一轮的民营化高潮，包括医院、供水、福利、报刊亭、学校食堂、垃圾收集、政府车辆运营与保养，甚至警察都在进行各种各样的民营化。
总而言之，公共管理改革的结果变成了红利分配。国民党控制的垄断事业没有变成真正的“国家”财产，官僚机构控制的寡头没有在市场竞争的环境下运行，民营化变成了少数特权拥有者寻租的工具。除了少数成功的案例，研究发现民营化后公司效率与竞争力的提升是不明显的。一些资本家更干脆把收购来的民营化企业关闭，腾出高价值的地皮作土地开发用途。
结论
民主化使得威权时期遗留下来的官僚机构的问题逐渐暴露出来。这个曾因为其发展能力而备受赞赏的官僚机构同时也是镇压、族群控制与经济榨取的工具。民主化过程并没有提供一个修正的机会。政治精英高度的延续性、政治制度的稳定性与台湾“主权”问题的悬而未决助长了官僚机构的惰性。这可说是和平演变的代价。
但这并不意味着官僚机构在民主化过程中没有丝毫改变。如果是这样，那么问题会小得多。事实上，由于政体协调功能的改变，其决策能力被削弱了。相反，裙带关系、党派偏见和掠夺行为却保留了下来。
回顾这个过程，可以说政治职务已经充分“选举化”，但权力的运用却还没有制度化，旧有的关系和运作在新政体中依旧存在。公共部门的问题恐怕只是后威权政体运行过程中所存在问题的冰山一角。
注释：略。
