引言

汶川大地震发生后，社会公益慈善捐款达到了空前的数量，截止到6月29日12时，国内外各界捐赠的款物总计已达549.96亿元[①]，并且随着时间的推进，捐款的数量仍在上升，在过去的几个月里，这些寄予人们无限爱心的捐款捐物汇聚到了中国大大小小的捐赠组织中。当人们为呈现几何基数增长的捐赠款物而欢心鼓舞时，媒体不时地爆出的“帐篷价格”、“募捐数额公布”等不和谐的声音让社会一片哗然，再次引发了社会公众关心的问题：捐赠的款物是否能够把人们的爱心到达灾区？募捐组织是可信的吗？

进一步看，在这场行动中，众多的基金会登场，其间有政府背景浓厚、地位显赫、规模庞大的组织，还有新兴的、没有特权的、更接近于社会的组织。其间的可信度有没有差异？

尤其令人感兴趣的是，政府已经组织了基金会评级，这虽然不是社会自身的行动，却已经开始向着国际上的通行做法接轨。在已经评选出的0A到5A的六个级别的基金会中，其间存在的差别如何？也就是基金会等级上的差别，能否成为人们捐款中对其信任程度的差别？如果这样的等级不能成为人们在如此大规模募捐中的对于捐赠组织可信度判断的初步信号，那么，这样的评定其意义何在？

本文运用此次抗震救灾各个基金会公开的信息，分别比较已经评选出级别的基金会间信息公开程度，以及它们与未参加评级的基金会的信息公开程度的差异，从而对接收捐赠组织的公信力进行初步的评价。

一、一 理论与政策背景

NGO 指的是不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性。[②]在中国，NGO典型地被分为半官方组织与真正的自下而上型的草根组织，在基金会领域里也是如此。自下而上型的基金会要想成活与发展，几乎唯一的条件就是接受社会公众的选择。在那些成熟的市场经济国家中，在来中国大陆进行活动的那些海外基金会里，情形都是这样。

社会选择的核心则又在于公开透明。一个组织只有做到了这一点，才能让社会公众鉴别其信息、从而决定是否予以选择为其捐款。而对于基金会来说，公开透明也就成了其组织运作中的首要任务。公开透明是指募捐组织必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，可分为被动公开和主动公开两种形式。前者指任何一个社会公众对有关数据、信息，包括组织的详细财务报表，有权随时索要、查询、置疑并得以答复；后者指每个组织要将上述重要信息定期在简报或者在公共媒体上发布，而且规模越大的组织其需要公开的数据越多、越要求完善。

在公开透明的基础上，社会公众就可以明确自己面对的是一个怎样的募款组织、自己是否愿意向其捐款，由此而使得募捐组织不得不接受来自社会的压力，因而形成社会监督的效果。因而，从公开透明到社会监督，这是在社会选择机制下而产生的两个自然的结果，社会监督因此也构成了组织自律、政府监管之外的第三个保证组织公信力的机制。从国际经验看，社会监督是一个不可替代的机制。[③]

公信力是指社会对一个组织的认可及信用程度[④]。一个组织只有做到了公开透明、在社会的监督下进行运作，才具有强有力的公信力，才能形成社会选择的机制。因而，社会选择、公开透明、接受社会监督这样三个方面，通常因拥有内在的一致性而贯穿一体，共同形成一个组织的可靠与可信的基础，表达为一个组织的公信力。

一个组织向政府与社会公开透明并接受监督的思想已经在《基金会管理条例》与《公益事业捐赠法》[⑤]中得到体现。如，《中华人民共和国公益事业捐赠法》关于对善款募捐的相关规定有：

第二十条：受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受监督。第二十一条：捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复。第二十二条：受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况、接受社会监督。

但是，如果一个募捐组织不是依赖社会而生存，而是依赖其背后的政府力量，那么，他就完全可以忽视社会公众的意愿。其前提有二：第一是政府对它的生存特权予以保护，从领导任命、人员工资到人员编制，都纳入到政府组织的行列中，那么，它就不再是一个典型的NGO，而是成了人们通常所说的具有官方背景的NGO（GONGO）；第二是政府对于另外一些由社会中产生以社会机制运作的募捐组织予以限制，从而使之难以有效地产生出来，并对GONGO产生生存竞争。这就是现实存在的情形。一些重量级的募捐组织大都形成于上世纪八十年代至上世纪末，在运作机制上还存在着明显的政府色彩，而不是典型的社会募捐组织，一些规模较大的基金会通常是公务员编制或事业单位等。[⑥]另外，我国基金会的准入制度中要求基金会要找到一个政府部门做业务主管单位，这在另一方面加重了基金会的政府化倾向。由于这样一些背景，可以预期，一些主要的募捐组织将不会以公开透明、接受社会监督与社会选择作为自己的主要任务。

2007年10月12日，民政部启动了对基金会的评估工作，这是我国自开始民间组织管理以来，首次由政府主导对基金会情况进行的全方位评估。此次基金会评估以《全国性民间组织评估实施办法》为依据，先后经历基金会自评、专家组实地考察、评估委员会终审、媒体公示四个阶段工作，最终形成了基金会评估等级。截至2007年10月，在民政部登记的基金会共有107家中，共有69家基金会符合此次评估条件。[⑦]

民间组织评估结果分为5个等级，分别为5A级6家、4A级13家、3A级19家、2A级14家、1A级10家，以及无评估等级的基金会7家。0A-5A级基金会的共同特征是政府的背景、国家级的组织、成立时间1年以上，因而可以预期它们都具有典型的GONGO特征，我们难以预期它们的公开透明状况会有一个乐观的结果；而且在其内部也不会部存在着太大的差别。

相反，没有资格进行或者是还没有进行A级评选的组织，则多是由一些混杂的亚类型组成，包含新近成立的组织、非国家级的基金会、未能登记注册的本土“草根组织”及境外组织在中国的办事处，也包含少部分有资格参评但却不想参评的国字号基金会。此外，还有一些挂靠在某一大型基金会下面而成为该基金会的一个基金项目的组织。由于那些自下而上成立的组织都位于这一行列之内，因而，对于它们的公开透明状况的预期会有一个混杂的结果，但总体上应好于A级参评组织。

二 研究方法

这是一个实证研究，调查的对象是此次抗震救灾中的参与善款募集的组织，在大多数情形下它们都是拥有公募职能的基金会，少数情形下是其他募捐组织。调查中选取募捐组织并不是按照概率抽样的方式，而是在可知范围内，尽量多地包含参与救灾功能的募捐组织。在这一过程中可能存在误差，因为可能会存在着一种倾向，使得那些做得好的组织更容易进入我们的视野。但考虑到从联系组织到进行调查，都是由对于基金会不甚了解的学生负责运作，因而，这样的误差可以容忍。

调查中最初是希望以当面访谈得到的资料为研究基础的，但是，由于研究主题的敏感性，能够成功访谈的组织数量有限，因而，我们就改为已做过访谈努力的那些组织的网站为研究对象，结合对它们的访谈内容，做出一个统计分析的结果。在目前，网站已经成为募捐组织向社会公开信息的主要渠道，绝大多数基金会已经开始将这种现代方式的展示平台作为自己公开透明的手段，网站实际上可以反映出一个组织的公开透明状况。

调查工作自2008年5月18日开始，一直持续到7月30日；共联系了90家基金会，排除在此次抗震救灾中没有参与和参与很少的基金会，详细整理了其网站信息的有45家。

理想的信息公开就是要通过他们公布的信息，看到社会公众的捐款是如何从捐赠的起点，汇聚到捐赠组织内，然后进入到目标地、发挥其作用的。最理想的情形是，人们能够看到每一分钱的走向轨迹，从它的起点到它的终点。公开的目的就是要通过这些公开的信息，看到善款按照捐赠人的心愿，发挥应有的效用，进入到被资助者手中。要保证做到这一点，关键在于两个环节：一是善款的汇聚环节；二是善款的使用环节。除此之外，还有一个二者之间的中间环节。三个环节中各自采用一些公开信息公开状况的指标来表达组织的公开透明程度的。

善款的汇聚环节是看募捐组织是否将人们的捐款原数地汇聚起来，即保证善款的原始数量，其中关键的地方在于是否让每一个人的捐款能够在募捐组织的信息中体现，或者是每一份捐款都有相应的正式收据；善款的使用环节是看善款能否如数、有效及时地到达受助者手里，实现捐赠者的愿望，其中的关键环节是如何购买与发放物品、是否有相应的花费展示与证明、是否有总量以及是否将此与善款捐赠总额相对照。中间环节则是保证捐款在募捐组织内的不流失，使善款最大化地流向受益人的手中。

根据三个环节上的具体指标（指标在后面数据结果后标出），分类中的每个基金会分别获得一个打分，然后一类基金会在同一指标中的平均得分即为最后得分。进而在每个指标上都可以对三种类别的基金会进行横向比较，从而展示出一个募捐组织的公开透明状况。

三 三类募捐组织公开透明度的比较

本文仅以基金会的网站信息公开状况，来确定他们的运作是否做到公开透明、从而展示出他们的社会公信力。我们是通过比较的方式来看组织的公开透明状况的。比较中的分类首先涉及到民政部已经进行的基金会A级评定结果。0-5A组织被分为两个类别，加上未参评的组织共三个类别，如下：

（1）4-5 A级的基金会：被调查组织[⑧]15家。

（2）0-3A级的基金会：被调查组织[⑨]14家。（这些组织同样是具有官方背景的国字号基金会）

（3）未参加A级评选的基金会：有效组织[⑩]16家。

这里未参加评级的基金会由一些混杂的亚类型组成，包含新近成立的组织、非国家级的基金会、未能登记注册的本土“草根组织”及境外组织在中国的办事处，也包含少部分有资格参评但却不想参评的国字号基金会，以下称此为B类组织。此外，一些没有公募资格的民间慈善团体，他们挂靠在某一大型基金会下面，成为该基金会的一个基金项目。这些组织甚至连登记注册都存在困难。这里称之为C类组织。以下将B类组织与C类组织归为一类，称为是B&C类组织。

首先从三个环节上进行这几类组织之间的公信力比较。

（一）三类组织在善款汇聚环节的比较

在善款的汇聚过程中，能够保证善款不出问题的常见措施是开具发票，然后接受财务审计；或者是在其社会公开窗口上能够查到每一位捐款人的姓名与捐款数额，然后核实到捐款总数上等。而在此之前，是否有一个专门针对此次救灾捐款捐物的具体原则和办法是一项重要的内容。因此，使用以下7个指标来综合表达，结果如下表所示：

注：指标1：是否公布专门针对此次救灾捐款捐物的具体原则和办法？（是-1分，否-0分）

指标2：是否公布每一笔接到的捐赠？（全部公布-1分，选择性公布-0.3分，不公布-0分）

指标3：是否公布总额？（是-1分，否-0分）

指标4：捐款者能否查询自己的捐赠信息？（全部能-1分，部分-0.3分[⑪]，不能-0分）

指标5：是否公布匿名捐赠人的信息？（是-1分，否-0分）

指标6：是否体现对于匿名捐助的发票处理方式？（是-1分，否-0分）

指标7：能否体现对不要发票情况的处理方式？（能-1分，否-0分）

依据表中数据，绘出如下图示。通过该图可以形象地看出组织之间的差别。

首先，在善款汇聚的公开透明度上，0-3A级基金会比4-5A级基金会要差，甚至在对于匿名捐助和发票的处理方面几乎没有做到。表面上看，这与民政部组织的等级评估具有一定的相符性，但此中也还有另一个因素在内：在救灾善款募集的最初一段时间里，社会的压力主要施加于几个大型募捐组织身上，这促使了他们在自己的网站上做出了改进，将更多的“内部”信息向社会公开。其次可以看到，B&C类组织也位居高端，而他们在身份、等级、资格等多个方面，总体上是明显不如参与A级评定组织的，并且许多组织连登记注册都还未解决，如4个C类组织就是这样。尤其是在捐赠人能否查询到自己的捐赠信息上，B&C类组织最高达到0.800，在信息的公开的方法和手段上全面是重要的，但是能够使捐赠者方便快捷的获得自己想要得到的信息，也应是基金会透明运作的又一维度。

总体上，在现阶段，在善款汇聚环节上各类级别的基金会和募捐组织的公开性已经不错，得分都较高，尤其是一些大的募捐组织与我们见到的一些优异的组织或理想中的信息公开差距已经不是很大，如中国红十字基金会等。

由于善款汇聚环节相对来说是一个相对容易控制的环节，可以通过给募款人发票、收据，全部公布募款人的姓名等方式来解决，问题也大多不出现在这里。反之，如果一个募捐组织连此都做不好，那么它就彻底地缺失了社会公信力建设的基石。

（二）三类组织在善款使用环节的比较

一个募捐组织能否真正如捐赠人所愿，将他（她）们捐赠的钱物及时地发挥最大的作用，主要看该组织的善款使用环节的运作。善款使用环节比汇聚环节更重要，组织间的差异也常在这里产生。而善款使用环节的公开透明将会是一个组织从社会得到信任，从而发展壮大的必要条件。

然而，这一方面的公信力难以监督，比如购物是不是货比三家，是不是找自己的关系户买东西；比如将善款拨给了自己的关系户；比如将善款随意地花掉；比如购买了帐篷送到灾区而需求已经饱和；比如甲地有需要却运到乙地等等，所以这个过程需要一个长期的公信力积累，但同时也存在一些可以即时监控的指标。体现在社会公开渠道上的指标方面如：是否有公布物资捐赠的方式？对于捐赠信息的公布是否集中？是否体现善款使用方式？等等。使用10个指标来综合表达，结果如下表所示：

注：指标1：是否体现善款流向展示的信息？（详细-1分，部分-0.5分，夹杂在新闻等消息中-0.2分，没有-0分）

指标2：是否体现如何使用善款？（集中-1分，夹杂-0.2分，没有-0分）

指标3：如果是购买物品，是否有体现购买的方式？（详细-1分，部分-0.5分，夹杂-0.2分，没有-0分）

指标4：是否有单价或能推出单价？（全部-1分，部分-0.5分，夹杂-0.2分，没有-0分）

指标5：是否有这些物品的详细名录？（全部-1分，部分-0.5分，夹杂-0.2分，没有-0分）

指标6：基金会购买的物品是否有用途或目的说明？（全部-1分，部分-0.5分，夹杂-0.2分，没有-0分）

指标7：是否展现相关证明？（全部或绝大部分-1分，部分-0.5分，没有-0分）

指标8：是否看出这次行动有单独审计？（是-1分，否-0分）

指标9：有无善款支出使用方面的专栏？（有-1分，无-0分）

指标10：能否看出善款使用的整体格局？（清晰-1分，不太清晰-0.5分，不能-0分）

依据表中数据，绘出如下图2。

在此，评A的基金会得分整体较低，B&C类组织的得分已经明显高于4-5A类组织，这与善款的汇聚环节是不一样的。4-5A类的基金会一般都是有官方背景的，甚至本身是公务员或者事业编制。它们一方面从社会中募捐善款，另一方面却不亲近社会，认为有政府的审计监督，有内部的自律，向社会公布信息是不必要的，所以它们在使用这一环节的指标得分都较低。其次，各级别的A类基金会开始趋同，4-5A组织似乎被打回了原形。我国非营利组织的公信力建设处于成长阶段，各类组织普遍缺乏公信力，而这正体现了公信力缺乏的一个重要方面。

基金会自己的使用环节所需要的公开内容、所能够体现出的公信力内涵，是远远超出资金的募集环节的，甚至这里的评估内容，也远不能包含像资金的使用效率、社会效果等方面的内容。各基金会之间的差距也正体现于此。同时也不应该忽略大型募捐组织之间的差异（数据上没法体现），例如在能否看出善款使用的整体格局这一指标上，有的基金会信息杂乱无章，但是大体上能够辨别出信息的来源和去处；有的基金会则是断断续续的信息无法辨别，而有的基金会则将来龙去脉公布得特别清楚。总之，资金的使用可以说是最重要的公信力所在之处。

（三）三类组织在中间环节的比较

这是一个最缺乏公开透明度的环节。一个组织募捐过程中，最终不告诉人们善款是否能够百分之百地抵达灾民手中，也不告诉人们其行政成本来自于哪里，其问题是很大的。而自地震开始，就出现针对管理费用的争论也正说明了这一点。这里仅使用3个指标，如下表。

注：指标1：是否公示本次救灾中提留的行政费用比利？（是-1分，否-0分）

指标2：能否看出捐款前，捐款人是否知道这一比例？（能-1分，否-0分）

指标3：是否能体现出，如果不提留，本次项目成本的出处？（是-1分，否-0分）

依据表中数据画图，则可以见到一个有明显差异的格局。

这是另一种结果，除了能够看出0-3A级别基金会的相对较差之外，也可以在此对于不同A级的基金会作进一步的比较。首先可以看到，0-3A的基金会几乎都没有公布关于管理费用的任何信息，而4-5A的虽大都明确表示不提取管理费用，但是它们客观存在的费用又如何解决，如果这一问题没有根本解决，那么不提取的说法也是不能足以让人们相信的。这里还要提到，在4-5A类的大基金会里，笔者为寻求一条关于管理费用的公告向前翻了数十页的最新消息，可见得到信息的难度。

总之，在善款的汇聚环节上可以看到大多数基金会做得已经较好，但是也能够看到这是在社会舆论压力下的一个动态的改进过程，甚至可以在一些大基金会的网站上寻找到一些痕迹；在善款的使用环节，信息的缺乏现象极为普遍，网站的信息不是反应捐赠款物的来龙去脉，反而更像宣传栏，以新闻作载体传递财务与运作信息是一些大的官方组织的显著特征。在一些组织的观念中，网站是用于做自我宣传的地方，而不是社会公开、组织透明的最佳场所；在中间环节上，各种组织的差距更加明显，透明的机制再一次缺失。同时经常能够看到一些组织本来没有公募资格，但他们挂靠在某一公募基金会下面而成为其附属项目的形式解决了这一难题，即C类组织。值得注意的是，这些“依附”组织却通常表现出了极大的活力与公信力，这些特征在其主体组织身上很难发现。

四、四 结论归总与讨论

本文运用抗震救灾中的善款募集事实，考证了善款募捐组织的公开透明状况。通过对善款的募集、使用与中间环节的分别考察，看到了不同类别的基金会的比较状况，另一方面则看到了基金会的总体状况。

在总体状况方面，由于缺乏对于总体得分高低判断的标准，很难得出这些组织的公开透明状况是好是坏的确切结论。尽管如此，如果考虑到研究中所使用的指标都是一些基金会应当做到的最基本的方面，因而，这样的得分值并不是很理想的。如果要进一步分析不理想的原因的话，则会追溯到基金会的半官方背景这里，正是这样的背景，募捐组织便不再是基于将自己的财务与运作等状况向社会公开而由此承受监督的压力、追求自身的完善发展，取而代之的是另外两种方式：第一，接受政府的监督，也就是传统方式的监督；第二，组织内部的以自觉自愿为基础的自我约束。

而至于不同类别的基金会的相互比较，则能看到，已进行评A的基金会在总体上至少没有显示出过人一筹的公开透明水平，个别还出现一定差距。这些已参评A级的基金会大都是一些具有官方背景的、成立时间相对较早的全国性组织，他们的不理想应是一个预期中的结论。

除此之外，研究中值得强调的一个发现是，信息公开度的好坏，与民政部门组织进行的基金会A级评定结果并不完全吻合，也就是说，并不是评定等级越高的组织其公开透明状况越好。实际上，A级评定的标准本来也不在于此。于是出现了一个问题：如果没有社会监督机制，那些运作良好的组织与那些运作不规范的组织，就缺少了一套新的标准加以识别。

当然，我们会看到，高A级别的组织由于规模较大，在做到相同程度公开透明的情形下，要比小规模组织花费更多的人力物力，这或许是他们公开透明程度不够高的原因。但考虑到公开透明是基金会生存的灵魂，因而，若以“人手不够”为托词来降低公开透明度，是不合适的。

不过，如果研究中能够加进基金会的募款规模，那将得到更有益的信息。由于这些信息收集中的难度，使得本研究没能够更进一步。本研究的另一个局限是选择被调查基金会的科学性问题，这一问题导致我们难以准确推测未评A基金会群体的总体状况。研究中的第三个问题则是我们未对未评A基金会进行具体分类。由于被调查组织数量的局限性，我们不便进一步将之划分亚类然后进行比较。

尽管如此，我们还是至少可以得出这样的结论：那些4A、5A基金会，至少未能在公开透明度上做到明显超出于其他基金会。而且，即使调查中的这些未参评A级的基金会是人为选择的运作良好的组织，那也说明社会中至少有一批募捐组织，其运作机制上是优异于那些被国家赋予善款募捐合法性的少数大型组织的。

本研究不是对于公信力本身的讨论，而是对于产生公信力的第一步行为（即公开透明）的讨论，做到了这一步就意味着开始接受了社会的监督，公信力的培育机制开始出现；而若未能做到这一步，那么，就不会使其运作位于社会公众的眼光之下，社会监督机制无法实现。

参考文献：

邓国胜：《非营利组织评估》，北京，社会科学文献出版社，2001年12 月。

邓国胜：《构建我国非营利组织的问责机制》，《中国行政管理》，2003 年第3期。

仲伟周、曹永利：《我国非营利组织发展存在的问题及其治理》，《公共行政》， 2004 年第10期。

注释：

*祝贺，北京师范大学社会发展与公共政策学院社会公益研究中心社会保障专业2008级硕士研究生；陶传进，北京师范大学社会发展与公共政策学院社会公益研究中心副教授，博士生导师。

[①] 中民慈善捐助信息中心，《慈善月报》，2008年6月。

[②]王名、贾西津:《中国NGO的发展分析》，《管理世界》，2002年第8期。

[③]王名、贾西津:《中国NGO的发展分析》，《管理世界》，2002年第8期。

[④] 崔玉、马凤芝，中国扶贫信息：《中国非营利组织社会公信力建设的制度化途径: 自律与社会交代》， http : / /www. help - poverty. org. cn/ helpweb2/ ngo/ n37 - 3. Htm，2008年9月21日。

[⑤] 《中华人民共和国公益事业捐赠法》，1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过，1999年6月28日中华人民共和国主席令第十九号公布。

[⑥] 刘忠祥:《〈基金会管理条例〉及其实践 （之一）——〈条例〉颁布前中国基金会的发展与管理》，《中国社会报.民间组织周刊》，2007年9月16日。

[⑦]中国政府网， 《“民政部召开‘基金会评估工作总结暨授牌大会’”》，http://www.gov.cn/gzdt/2008-04/29/content_957745.htm，2008年9月21日。

[⑧] 这里指能够查到其网站并且网站有关于救灾信息的募捐组织。

[⑨] 同上。

[⑩] 同上。

[⑪]指标2和指标4中“选择性公布”和“部分”的给分为0.3，是考虑到这样的做法效果不大，与没有公布更为接近，所以，主观选择给分0.3。