一 悲惨震灾带来的“志愿者元年”

1995年对于日本社会来讲可以说是无法忘记的一年。1月17日星期二早上5点46分，在兵库县南部发生了以淡路岛为震源的7.3级地震[1]，最终导致6437人遇难，3人去向不明，43792人负伤。倒塌了的阪神高速公路高架桥，倾斜到60度的商社办公楼，像战争中被轰炸后一样的滚滚浓烟和遍地瓦砾，这些情景通过媒体的集中焦点报道瞬时间传遍全国，给人们带来了巨大的冲击。

然而，政府方面的救援活动却迟迟没有进展。地震发生后几分钟之内，自卫队[2]就已经准备好前去救援。但是根据《自卫队法》的有关规定，自卫队必须在接到受灾地区行政长官的救援要求之后才能进入受灾地区，所以他们只能就地待命。兵库县的县知事[3]却因为县警察厅警备部没能及时将受灾情况报告上来，而没能尽快向自卫队提出救援要求[4]。在那之后自卫队虽接到了救援要求，但由于交通堵塞，信息杂乱，灾区内大规模的自卫队救援活动是在3天后才正式开展起来的。

地震发生后一个星期内，兵库县内的避难所[5]超过1200处，避难的人数达到30万人。然而管理这些避难所的行政人员远远不够。记录了当时情景的资料写道：“避难所里没有洗澡设备，卫生间也极其不足，再加上冬天的寒冷，问题层出不穷，纠纷不断。特别是老年人和残障人士，为了减少去卫生间的次数，不给他人添麻烦而减少自身的饮食，导致脱水症状和衰弱，其中很多人因为传染上流感并发肺炎而丧生”[6]。针对这些问题，神户政府没能打出有效的对策。西山指出，神户市政府本着“所有市民都是受灾者”的原则，主张要平等对待受灾者。因而要求给老年人和残障人士特别安装上暖气的建议，自然被驳回了[7]。

与政府系统的姗姗来迟和僵硬态度形成鲜明对比的，就是来自民间的大量志愿者的作用和贡献。地震发生后马上就有大批的志愿者进入灾区，每天平均活动人数最高达到2万多人次，震后3个月，在灾区活动的志愿者共计117万人次[8]。这一数字，可以说是日本社会志愿领域的一个里程碑。因而，1995年在日本被称为“志愿者元年”，1月17日被政府定为“防灾和志愿者日”，1月17日前后的一个星期被定为“防灾和志愿者周”。

阪神大地震的救援活动以及灾后的复兴活动，给人们留下的一个很普遍很深刻的印象。那就是，比政府和军队更可靠的，是来自全国各地的有丰富救援经验的救灾志愿组织，是由当地NGO建立的志愿者协调中心，是在配合协调中心的同时，又利用因特网互递信息，积极行动的大量的志愿者们。震灾后，在社会的热切关注下，中央和地方政府开始实施一系列的支持志愿领域成长的政策。

无可非议，1995年以后，日本的志愿领域（voluntary sector）[9]进入到了一个新纪元。

二 日本志愿活动的历史：从被政府培养的“奉献活动”到自主多样的“市民活动”

需要注意的是，日本志愿领域并不是因为阪神大地震的发生而获得戏剧性的，飞跃性的，出人意料的发展的。也就是说，志愿领域之所以能在震后活动中抓到发展的契机，不仅因为震灾的悲惨和政府行为的机能不全，而更重要的是，在震灾之前，日本的志愿领域在思想，组织，人才和活动经验方面已经有了比较坚实的基础。

1．二战后志愿活动的开端

日本战后最早的志愿活动可以说是1947年由京都的大学生开始的BBS(Big Brothers and Sisters)活动。此活动最初在1904年开始于美国，是大学生们作为大哥哥大姐姐来援助和教育孤儿，流浪儿的活动。直至今天，全国还有6000人在参加BBS的活动[10]。1952年开始的VYS(Voluntary Youth Social Workers)也是以青年志愿者为主的活动，主要是通过与儿童一起游戏来促进儿童的健康成长。1968年VYS成长为全国性组织。

在日本，志愿者活动这一名称正式登台是在60年代后期，大阪志愿者协会可以说是先驱，其创刊发行的月刊《志愿者》，对澄清志愿者的概念，增进社会对志愿者的理解起到了巨大的

作用。1962年大分县和德岛县的社会福祉协议会几乎同时成立了“善意银行”，此后善意银行转型为志愿者活动中心，在全国各个社会福祉协议会普及起来。民间的志愿者支援组织除了大阪志愿者协会以外，富士福祉事业团，日本青年奉献协会，兵库县志愿者协会都在60年代后期相继诞生[11]。可以看出，大阪和兵库地区本来就属于志愿活动的中心地区。

2．政府推动社会福利向上过程中对志愿活动的扶植

志愿领域的第一个显著发展时期是在70年代，从事志愿活动的主要承担者从大学生扩大到了主妇们之间。这一时期，经过高度经济增长，家庭收入丰润，大量女性结婚后辞去工作进入家庭，成为家庭主妇。她们有相对充分的时间和精力，不仅在社会福利设施，而且在自身生活的社区范围内也开始开展活动。

同时，70年代是日本政府开始大力推动社会福利发展的时期。1970年“建设社会福利设施5年计划”正式开始，1973年政府大力度增加对社会福利保障的投入，这一年被称为“福利元年”。倡导和推动志愿活动，可以说是政府为开展各种福利性服务确保廉价人力资源的一个环节。比如1971年总理府开始奖励“乡土奉献活动”，同年厚生省（相当于我国民政部）开展了培养老年人社会奉献团的活动，文部省（相当于我国教育部）也提出了女性奉献活动促进方案，1976年又提出了青少年爱家乡运动。1977年厚生省开始对全国志愿者活动中心提供补助资金，文部省继续实行妇女志愿者活动和青少年地域活动的促进项目[12]。毋庸置疑政府是从提倡“奉献于社会福利”这一观点来推动志愿活动的。因而这一时期的志愿活动“奉献”色彩很浓。

之所以说70年代是志愿领域的第一个显著发展时期，不仅因为其在数量上的增加，更因为对于政府的种种激励政策，志愿领域的有识之士开始认真思考志愿活动的性质和概念，志愿活动与奉献活动的区别，志愿领域与政府之间关系等根本性问题，使志愿活动的理论和思考开始走向成熟。主张志愿者活动不能化为政府手足，要与政府保持距离的意见一直在有识之士和实践家之间存在[13]。这些争论和探讨，使志愿领域有机会更深入地理解自身的社会定位及活动特征等重要问题。

另外，经济发展带来的各种负面问题，比如污染问题，噪音问题，垃圾处理问题等，引发了许多抗争性的居民运动和市民运动。这些运动虽然与福利性志愿活动性质不同，但是其存在给日本志愿领域的发展提供了另一个根基。也就是说，志愿领域的社会意义不仅在于提供无偿的福利性服务，也在于揭露各种社会问题，追求社会正义。

3．从“奉献活动”到“市民活动”

从80年代到90年代中期的日本志愿领域的特征，可以说有两点。一是志愿活动的多样化和稳定的增长倾向。志愿活动不仅仅停留在政府提倡的福利性服务活动中，而是根据社会需求不断地开拓新领域，除了社区内的活动以外，在全市范围，全县范围，全国范围，以至世界性范围进行活动的志愿组织都显示了持续性的发展。下图是80年代志愿者活动参加人数的统计[14]。

另一个特征就是，以抗议和敌对为主要形式的居民运动和市民运动，由于很难得到预期效果而走向低潮，相反，注重通过实践解决问题的“市民活动”的概念得到了普及和认同。“市民活动” 这一新型组织具有丰富的多样性，其中有传统的志愿服务组织，也有倾向于为弱势群体伸张权益的组织，还有监督评价政府和公务员工作的组织，更有在环保，教育，国际援助，社区建设等各个领域实践自身理念的组织。他们有各自具体的行动课题和活动项目，并根据活动需要与行政机关建立合作关系，注重市民活动团体之间的沟通和协调。这些市民活动组织的兴起，可以说是象征了反抗性社会运动的衰弱和瓦解[15]。日本政府对于通过实践活动改善各种社会问题的市民活动，也表示了理解和支持。

70年代和80年代日本志愿领域的发展过程告诉我们，在震灾前，志愿领域就已经在理论和思考方面，在活动经验方面有了一定的积累，并且有了比较成形的，多样的组织形态。

三 震灾救援活动以及灾后复兴活动中的志愿领域

在这里，我们具体看看震灾后救援和复兴活动中志愿领域作了些什么工作，起到了怎样的作用，是如何获得成长契机的。

1． 震后志愿领域活动的整体回顾

阪神大地震发生后，北至北海道，南至冲绳，志愿者从日本全国各地纷纷赶到受灾地区，八木哲郎在书中感叹道：“这是在日本历史上从来没有过的”[16]！不仅是外地来的志愿者，当地的志愿组织和居民街区协议会[17]也纷纷开始摸索需求，开展各自的救援活动。更为可观的是，震灾促使很多新的草根公益组织（NGO）成立，并且在相关组织之间，形成了合作协调的网络关系。大多灾后成立的NGO都积累了大量的活动经验和智慧，一直活跃至今。

西山对震后志愿领域的活动进行了阶段的划分，分为“避难救援期（1995年1月-4月）”“恢复/复兴期（1995年4月-1996年1月）”“重建生活期（1996年1月-1998年1月）”“街区建设期（1998年1月-1999年1月）”“再构公民社会期（1999年至今）”[18]。各个时期的志愿领域的活动状况，可以整理如下。

上述表格中列出的只是主要的一部分，比如各个大学的学生支援救援团体，来自全国各地的外地志愿组织都没有被包括在内。但是，从表格中我们足以认识到当时有如何多样的NGO破土而出，并且一直发展至今，同时原有的本地NGO如何一如既往地尽心尽职。

下面，首先看一看本地原有NGO在震灾后是如何行动的。

2．当地原有NGO的作用

震后身在救援现场的八木具体地描绘了志愿组织活动的情景[19]。

在避难所，公园，政府机关附近的空地上，到处都是志愿组织大大小小的帐篷。周围建筑物的墙上，贴满了各种手写的告示，有的写着“在某某出可以洗澡！”“有缺婴儿用品的请打声招呼”，还有的写着“帮您搬东西！”“帮您照顾您的宠物”“免费帮您收拾房间”等等等等。这些画着可爱漫画重重叠叠的告示，要在平时显然是影响公共景观的，但是在震后灾区，却大显神通。

从这番描述中我们不难想象到志愿者们风风火火的活动景象。地震发生当天起，就有大量志愿者通过各种途径前往灾区。有在行政机关登记的，也有通过当地居民组织和工会，社会福祉协议会[20]，以及当地NGO进入现场的，还有很多人没有通过任何组织，也没有在任何组织登记。西山将当时的志愿者分类为4种。一是“救助人命型志愿者”，以亚洲医生联合会和日本红十字会为中心，志愿者和当地居民一起进行了救助活动。第二类是“协调型NGO”，进行志愿者的登记和工作分配，协调等活动。第三类是“网络型志愿组织”，比如表1中列出的“西宫志愿者网络”“本地NGO救援联络会”“东滩地区互助网络”等。第四类是“信息志愿者”，是指每天通过手写传单或者网上电子信息来支援灾区的。在这四种志愿者活动当中，西山尤为强调了第二类，“协调型NGO”的重要性。因为“超出想象的大量志愿者，没有专业知识的一般人居多，由于登记手续的问题，无法迅速满足志愿者进入现场活动的需要，导致志愿者供需错位”，因而，协调这些志愿者工作的NGO的存在尤为重要[21]。

震后的第一个星期，在现场活跃的大多是来自外地的志愿者团体，但是当地NGO动作也相当快。地震后第三天，读卖新闻就报道了“灾区支援市民联合会”成立的消息。如表1所示，联合会是由大阪志愿者协会[22]等多家当地NGO为了有效发挥来自全国各地的大量志愿者作用而联手组建的。由于这些组织之间本来就有日常性的合作关系，所以联合会的成立一言即定，马上就开始接待和协调接踵而来的志愿者们。

八木具体描绘了灾区支援市民联合会是如何在实践中摸索出有效可行的志愿者协调法的[23]。他们组织了在灾区最易移动的摩托队，每天穿大街走小巷，搜集各种信息，然后集中到联合会总部，彻夜整理。第二天一早，什么地方需要几名志愿者做什么的单子就会贴满墙壁。赶来的志愿者只要把自己的名字和参加类似活动的次数写在粘性纸条上，贴到看中的单子上即可。单子上要求的人数满员后，联合会工作人员就召集报了名的志愿者开一个简单的会，由参加活动次数多的志愿者作骨干，派往现场。除了摩托车队，联合会还组织了“步行队”，专门去边捡垃圾，边与受灾居民交谈，并帮助老年人等需要帮助的人做所有需要做的杂务。“按摩队”专门负责到各个避难所去给避难的居民按摩谈心，目的是为他们提供心理护理。他们还组织了“游击车队”，临机应变地运送各种物品。

除了志愿者协调活动以外，还有很多本地原有NGO开展了直接参与救援的工作。市民活动地域支援系统研究会1997年6月发表的调查结果表明，有60%以上的本地原有NGO，都克服了自身也是受灾者的重重困难，在震后积极地开展了救援活动[24]。其中最主要的活动是震灾后的紧急救援和筹款筹物，以及物资分配，另外对老年人的支援，信息支援，板房区社区建设，文华/艺术活动，团体间的交流和协调等也都在活动范围之内。

直接参与救援的这些活动自然也是发挥志愿者和NGO力量的重要场面，但是从以上的介绍中我们不难感到，NGO能够如鱼得水般发挥独特作用的，更表现在联手建立网络组织，进行充满创意的有效的志愿者协调活动的场面。

3．“震灾市民主义”：震灾带来的新生NGO和志愿者个人的成长

震灾后成立的大量NGO中，有很多发展至今。在这里，我们看几个例子[25]。

西宫志愿者网络，是由赶到西宫地区的外地志愿者与当地志愿者组织，以及西宫市政府一起合作建立起来的NGO，创出了政府和民间携手救援的“西宫方式”。1999年改称日本灾害救援志愿者网络，并取得了NPO法人资格[26]。他们提供灾害发生后政府和民间合作的具体方法，并主张为了减少灾害的影响，必须在注重各地的防灾训练的同时，构筑起有效的全国性救灾网络。他们的活动正是为实践这一主张的。这个组织可以说是从局部性地区的模式创建开始，而后走向全国性组织的发展之路的。

救灾活动记录室成立于震灾两个多月后，目的是为了记录志愿者和支援组织开展的救援活动。他们通过4个多月的采访和问卷调查活动，从1995年6月9日起不定期发布《纪录室通信》，除了介绍最新的救援复兴活动动向之外，专门设置了介绍志愿者个人和团体的栏目。到1997年5月15日为止共发表了20期。1998年改称“震灾市民信息室”，创刊了专业性市民活动信息杂志，并参与组建市民基金会。1999年进行市民活动现状调查，10月改组组织为“市民活动中心神户”，2001年3月取得了NPO法人资格。我们可以看出，这个组织从记录市民志愿活动，到支援市民志愿活动的发展轨迹。

本地NGO救援联络会在地震后发生后第三天由当地NGO联合组建，以“专业分会”的形式开展各项与救援，复兴有关的活动。上述救灾记录活动也曾是其分会之一。另一个分会“板房区支援联络会”于1995年8月成立，1996年4月改组独立，1997年起主要在板房区开展“不服输的大象”项目，为板房区失去工作郁闷过活的居民提供了工作和收入[27]。1998年4月改称“灾区NGO合作中心”，现在不仅在日本国内，在国外发生大型灾害时，合作中心也会派出经验丰富的工作人员前往。这个组织是由联合体的部分功能专业化而独立发展起来的。

东滩地区互助网络是在受灾最重的东滩地区成立的互助网络组织。1996年10月改名为CS（Community Support Center）神户,主要活动由救援复兴，转向理想社区的建设。1998年创刊专业杂志，1999年取得NPO法人资格后，又同时开始开展社区创业活动，主持了一些“社区作坊”和“工作支援中心”。现在，CS神户还受神户市政府委托，负责管理一些社区公共设施。可以看出，这个组织始终固守“地域性”特色，摸索到了以社区为大本营，以鼓励创业为专长的发展方式。

神户加油村，是地震后第三天，由聚在一个公园里的志愿者们结成的组织。最初三个月内，他们在各个公园支起大锅，烧饭做菜，最多时一天就为避难的居民提供7000套饭菜。同时他们还成立了“假牙救护队（得到专家帮助，为在震灾中丢失假牙的老年人在2小时内制作新假牙）”，“婴儿救护队（为给婴儿热牛奶送去方便炉）”“温暖草垫子队（从全国募捐到1000多张日式房间铺的草垫子，分给避难的居民）”等等，开展了很多富于个性的活动。1995年3月后他们开始按着不同时期的不同需要开展活动，有时帮助灾民搬家，有时捐来大米送给板房区的独居老人，又有时带着板房区的孩子们去富士山夏令营，或者带着老年人去温泉旅行。到1995年12月，参加这个组织活动的志愿者就达到了1万人次。不仅在神户，在其他地区灾害发生时，比如1999年台湾大地震，土耳其大地震，2000年北海道有珠山火山爆发，同年鸟取县地震，东海地区暴雨，神户加油村都组织了支援活动。2002年，加油村培养出了50多名核心志愿者，他们都有能力独立开展志愿活动之后，加油村宣布解散。这是一个据有NGO典型特征的，自发的，自由的组织。他们的思维柔软而丰富，行动迅速而有效，不拘泥于形式，在实干中育人。

神户周末志愿者，是由叫做“神户环境研究会”的当地原有NGO部分成员组织的活动，从震灾发生后开始到现在，每月第二和第四个周末，他们召集志愿者进行访问活动，至今已经有417次。最初主要是访问避难所的居民，后来就开始访问板房区的居民，再后来就开始访问住进复兴住宅的独居老人。

除此之外，复兴期成立的多文化共生中心和NGO神户外国人救助网络，是为在神户生活的外国人提供支援服务的组织。FM哇哇市民广播，也是震灾后用多种语言进行灾情以及各种信息广播而开始的活动。阪神绿网是针对在城市复兴建设中环境问题活动的组织，家园/对话是提倡和实践灾区社区活动的组织，神户复兴塾是研究城市复兴的组织，1999年以其为母体成立了神户街区建设研究所，成为以街区建设为专业的思想库。

以上列举的各个组织，各有不同的发展途径。可以整理如下。

灾后社会需求的可见性和多样化，使这些组织发展途径各有创新，各有特色，而且没有对行政机关和半官方团体有任何依赖。它们不仅各自努力寻求生存之路，而且在它们之间一直保持着人员性和项目性交流。组织的核心人物有很多机会在各种场合接触。对于NGO的自律性发展来说，保持组织间接触和交流的机会及场所的存在，还有组织间网络关系的实现，可谓尤其重要。

除了这些组织的诞生和发展以外，在震灾后的救援复兴活动中，有很多志愿者个人在短期内得到了很大的成长。比如八木在书中谈到一位21岁的志愿者经历，引用了这位志愿者的话：“志愿者如果工作的太多，就会无意中夺走受灾者本身该做的工作，造成他们过度的依赖心理，同时也使他们容易失去奋斗的意欲”。这位21岁的男孩开始组织受灾人员之间的互助活动，八木指出，不知不觉中，他已经成了一位有着成熟的思维方式和工作方式的志愿者了[28]。关西学院大学救援志愿者委员会的活动经历，也充分证明了志愿者的成长过程。最初不知从何入手的大学生们，在老师和专家的帮助下，进行了避难所的居民调查，摸清了居民的需求。之后自发制作了居民需求数据库，并将自身的活动定位在“心理护理”，想出了“苹果女生（男生）”等能够发挥大学生特色的活动方法。苹果女生（男生）是指，大学生们拿着苹果到避难所，以“您来吃块苹果吧”作为会话的开端，与避难所居民聊天的活动。活动目的是进行心理护理。大学生们还独自制定了注意事项和规定，比如“不能轻易说加油，或者很快就会复兴等安慰话”“不能比较受灾程度的大小，杜绝说还有比你受灾更严重的”等等[29]。从中可以看出，震灾不仅刺激了自律性NGO的诞生和发展，还培养了很多走向成熟的志愿者人才。

4．显示志愿领域实力的成果：《阪神大地震，我们的复兴计划》

震灾后神户地区志愿领域的活动，最大的特点在于其自律性和创意。他们的活动已经与70年代政府扶植和培养的福利性奉献活动有着鲜明的不同。因为他们活动的动力并不在于政府倡导或者奖励，而是很纯粹地在于，真正有人需要他们！

充分显示了自律性志愿领域实力的成果之一，要数由阪神/淡路社区基金会提议，由“市民和NGO的防灾国际论坛实行委员会”编辑出版的《阪神大地震，我们的复兴计划》。

这本书是震灾发生后第三年出版的。书的前言里写道：

住在板房里，寄居在亲朋家里的人依然有很多。无法重建家园的，失业的人依然不少。然而中央政府却说复兴事业基本结束了。对于要求支援的市民，政府甚至说是他们自身努力得不够。高速公路和港湾的确已经恢复原状了，但是从重建生活的角度看时，文化生活，经济生活，福祉生活，居住环境，都远不如灾前。我们发现，我们期盼的复兴和政治家们，官僚们考虑的复兴意思截然不同。我们必须要描绘清楚我们想要的复兴。这，就是这本书的开端。

这本书的目的不仅在于向政府提出具体的政策建议，更重要的是要向全社会强调一个理念，那就是：“制订复兴计划的过程中我们坚决没有让步的一点是，我们要以社会弱势群体的生活为本。比起大多数，我们更尊重少数。直到受灾的最后一个人重建生活，我们的复兴计划不会结束”[30]。日本的经济年度于3月底结束，所以新年度的各种预算计划都需要在3月以前制定。震后复兴这一项庞大而复杂的计划，也在2月和3月短短一个月的时间内，在大多数受灾者都在避难所，无法陈述意见的情况下，慌慌张张地被制定了。政府的这一举措受到了大多有识之士和几乎所有NGO的批评[31]。为了出台一个综合性的系统性的，以市民和NGO为主体的复兴计划，兵库县主要的NGO聚集在一起，发挥各个NGO的专业特长，组成了“住宅”“街区”“医疗/保健/福祉”“教育/文华”“就职/工作”等几个讨论小组。1997年召开的第二届“市民和NGO的防灾国际论坛”上，论坛组织委员会和实行委员会收集了1000名灾区居民的“声音卡片”，上面写满了他们对复兴的期待和要求。《我们的复兴计划》是以这些声音卡片为基础，加上NGO成员的深入讨论以及共计三次的“市民与NGO防灾论坛”的成果，最终编辑而成的。注重实践，忠实于需求，不以众寡为判断基准，以人为本，以弱者为本。这正是NGO在复兴计划中打出的独自的理念，这种理念的存在，正是NGO活动之所以重要的最根本原因。

四 支持NGO的政策和法律

市民和NGO参与行政决策的要求，从阪神大地震后愈发强烈，媒体和社会对这一领域的关注也愈发高涨。在这种情况下，各地方政府开始重视与NGO合作探讨具体政策和实施一些公共事业的项目。为此，提高NGO的组织能力和政策参与能力，成为政府开始大力推动和支持的一项事业。从1998年起，日本各地的地方政府纷纷制定推动和促进市民活动（或非盈利公益活动）的条例，并依据条例规定，开始建设市民活动支持中心等设施。下表是各地制定的条例的一部分[32]。

这些条例使推动志愿领域活动的行政方针在法律上得到认可和保证，同时，在条例中规定建设支援中心[33]，或者明文规定行政机关与NGO应处在对等的立场上建立合作关系等内容，在很大程度上提高了社会和政府有关部门对志愿领域的认识和重视程度。2000年以后，在东京千代田区，神奈川县大和市，横滨市，冲绳县那霸市，青森县八户市等地方政府相继开始实行NGO政策建议制度，正式认可和设置了以市民及NGO为政策制定主体，进行政策建议的制度。这些条例和制度的建立，是NGO以独特的理念和方法追求政策建议的不断努力带来的成果。

当然，对于志愿领域来讲，阪神大地震最大的影响，要数全国性立法，《特定非盈利活动促进法（简称NPO法）》的制定和成立。在法律成立之前，日本法律框架内没有一个能够给与志愿组织，市民组织一个合适的法人资格的法律。虽然在日本社会自发的市民活动组织作为任意团体并没有违法性，但是由于没有法人资格，它们无法以组织身份签署任何合同，所以使他们在租借事务所，管理组织基金，与行政对话和合作等方面都受到了极大的限制，并且很难得到普遍性的信任。

1997年，神户市主要的NGO领导人和仙台，广岛的NGO领导人们一起组织了“市民活动地域调查支援系统研究会”，在兵库县和仙台市，广岛市对市民活动团体的现状和问题作了调查，结果表明，关于最需要的支持，有35%以上的组织选择的是“获得社会认知”，居第一位。此外，基金支持占15%左右，信息交换的场所和办公室空间及设备各占7%左右[34]。

90年代后，日本志愿领域的很多有关人士开始认识到在先进国家中，在标榜民主主义的国家中，日本的志愿领域立法极为落后。在探索志愿领域核心组织形态的研究过程中，NPO的概念开始吸引很多人，志愿领域的核心人物纷纷到欧美去考查制度。1993年3月，专家学者，有关事务工作者等组成了“NPO研究论坛”，学习海外NPO制度。同年9月，以市民活动家为中心成立了“NPO推进论坛”。1994年3月，综合研究开发机构[35]发表了《市民公益活动基础环境调查研究》，同年11月，为推动NPO立法，有21个NGO联合启动了“实现支持市民活动法律环境项目”（简称C’s），成为与政府交涉NPO立法的核心组织。

可见，阪神大地震以前，在志愿领域已经有了要促进NPO立法的动向，并且也已经开始了具体的行动。但是无可置疑，震灾的发生和灾后志愿领域的活跃，急剧提高了争取NPO立法的社会氛围。1995年1月末，内阁府开始探讨志愿者保护法，或者志愿者促进法等制度，但是遭到了很多市民活动团体的反对。理由是志愿领域需要的不是促进志愿者个人活动的法律，而是作为正式的组织来发展NPO的法律。95年2月，执政党设置了“NPO立法项目”，开始探讨NPO立法。对于政府提出的管理在先的NPO法草案，市民活动方面采取了积极反对，主动提出具体对立案，并说服国会议员的战略。超党派的议员联盟与市民活动家们一起探讨法律内容，1997年6月在众议院首次以议员立法的形式提出了“市民活动促进法案”。1998年，在参议院审议过程中，法案被改名为“特定非盈利活动促进法”，得到了通过[36]。

日本终于迎来了拥有NPO法人的时代。福祉，医疗，街区建设，环境，文化/艺术/体育，地区安全，灾害救援，维护人权和和平，促进国际交流和合作，促进男女共同参与社会，促进孩子茁壮成长，促进信息化社会，保护消费者，促进科技进步，支援志愿领域等17个领域[37]的公益性活动组织，都可以通过相对简单的事务性处理，就能拿到NPO法人资格。NPO法成立10年，现在全国3万6800多家NPO法人，使日本的志愿领域显现出了清晰的轮廓。1996年大阪NPO中心和日本NPO中心分别成立后，有54家支援NPO发展的民间支持性机构在全国各地纷纷成立，形成了靠NPO来支撑NPO发展的全国性网络。

五 结语

日本NPO法成立有10年了。除NPO法人以外，日本还有近10万的志愿者组织和市民活动团体。虽然在获得一般大众的参加和支持方面，在获取免税政策等制度方面，在公益法人制度改革走向不透明的状况下，NPO面临着的困难不能说是少数。但是可以说，如果把70年代到80年代初期的志愿领域的发展定位为“政府主导型发展”的话，经历阪神大地震一系列动荡后志愿领域获得的发展，应该说是真正的“自律型发展”。当今，NPO已经比较成功地扎根在日本社会的土壤里了。

那么，我们该如何看待日本志愿领域和阪神大地震的关系呢？它对我们国内来说，能提供怎样的启示呢？

阪神大地震后的救援和复兴活动无疑给志愿领域带来大显身手的时机，特别是促使很多新的NGO诞生，促进志愿者个人的成长，推进了地方性和全国性立法成立的机运，从而大力度地实现了志愿领域的发展，使志愿领域在日本社会中获得了重要的，能看得见的一席之地。

但是我们要看到，志愿领域之所以获得发展的原因，并不仅仅是因为有地震的发生。长年的活动经验的积累，理论和思想的上的探索，争论，活动领域的多样化，对于组织形态的摸索，对海外先进制度的研究，对于该如何与政府建立关系的种种尝试，还有各个组织之间网络关系的建立，都是1995年之后日本志愿领域能掀起大变化不可缺少的条件。特别值得重视的是，以人为本，以弱者为本，忠实于需求，开展有创意的活动，并始终保持组织间的协调关系等，这些志愿领域独自的理念和活动特征，才是这个领域最不能忘记，最需要不断加强的最大优势。这个优势远远超出资金，制度，活动环境等其他条件。

我国国内虽然在管理自发性组织方面与日本有很大的制度性差异，但是以上所指出的，“以人为本，以弱者为本，忠实于需求，开展有创意的活动，并始终保持组织间的协调关系”这些志愿领域的优势，在我国也没有丝毫不同。怎样的制度才能最大程度发挥志愿领域的这些优势，应该是我们考虑完善志愿领域的制度环境和活动环境的基点。我国的志愿领域在理论和思考方面，在活动经验的积累方面，在组织形态的摸索方面，在与政府之间关系的定位方面，都尚存在着很多不清晰之处，很大的不足之处。因而，2008年5月发生的四川汶县大地震是否能够真正带来中国的“志愿元年”，还不能定论。但是日本的经验很清楚地告诉我们，灾后的很多工作，是只有靠NGO才能做好的，非NGO莫属的工作。同时也告诉我们，参与救灾复兴的过程能够大力促进NGO的自律性成长。

我国志愿领域能够在这次凄惨灾害的复兴过程中发挥怎样的作用？我们期待着看到志愿领域能够争取到更多机会去参与，去做实事。

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[日]今田忠：《日本的NPO史》，日本行政出版社，2006年。

[日]李妍焱：《志愿活动的成立于开展——日本和中国志愿领域的论理和可能性》，日本米勒卢巴书房，2002年。

[日]李妍焱：《再论志愿者与行政的合作关系》，《日本志愿者活动白皮书》,日本青年奉献协会，2005年。

[日]市民和NGO的防灾国际论坛实行委员会编：《阪神大地震，我们的复兴计划》，阪神/淡路社区基金会，1998年。

[日]市民活动地域支援系统研究会（神户调查委员会）编，《超越大地震的市民活动：兵库县市民活动调查报告》，震灾活动记录室，1997年。

[日]西山志保：《志愿者活动的论理：从阪神/淡路震灾到可持续社会》，日本东信堂出版社，2005。

[日]野口启示/荒川义子：《救援志愿者委员会的志愿者管理》立木茂雄编《志愿者与公民社会》，日本晃洋书房出版社，1997年。

[日]早濑升，《志愿者政策的课题和展望》，1983，小田兼三/松原一郎编，《变革时期的福祉与志愿者》,日本米勒卢巴书房.

[日]中村阳一，《市民活动的登场和展开》中村阳一/日本NPO中心编，《日本的NPO2000》日本评论社.

[日]中岛充洋，《志愿者的理念》，1971，大阪志愿者协会编《月刊志愿者》，大空社,总第57卷.

[日]中田幸子，《建立公私合作体制的重要性》，1974，大阪志愿者协会编《月刊志愿者》，大空社,总第92/93卷合订本.

[日]综合研究开发机构,《市民公益活动基础环境调查研究》,1994年。

王明/李勇/廖宏/黄浩明编：《日本非营利组织》，北京大学出版社，2007年。

Opportunities for Development of the Voluntary Sector in Japan: With a Focus on the Influence of the Great Hanshin-Awaji Earthquake on Voluntary Organizations

Abstract

The Great Hanshi-Awaji Earthquake happened in 1995 marks a new age in the field of voluntary activities in Japan. In the process of the earthquake disaster rescue and the post-Earthquake recovery, voluntary organizations and NGOs amazed all Japan by their performance, and the voluntary sector immediately won concern and consensus from all the Japanese.

After generally reviewing every stage of voluntary organizations and NGOs in post-Earthquake, the paper describes and analyzes their concrete roles .It also indicates the roles of the Earthquake in stimulating, encouraging and developing the voluntary sector. Finally, the paper analyzes why the voluntary sector can gain rapid growth in the post-Earthquake, and the revelation to the voluntary sector in our country.

Keywords Relief and Recovery Activities, Voluntary Sector, Vantages of NGO

注释：

[1] 在日本表示地震发生时某一地点摇晃程度的指标被称为“震级”，与表示地震本身强弱的概念magnitude相区别开来。而在中国国内，magnitude被称为“震级”，日本所定义的震级则被称为“地震烈度”。同样使用“震级”两个汉字，但汉语和日语表现的是不同的概念。阪神大地震的magnitude是7.3，是二战后日本最强烈的一次地震。

[2] 按日本国宪法规定，日本不能拥有正规军队。因而其军队称为“自卫队”。

[3] 相当于我国的省长。

[4] JNN(Japan News Network)特别报道《消失的街区：阪神大地震一个月》中揭露了这一事实（1995年2月17日播放）。地震发生4小时后，县消防交通安全课的职员偶然与自卫队通上了电话，这个职员马上向自卫队发出了救援要求，之后向县知事汇报得到了批准。鉴于这一教训，阪神大地震后不光是行政长官，各市，区的首长以及警察署长官都有权利向自卫队提出救援要求。

[5] 在日本，各地区的公立小学，中学，公园，公共设施等被规定为“指定避难所”，一旦有灾害发生时，失去住宅或者住宅处于危险情况的居民，就会到所在街区的“指定避难所”避难。

[6] 长滩支援网络编：《志愿者198人：前往神户的人们》，日本中央法规出版社，1995年，第7页。

[7] 西山志保：《志愿者活动的论理：从阪神/淡路震灾到可持续社会》，日本东信堂出版社，2005年，第75页。

[8] 不包括献血，捐款捐物的人数。此数据来自野口启示/荒川义子，《救援志愿者委员会的志愿者管理》立木茂雄编《志愿者与公民社会》，1997，日本晃洋书房出版社，第31页。

[9] 本文使用的“志愿领域”不仅包括志愿者个人的活动，还包括自发性志愿组织，各种非盈利性公益组织/群益组织的活动。本文中的“志愿组织”一般指没有专职工作人员的，由志愿者自发性结成的组织。“NGO”“NPO”指有专职工作人员，有理事会等领导机构的民间草根公益组织。在日本，1998年以后这种组织一般被称为“NPO”，“NGO”则特别指那些从事国际交流和国际支援等国际性活动的NPO。但是在神户地区，有很多民间草根公益组织虽然并不从事国际性活动，但他们愿意自称为NGO，而不是NPO。在谈及他们时，本文将使用NGO一词。

[10] 今田忠：《日本的NPO史》，日本行政出版社，2006年，第113页。

[11] 今田忠：《日本的NPO史》，日本行政出版社，2006年，第138-141页。

[12] 依据早濑升，《志愿者政策的课题和展望》，1983，小田兼三/松原一郎编，《变革时期的福祉与志愿者》,日本米勒卢巴书，第133-55页。

[13]比如“志愿者不应该只是替政府白干活的人”“不能失去追求社会变革的市民运动精神”的主张（青木润一，《应该视为市民运动》，1970，大阪志愿者协会编《月刊志愿者》，大空社,总第50/51卷合订本，第12页），“志愿者的作用不是做政府的下属”的主张（高岛严，《志愿者的作用不是替行政做事》，1970，大阪志愿者协会编《月刊志愿者》，大空社,总第52卷，第10-11页）。另外也有提出志愿者应该利用行政资源发展自身的意见（中岛充洋，《志愿者的理念》，1971，大阪志愿者协会编《月刊志愿者》，大空社,总第57卷，第39页），所谓官民合作，公私合作的论点也已出现（中田幸子，《建立公私合作体制的重要性》，1974，大阪志愿者协会编《月刊志愿者》，大空社,总第92/93卷合订本，第10-11页）。

[14] 参照李妍焱，《志愿活动的成立于开展——日本和中国志愿领域的论理和可能性》2002，日本米勒卢巴书房。本图是依据1991年《厚生白皮书》制作的。

[15] 市民活动的兴起象征着市民运动的衰退，是一个一般性见解。但是也有学者提出异议，指出应该将市民活动理解为市民运动的转型。比如中村阳一，《市民活动的登场和展开》中村阳一/日本NPO中心编，《日本的NPO2000》日本评论社，第31-39页。

[16] 八木哲郎：《志愿者改变世界》，日本法藏馆出版社，1996年，第176页。

[17] 日本的社区里，除了有居民自治会以外，还有更小范围的居民街区建设协议会，各种各样的居民自发性组织，包括互助组织和自娱自乐的组织，志愿组织等，都可以自由加盟在协议会里，参加讨论如何建设自己的街区，并向街区所在政府提出建议。

[18]西山志保：《志愿者活动的论理：从阪神/淡路震灾到可持续社会》，日本东信堂出版社，2005年，第69页。

[19]八木哲郎：《志愿者改变世界》，日本法藏馆出版社，1996年，第176页。

[20] 社会福祉协议会，是依据1951年的《社会福祉事业法》在日本全国各地成立的半官方，半民间的机构（城市里每个区都设有一处），除了担任老年人和残障人士的福利服务以外，还承担支援志愿者活动和市民活动，协助福利性捐款等工作。基本上每个社会福祉协会都设有“志愿者中心”，主要负责协调为老人，残障人士，儿童提供福利服务的志愿者。

[21]西山志保，《志愿者活动的论理：从阪神/淡路震灾到可持续社会》，2005，日本东信堂出版社，第77-78页。

[22] 大阪志愿者协会是日本第一个以支持志愿者活动为使命的纯民间支援组织，成立于1965年。现在协会内设有“市民自强中心”和“NPO推进中心”，同时协会出版定期专业刊物和各种有关书籍，可以说是当今日本公民社会的核心组织之一。

[23]八木哲郎：《志愿者改变世界》，日本法藏馆出版社，1996年，第179-184页。

[24]市民活动地域支援系统研究会（神户调查委员会）编，《超越大地震的市民活动：兵库县市民活动调查报告》，震灾活动记录室，1997年，第6页。这次问卷调查抽选神户地区的1100个NGO作为对象进行，得到了416个团体的回答。图1是根据第6页的数据由笔者重新整理的。

[25] 以下事例的介绍基本依据这些组织公布在自身网页上得信息。

[26] 关于NPO法人，将在本文第三部论及。具体制度的介绍，推荐参阅王明/李勇/廖宏/黄浩明编，《日本非营利组织》，北京大学出版社，2007年。

[27] “不服输的大象”项目，是组织板房区的无业人员，用全国各地捐赠的新毛巾，做成可爱的大象的样子，向全国贩卖的项目。目的是为受灾无业人员提供工作和收入。

[28]八木哲郎，《志愿者改变世界》，日本法藏馆出版社，1996，第185-190页。

[29]野口启示/荒川义子，《救援志愿者委员会的志愿者管理》立木茂雄编《志愿者与公民社会》，1997，日本晃洋书房出版社，第32-39页。

[30] 市民和NGO的防灾国际论坛实行委员会编，《阪神大地震，我们的复兴计划》，1998，阪神/淡路社区基金会，第169页。

[31] 依据阪神淡路社区基金会代表今田忠在“全国街区建设交流研究集会”（1998年11月29日，于名古屋）上的特别讲演。

[32] 此表原载于笔者另一篇论文，《再论志愿者与行政的合作关系》，《日本志愿者活动白皮书》（第二章），2005年。

[33] 1996年神奈川县第一个成立了市民活动支援中心后，在有关领域产生了很大的影响。各地政府纷纷效仿，2008年现在，地方政府成立的市民活动/志愿活动/NPO活动支援中心已达到了209处。再加上民间的支援机构54处，社会福祉协议会开办的支援机构12处，现在日本全国共有275处支援机构。

[34]市民活动地域支援系统研究会（神户调查委员会）编，《超越大地震的市民活动：兵库县市民活动调查报告》，震灾活动记录室，1997年，第46页。

[35] 由官民各界出资1974年成立的财团法人，是进行政策研究和政策建议的思想库。

[36] 阿部敦：《公民社会领域的政策》，大阪公立大学共同出版社，2007年，第54页。

[37] 法律成立当初规定是12个活动领域，2000年以后增加到17个领域。