秋风：独立学者，主要研究奥地利学派经济学与普通法宪政主义理论，已出版十余种著译。
提要：中国现行看守所制度多有不合理之处。最大的问题就在于侦查权与羁押权合而为一。公安机关一身拥有两个身份，既为侦查机关，也是羁押机关，因而对于关押在看守所内的嫌疑人拥有几乎不受任何制约的权力。看守所制度改革已不容拖延，改革的方向就是把看守所划归各级司法局管理。
法学圈似乎流行着这样一句话：“中国没有世界上最不文明的监狱，却有世界上最不文明的看守所。”云南“躲猫猫”事件，再次将看守所的黑洞呈现到人们面前。于是，今年两会期间，看守所制度变革成为代表、委员关注的一个热门话题。不少代表、委员建议，将原属公安系统的看守所划归司法系统。对此，司法部副部长张苏军表示，尚未考虑在全国范围作此改革，但符合条件的地区如深圳等地可以作为试点推行。
中国确实到了对看守所系统进行体制性变革的时候了。各国都有看守所，看守所是为羁押刑事犯罪嫌疑人或被告人而设立的。按照司法活动的先后次序，警察、检察官和法院三个环节都有羁押的需要。各国普遍设立专门的看守所，作为羁押犯罪嫌疑人或被告的场所。比如在日本，这个看守所由法务省设立，在台湾，看守所属于行政院法务部管理。在英国，警察局自己设有拘留室，用于在向法院控告之前关押犯罪嫌疑人，但该拘留室不归警察局管理，而由内政部管理。
由此可以看出，现代各国关于看守所的设置和管理有一个共同趋势：为避免犯罪嫌疑人或被告人的合法权利不受侦查人员的任意侵犯，羁押场所一般不设在警察或其他侦查机关有能力进行控制的地方，以防止其通过不恰当的、甚至非法的手段从嫌疑人或被告人那里取得口供。
这样的设置方式体现了现代分权制衡的精神：看守者无权侦查，侦查者无权看守。事实证明，这样的看守所体系较好地保护了嫌疑人或被告人的权益，同时也促使侦查机关在控告被告人时，不是单纯依赖口供，而是合法地、积极地寻找更能站得住脚的证据。
以此来衡量，中国现行看守所制度多有不合理之处。最大的问题就在于侦查权与羁押权合而为一，《看守所条例》第五条明确规定，“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖”。单由公安机关侦查，倒也没有太大问题。麻烦的是，现行法律又过多地把侦查权配置给公安机关。对于普通刑事犯罪嫌疑人，检察机关基本上只是被动地依赖公安机关的证据。而且，公安机关行使侦查权的过程几乎不受检察机关的监督，更不要说领导，法院同样无权过问公安机关的侦查活动。
这就造成一个可怕的现实：公安机关享有广泛的侦查权，负责寻找嫌疑人或被告人的证据，而犯罪嫌疑人就关押在公安机关自己管理的看守所内。公安机关一身拥有两个身份，既为侦查机关，也是羁押机关，因而对于关押在看守所内的嫌疑人拥有几乎不受任何制约的权力。不受制约的权力很容易被滥用，进行侦查活动的公安机关很容易以违法违规的行为对待自己看管的嫌疑人，以获得证据，主要是口供。
由此就不难理解，类似“躲猫猫”之类的事件每年都有发生。有人统计过，从2001年至2008年，媒体详细报道过的案例中，有22名嫌疑人在看守所内暴亡。比这情节稍轻的滥权行为也广泛存在。比如，《看守所条例》第二十八条明文规定，“人犯在羁押期间，经办案机关同意，并经公安机关批准，可以与近亲属通信、会见”，但是，公安机关完全可以以妨碍侦查、泄露案情为由，拒绝嫌疑人与亲属通信、会见。因而经常出现嫌疑人被关入看守所多天而家属不知亲人何在的怪事。
这样的体制既不人道，也有悖法治的基本精神。长期以来，有识之士都在呼吁对此进行改革，但是，即便目前正在筹备实施的司法体制改革方案，对看守所基本上未提出体制性变革的构想。其中一个根本原因是，如此侦查、羁押合一，便于公安机关破案。也就是说，政府仍然延续传统的专政思维模式，片面追求侦查效率。
这样的思考方式是不正确的。维护社会的和平秩序当然是十分重要的价值，因而，保证侦查效率是必要的。但效率的基础是正义，如果没有正义，效率就毫无意义，甚至会产生巨大负面效应。侦查机关迅速破案固然是好事，但侦查机关如果是通过不正当的手段迅速破案，那就不是好事。它会污损侦查机关的形象，并令人们对整个司法体系的运转之正义性产生怀疑，论起对于社会秩序的损害，莫此为甚。尤其是当法学界、舆论都已经形成了变革意愿的时候，不断拖延改革，对有关部门来说得不偿失。
因此，看守所制度改革已不容拖延。至于改革的方向，法学界已经达成共识，那就是把看守所划归各级司法局管理。这也是多数国家的通例。从司法部官员的表态看，它已经同意，深圳可以试点把看守所归入司法局。公众有理由期望，深圳在这方面能够勇敢地迈出第一步，为看守所制度向法治方向靠拢提供范例。
这样的改革符合分权制衡的原则。履行侦查职能的公安机关、检察机关承担着一定的司法职能，司法局却在司法体系之外。相对于司法机关和当事人，他是一个比较中立的第三者。如果看守所划归司法局，那对看守所、司法局来说，它的唯一职责就是看管好嫌疑人或被告人，而不用操心从嫌疑人或被告人那里获得证据。公安机关、检察机关要考虑到这一点，但他们要讯问嫌疑人或被告人，却必须得到看守所、司法局的同意，而后者对于前者讯问期间嫌疑人或被告人的人身安全是负有责任的。
透过这样的权力制衡，嫌疑人或被告人的权益可以得到较为妥善的保障。当然，司法局也更容易安排亲属、律师与当事人会面，因为这不会损害它的利益。
当然，对看守所管理制度进行改革只是第一步，接下来还应当进行更大范围的改革，即强化法院对公安和检察机关的侦查活动的控制。现代法治的一个基本原则是，只有法律能够决定一个人的财产的归属，限制一个人的人身自由，乃至于剥夺一个人的生命（死刑），而法院是法律的唯一与最终代言人。其他任何人和机构，都没有这种至关重要的权力。事实上，在法院作出判决之前，嫌疑人或被告被推定为无罪。因此，公安、检察机关要羁押犯罪嫌疑人或被告人，必须由法院审查并予以批准。在陈水扁案件进程中人们就看到，检察官必须向法院“声请”羁押，而不能自行决定羁押。
目前在中国，公安机关可以自行羁押嫌疑人，检察机关也可以自行决定羁押被告人。当然，法院也可以自行决定羁押被告人。而且，对于公安、检察机关的羁押决定，当事人几乎没有任何申诉渠道。嫌疑人或被告人落入公安、检察机关之手，就只能听天由命。要保障嫌疑人或被告人权益，就必须增加对这两者之羁押决定的司法审查程序。对于侦查阶段两部门的行为，嫌疑人或被告人可以向法院提起申诉。
对于普通人来说，看守所似乎是一个遥远、晦暗而难以想象的世界，但其实，每个人离那个世界都只有一步。旨在使人们免于非法、无理羁押的“人身保护令状”被不少国家的人民视为人身自由的根本标志，原因就在于此。如果要保障人权，就决不可忽视对住在看守所的人们的权利的保障。
(本文来源：大河网 )
