当下的官员、官风、官德、官场文化等与官相关的一切，皆不能让民众满意。略加观察即可发现，根本原因在于，党、政官员普遍缺乏积极向上的价值观，而变成最彻底的物质主义者。

这样的官员只知道政与刑，而不知德、礼。因为没有价值的支撑，他们迷信权力。实际上，因为缺乏价值的支撑，他们没有自信。面对民众，这样的官员轻易地诉诸暴力。地方官已习惯运用各种粗暴手段“维稳”，并且花样翻新。

至于官员个体的败坏，已到相当严重的程度。官员们疯狂地贪贿、消费或者占有女色。更加引人注目的事实是，中国作为一个世界大国正在崛起，但官员们却在大量为家人办理移民。这是近世以来其他大国崛起的过程中从来没有过的现象。官员们其实也很清楚，没有主流价值，就不可能有长期稳定的社会政治秩序，这个社会也就没有前景可言。

在社会的另一端，与官员没有共同价值的民众，对于缺乏道德正当性的权力十分敏感。官员的社会形象持续败坏。官员与社会之间的隔膜、甚至对立情绪越来越严重。

对于一个政治共同体来说，上述种种倾向是危险的。官方已经意识到这个问题，并采取措施，试图予以矫正，比如，对官员进行意识形态教育。官方也强调，官员应当德、才兼备，并进行官德教育。但是，这种努力的效果不彰。

那么，怎么解决这个问题，建立一个具有自尊、也能赢得民众尊重的官员队伍？在新的文化政治背景下，以新的形态恢复中国历史上曾经行之有效的政教传统，或为一条正道。

▍法家官僚制

假设制度相同，官员有德与否，决定着政治之良窳。中国两千余年政治史证明了这一命题。战国开始，中国出现官僚政制，一路延续至今。今人对此一丰富的历史多一概而论，如被奉为权威的王亚南之《中国官僚政治研究》。

然而，中国的官僚政制实有两个大不相同的传统：秦制传统与汉宋传统，或曰法家官僚制与儒家官僚制。前者“以吏为师”，以刑治国；后者以儒生为官，儒家士大夫兼用德、礼、政、刑，而以教为政，从而形成中国政教传统。此为中国两千年政治积累之至为优良的经验，值得今人深思。

三代皆行封建。在封建的小型共同体中，君子权威来自自身之德行；共同体成员在礼的普遍约束下，礼是习惯法，同时约束君子和庶民。君子通过共同审议的方式治理公共事务，这就是政。仅在必要时强制执行礼，这就是刑。德、礼、政、刑，“四达而不悖，则王道备矣”。

孔子时代，封建制开始崩溃，所谓礼崩乐坏是也。孔子见证了治理新模式之初步形成，乃提出著名的政治学命题：

子曰：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。”

政者，行政管理；刑者，施行刑罚。当时，季氏等强势卿大夫倾向于迷信刑治，以刑杀治国。孔子对此予以批评。然而，孔子并不拒绝政与刑，而是说，仅此是不够的。除了政与刑，还应当让德与礼充分地发挥作用，且以此为本，以政、刑为辅。

历史暂时地没有按照孔子的思想发展。季氏之类强势卿大夫一路发展，成为战国时代的国王。他们建立了王权制度。此一制度有两大政治元素：拥有主权的国王和人数众多的国民。国王为有效统治，乃不得不建立官僚制。国王的统治范围很大，不得不建立郡县制。

最早建立这一制度的实为战国初年的魏国，主导此一变法的乃是孔门子夏及其门人。商鞅将这套新制度带入秦国，进行了更为彻底的变法。官僚制和郡县制并非秦人建立，秦人贡献仅在于，兼并六国之后将其整齐划一地施行于天下。

身处国际竞争中，各国国王急需之官僚无非四大类：兵家也即军事专家，纵横家也即外交专家，兴利之臣也即财政专家，以及普通行政管理专家。这些官僚皆凭借其专业能力而享有职位，他们本身没有什么特别的信仰和价值忠诚。

这就是法家官僚制，构成官僚制之秦制传统。秦制的基本统治原则是“道之以政，齐之以刑”，官僚奉行专业主义和政治中立原则，没有自身的信仰和价值。可以说，战国、尤其是秦制下的官僚制是十分现代的。官僚的唯一伦理就是严格执行皇帝政令，甘当国家机器。

这样的官僚制具有一个巨大优势：效率。官僚们高效率地行政、执法，作为皇帝的代理严密地统治每一个庶民。然而，这种体制也具有巨大缺陷：第一，皇帝犯错，官僚们也会不加反思地严格执行这个错误决策，即便造成巨大灾难。第二，皇帝总是在犯错误，因为，在这种体制下只有行政，没有政治：因为没有自身的信仰和价值，也没有社会代表性，故官僚们都是行政官僚，而不是政治家，不具有政治判断与审议能力。第三，在这种体制下，民众完全是被统治对象，而国家权力试图全面统治每个人，故国家的统治成本极高。

于是，秦制不二世而亡。汉初沿用秦制，很快又陷入困境。由此而有董仲舒--汉武帝之“更化”，废除法家官僚制，建立儒家官僚制。

▍儒家官僚制

鉴于秦制之内在缺陷，汉儒之根本诉求是，汉家当进行“第二次立宪”，也即去秦制，建新制，从“马上打天下”体制，转变为“马下治天下”体制。董仲舒的方案最为系统，见《天人三策》。第一策论述去秦制的必要性，第二策就提出改造官吏构成，他认为，当时的官僚完全任用政、刑，而没有教化民众之用心。另外，到董仲舒时代，汉立国已近七十年，官吏多为“官二代”、“富二代”，他们或有才能，而少有德行。故董仲舒建议，“兴太学，置明师，以养天下之士”，以儒家所守之五经教育士人。反过来，令各级官员“各择其吏民之贤者，岁贡各二人以给宿卫，且以观大臣之能”，吸纳接受过儒家教育之士人进入政府。

受到汉武帝重用的公孙弘也提出了类似建议。汉武帝采纳实施，由此，“公卿、大夫、士吏斌斌多文学之士矣”。政府官员之结构发生了巨大变化，用钱穆先生的话说，此时出现了“士人政府”，这些官僚就是“儒家士大夫”。由此，法家官僚制转型为儒家官僚制。

这是一次相当根本的转型。虽都在皇权制框架内，但两者的结构和运作机制完全不同。关键在于，现在，官僚多为儒生，略通五经中一经或多经，而由社会和官府共同荐举。儒家之学让儒家士大夫具有明确的价值、信念，具有“行道于天下”的理想，以治国、平天下为己任。在不同官僚那里，这种价值忠诚的程度不等，但已足以与完全没有任何价值忠诚的刑名吏区别开来。

由此，儒家官僚具有了政治意识，更准确地说，他们具有政治主体性意识。他们认为，自己才是政治的主角，因为他们“志于道”。儒家经典描述了一整套社会治理理念，现在，他们借助权力，按照这套理念重构社会治理模式。简言之，他们在既有的政、刑之治以外，导入了德、礼之治。

近人基于肤浅的现代民主、法治理念，对德、礼之治不屑一顾，实则根本不了解其运作机理。探讨德、礼之治，最简单的办法是考察“循吏”的作为。何谓循吏？《史记·循吏列传》太史公曰：“法令所以导民也；刑罚所以禁奸也。文武不备，良民惧然身修者，官未曾乱也。奉职循理，亦可以为治，何必威严哉？”《索隐》：“谓本法循理之吏也”。《汉书·循吏传》颜师古题注：“循，顺也，上顺公法，下顺人情也。”参看两传所录人物事迹可发现，“循”的主要意思是顺事理、顺人情。

循吏治理郡县，完全不同于秦制官僚，自成一套官僚行为模型，为后世历代儒家官僚所普遍遵循：

第一，为民兴利，令民富庶。典型是南阳守召信臣：“信臣为人勤力有方略，好为民兴利，务在富之。”

今人似乎都以为，儒家空谈道德，而忽略经济、财富问题。实际上，孔子对于治理之次第早就有十分清楚的说明：

子适卫，冉有仆。子曰：“庶矣哉！”冉有曰：“既庶矣。又何加焉？”曰：“富之。”曰：“既富矣，又何加焉？”曰：“教之。”

孔子断然指出，治国、治民之道，当先富之而后教之。孟子也主张治国之要务在“制民之产”，令万民解决温饱。后世儒家官僚普遍奉行这一原则，为政一方，多致力于兴修水利，鼓励垦殖，为民兴利，令民不饥不寒。在此基础上，如孟子所说，“谨庠序之教，申之以孝悌之义”。

第二，兴办文教，以养成君子。比如蜀郡守文翁治蜀：

景帝末为蜀郡守，仁爱好教化。见蜀地辟陋有蛮夷风，文翁欲诱进之，乃选郡县小吏开敏有材者张叔等十余人亲自饬厉，遣诣京师，受业博士，或学律令。……数年，争欲为学官弟子，富人至出钱以求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐鲁焉。

儒家始终相信，社会治理的关键是在养成一批君子，分散于基层社会中，扮演基层社会之“现场治理者”角色，组织普通民众生产和分配公共品。如此，基层社会才有优良治理可言。所以，历代儒家官僚治理地方所采取之优先措施，始终是兴办文教，养成君子。

第三，兴起礼仪，化民成俗。韩延寿担任颍川太守时的做法最为典型：

延寿欲更改之，教以礼让……因与议定嫁娶、丧祭仪品，略依古礼，不得过法。延寿于是令文学校官诸生皮弁执俎豆，为吏民行丧、嫁娶礼。百姓遵用其教，卖偶车马下里伪物者，弃之市道。

儒家相信，庶民普遍具有底线性质的道德意识和伦理，对于优良治理而言具有重大意义。只不过，这种伦理的养成无法依赖庶人之道德自觉，而须借助于君子、政府之教化，形成风俗。在良风美俗中，民众将于不知不觉间形成合宜的行为模式。因此，历代儒家官僚治民均致力于塑造良好风俗，以此塑造民众之心灵和行为。

第四，教化为主，慎用刑罚。还是上面已引用过的，“召信臣，于兴利之余，信臣为民作均水约束，刻石立于田畔，以防分争。禁止嫁娶、送终奢靡，务出于俭约。府县吏家子弟好游敖，不以田作为事，辄斥罢之，甚者，案其不法，以视好恶。其化大行，郡中莫不耕稼力田，百姓归之，户口增倍，盗贼狱讼衰止。吏民亲爱信臣，号之曰召父。”

儒家官僚并不排斥刑罚，但是，儒家官僚绝不迷信刑罚，不以刑罚作为主要治理手段，而只是作为一种辅助性手段。这就是儒家与法家的根本区别所在。

上面简单描述的儒家官僚之治理模式，可用“政教”一词来形容。政者，行政也；教者，教化也。儒家官僚之治理，政、教兼用而融为一体，以政为教，又以教为政。儒家官僚行使国家权力的过程带有强烈的教化意味。治理活动不是强制民众盲目地服从国家权力，而是以法律政令、以官员自身的行为引导民众向善，令民众认同社会和政治秩序，并成为此秩序之维护者，不论其对此是否自觉。为此，儒家官僚之为政也把文教置于至关重要的位置上，兴起教育，奖掖善行，养成风俗。儒家官僚虽为国家官僚，实在相当程度上扮演老师、师儒之角色。

这样的儒家官僚制在人类治理经验中可谓独树一帜。秦制排斥德行，完全诉诸官僚的专业知识，官吏们以暴力运用自己的专业知识。在古希腊，古罗马、中世纪欧洲基督教世界，不存在系统的官僚体系。16世纪之后的欧洲，政教分离，国王建立官僚体系，但这种官僚体系类似于秦制下的官僚制。区别仅在于，欧洲的官僚未能垄断全部治理权威，因为教会占有教化权，国王领导的官僚体系只拥有世俗的国家权力。

儒家官僚则同时享有国家权力和道德、知识权威，在整个社会治理结构中，儒家官僚不纯粹属于国家，而横跨于国家、社会之间。由此，儒家官僚所支持的国家的性质也相当特别。

健全的国家一定内嵌教化机制。任何永续维持的国家都需要教化，且须借助一个全覆盖的体系进行教化，以将共同价值传递给每个人，以此塑造共同体感。这是社会和政治秩序稳定、乃至于维持共同体存在本身的前提。相当重要的一点是，政府官员本身也需要教化，从而具备基本价值。

在基督教、伊斯兰世界，此一全覆盖的教化体系是成建制的教会，即便官员也多为宗教信徒。儒家没有这样的教会，则由政府代行儒家价值之教化功能，就是十分必要的。

至关重要的是，这样的宪制安排与现代政治之“政教分离”原则之间，没有任何冲突。很多人说儒家式国家是“政教合一”体制。如果人们使用的是西方基督教意义上的宗教或教会概念，这种说法就是不正确的。因为，儒家本非宗教，它没有神灵。个体的儒生完全可以崇拜各种神灵，也可以是佛教徒、基督教徒。儒家当然具有宗教意味，但在社会治理场域中，儒家就是德之教，礼之教，就是君子之教。因为这一特点，在中国历史上，政府完全可以教化儒家价值。中国的政府之活动，实为“政教”，其承载主体就是横跨政府、社会之间的儒家士大夫。

这正是中国传统宪制最具智慧之处，可惜，这一点被今人完全忽视，或以西方概念误解。人们望文生义，用西方旨在安顿成建制的教会之政教分离原则，反对儒家式国家理念，反对儒家之复兴，反对政府与儒家之亲近。

可以说，在儒家官僚制下，道在政中，道在术上。相对于权力的盲目，儒家把理性带入政府；相对于权力的现实，儒家也把理想的激情带入政府。因此，政府始终受到一系列明确的价值之指引、控制，政府内部始终具有一种向上的精神。历朝几乎都有变法，都有“中兴”。凡此种种，皆源于儒家官僚内在具有的道德理想主义精神。

▍官、民之价值虚无

从20世纪初，清廷实施新政，有两件事情同时发生。

第一，传统教育体系被一步一步废除，最终完全代之以西方引入的技术性知识教育体系。儒家教育传统就此中断，又没有——也不可能——引入西方的人文教育课程。结果，中国现代教育体系基本上没有人文养成能力，仅仅传授现代技术性知识。

第二，建立现代官制。现代政府所管理的事务范围急剧扩张，出现诸多专业管理部门。政府规模迅速膨胀，且迅速专业化。由此，在传统政府结构中微不足道的胥吏，发展成为专业化公务员，他们普遍接受了上述现代教育体系传授之技术性知识教育，而未经过人文养成。

由此，儒家政教传统瓦解。不过，几乎与此同时，兴起了现代的“意识形态政教”。同样是在现代教育体系中，涌现出了另外一类人物：知识分子，他们负责生产和传播现代意识形态。现代政党、政府以这种意识形态替代传统的儒家信仰、信念，以权力进行广泛的宣传，塑造信徒，形成了新政教：“意识形态政教”。20世纪中期，它达到完备状态。

意识形态自有一整套具有道德感召力的价值、信念，比如它有革命的道德理想主义，鼓励人们为了长远的道德和政治目标牺牲自己的个性和眼前利益。党政干部既是国家官员，更是观念的宣传者。政治的运作也是以教为政，以政为教。也就是说，20世纪这种意识形态政治与儒家官僚制之间有某种同构。这种政教动员起人们的奉献精神，让所有人的精神处在紧张状态。这是国家能够保持高度动员能力的基础。

但意识形态政教与儒家政教之间存在巨大差异：意识形态倡导的道德过于高调，比如具有强烈的禁欲主义色彩，而儒家只是要求节制欲望而已。因此，即便是党政干部自己，也只能在短时间内保持高调道德之紧张状态，而不能维持太长时间。一般民众更是如此。也就是说，意识形态松懈乃是意识形态政教体制中无法阻止的内在趋势。为了保持高强度道德与政治动员而频繁发动的思想、政治运动，也不能阻止这一大势。

80年代、尤其是90年代以来，官方意识形态本身也发生了结构性变化：它放弃了永恒幸福的期许和承诺，而转变成为实现短期物质性目标的政策之抽象概括。这样的意识形态太务实了，以至于基本丧失了其原来具有的价值启示与道德感召力。

由此，意识形态政教体系崩坏。干部群体的社会角色发生了相当重大的变化： “干部”蜕变成了“官员”。干部是意识形态政教体系中的螺丝钉。一旦意识形态松动，干部也就逐渐放弃了意识形态教化职能，而丧失了革命道德的权威。以前，他们主要是凭借这个权威而对民众拥有动员能力的，现在，他们不再有传教者的身份了，不过是国家机器中的官员而已。于是，他们对于民众的优势，仅在于他们所掌握的权力。

由此，干部的政治价值观念发展成为官员的政治价值观念。干部忠于意识形态，为意识形态所感召，而承担自己的责任。这个责任具有相当程度的神圣性。现在，这种神圣性消散了。官员承担自己的职责，不是基于对永恒幸福前景的向往，不再基于道德理想，而仅仅因为，这是他的工作。既然从上级那里获得权力，就必须承担相应的责任。这是实现自己利益最大化的最好策略。

随着干部政治观念的蜕变，干--群关系演变成为官--民关系。共同的革命道德理想把干部与群众连结为一个共同体，干部、群众都认为双方在共同追求一个伟大理想，基于干部的意识形态权威，群众服从干部——经常也会与干部据理力争，因为大家是追求同一理想的伙伴。干群之间有一种伙伴感。官、民关系则与此不同。现在，双方已没有共享的价值和理想，每个人眼里只有利益。而利益一定是个别的、分立的：每个人只看到自己的利益，追求自己利益的最大化。官员的权力和民众的权利都是单方面的、不可为对方分享的利益。于是，官民之间的分立、隔阂乃至对立，频繁的冲突，就是不可避免的。

总结一下：中国的官僚制在经历了儒家官僚制、意识形态官僚制之后，再度退回到法家官僚制。当今时代的官员确实普遍接受过较高程度的教育，但当今中国的教育体系本身存在严重问题，缺乏人文化课程。因此，官员们确实有才，但缺乏价值、信念，缺乏道德观念和伦理意识。也就是说，当代官员处于价值真空状态，官员的政绩考核也完全看其专业能力。对地方官来说，这种专业能力主要体现在经济增长方面，它反而推动了官员的“物化”，但这种物化却能从意识形态那里还获得正当性。

最为严重的问题在于，意识形态松动以及政策化，也即丧失道德感召力、官员群体彻底物质化之后，整个社会也就丧失了教化体系。

儒家士大夫创造并维系之政教国家实现优良治理之秘密在于，政府行使教化之权，建立和维系一个全覆盖的教化体系。其核心制度包括，政府建立和维持儒家教育体系；政府官员也鼓励、支持儒家士人在民间兴办各种层次的儒家教育体系。以儒家经典为本的察举制、科举制则直接连结教育与权力为一体，树立起整个精英群体对儒家价值之认同。政府官员在施政过程中也同时扮演“师儒”角色，通过发布条教、奖掖德行等手段，广泛地施行社会教化。官员也承认儒家式社会自治组织，比如宗族享有一定的社会治理权，并协助其行使权威。这个全覆盖的教化体系贯通于国家、社会之间，具有广泛的覆盖面和教化力量，又有足够灵活性、适应性。

20世纪上半期，此一传统的政教国家体系开始崩解。仅仅因为人口变动的滞后，中国社会才勉强保有一定的教化——人们所羡慕的“民国范儿”，基本上不能归功于当时的正规教育体系，而应归功于接受过儒家教育的中老年人对于中国固有价值的自然传承。随后20世纪中期，意识形态动员体系覆盖所有人，它高强度地对国人进行意识形态教化。一旦这个意识形态教化体系松动，教化体系匮乏的问题就凸现出来。90年代以来中国社会最为引人注目的现象是，精英群体是粗鄙的，商人群体、官员群体、乃至知识分子群体无不如此。同样引人注目的是，底层民众的精神状态反而要好一些。对此现象的唯一恰当解释是，国家在教化方面是失败的：受国家影响较少的底层社会尚不自觉地保留着传统教化之残余，本应直接由国家教化的精英则根本没有任何教化，因而，他们以一种触目惊心的方式和速度败坏。

没有教化，则没有稳定的共同价值，而这是文明和政治共同体连结为一体的最重要纽带。没有这个纽带，共同体就没有凝聚力，没有稳定的社会与政治秩序。中国社会、政治的深层次潜在危机正在于此。

可以说，在当代中国，官与民同时处在价值虚无状态。这是当代中国最为严重的问题。在任何方面，中国要想变得好一点点，比如让市场秩序好一点点，也必须首先致力于重建教化体系：教化官员，教化民众。

▍恢复政教传统

重建教化之道，在恢复中国政教传统，将儒家所守护的中国核心价值灌注于宪制之中，同时教化包括官员在内的精英群体和普通国民，以重建共同体的价值共识，同时树立政治的道德责任感、行政伦理，与国民的道德与公共伦理意识，通过文化建设推动政治之趋善与秩序之稳定。

恢复政教传统的一般性做法是，在各级学校中系统开设儒家经典诵读、研读课程。在这方面，台湾提供了一些成功经验。具体做法是，对语文课和思想政治课进行结构性改造，删削一些内容，为较为系统地诵读、研读经典腾出时间。如此安排，可以达到人文养成之效果，不仅可以养成青少年之德行与文明自觉，甚至可以大幅度提高青少年的语言文字表达能力。

当然，即便现在进行教育变革，其效应传递到政府中也需要十年时间，为此，目前需要针对已为成年人的精英群体建立补课性质的教化体系。具体方案可以是，在各级党校、行政学院，在各个商学院、法学院开设较为系统的儒家经典研读课程。

这种教育可以养成官德。目前，执政党和政府都相当重视官员官德问题，强调德才兼备，为此，开展各种思想教育课程。但回想一下古代，可曾有过专门的官德教育？没有。因为不需要。儒家经典就是君子养成教本，其中既教导士人以治理之知识，更教导士人以德行的纲目，乃至养成德行的功夫。较为系统地诵读、研读儒家经典，就可以十分有效地养成德行。至关重要的是，相对于目前官德教育课程之乏味、单调，面目可憎，这些经典经历时间的淘洗，散发出智慧之光，具有诱人的文化魅力，因而官员们更容易接受。

还应当强调一点，这种经典诵读不仅可以养成政府官员以政治责任感、政治与行政伦理，更可以教导官员以华夏--中国治理之道。

华夏治理之道在五经之中，过去四千多年连续的中国政治文明史就是中国人实践此道之历史，在此历史过程中，中国人积累了也许是人类历史上最为丰富的创制立法与社会治理之经验与智慧。20世纪以来，中国人致力于建立现代政治结构与秩序，为此而较多地用心于向外部世界学习政治理念与制度，这当然是必要的。但忽视自身政治传统，则是一个严重失误。

经典教育可以引导官员进入华夏治理之道的理念和经验之丰富世界中，而形成健全的治理理念，比如，在政、法之外，认识到德、礼的重要性，认识到以刑弼教，也即以法律辅助伦理自治，对于治理中国这样的超大规模共同体的基础性意义。这样的治理理念是古老的，但略加考察就会发现，它也完全是现代的。有这样的治理理念，官员或有可能打破对自身掌握的国家权力的迷信，相信教化的重要性，政教传统或有可能恢复，中国的现代社会治理或将重回中国文明脉络之中，而获得文化与历史的正当性。

总之，对官员群体进行儒家经典教育，在现代环境中重建中国政教治理模式，乃是解决当代中国所面临的诸多文化与政治难题的良方。至关重要的是，实际上，包括官员在内的精英群体中已经自发而强烈地表达出回归传统的显著共识，各类国学课程在商学院、行政学院备受欢迎。现在决策层需要做的是顺势而为，建立儒家经典诵读、研读之制度，打开中国文明与政治同时实现“更化”之坦途。