高一飞 聂子龙**

原载《时代法学》2012年第2期，第44—53页。引用或者转载时请注明出处。

摘要：作为与监狱不同的羁押场所，看守所的主要功能是保证未决犯的合法权利、确保刑事诉讼活动的顺利进行。看守所立法有其特有的历史脉络与现实状况，看守所立法指导着看守所工作的发展与进步。通过对看守所立法工作的研究，指出我国看守所的立法工作还需明确法律修改目标、合理规范看守所法律地位及其职能、加强对羁押过程中的人权保障、加强对看守所工作的监督来完善看守所立法的建设。

关键词：看守所；羁押；立法

On the Detention House’s Legislation

Professor Gao Yifei, Nie Zilong

Law School, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing, China,400000.

As of such a different place from the prison, the Detention house’s major function is to secure the legal rights of criminal prisoner; prisoner awaiting trial and the proceedings. The detention house has its own history and situation, and its legislation directs its development and advancement. By researching on its legislation, this paper point out that its legislation in our country shall be modified by making sure its purpose for modification, regulating its legal status and function, enhancing the protection of human rights in custody, intensifying the supervision of its operation.

Keywords: detention house; detain; legislation

“觇见其监狱之实况，可测国度之文野”，清末监狱改良时期，沈家本就曾提出，一个国家监狱运作的好坏，可以用来验证一个国家的文明和进步。看守所作为刑事诉讼中对依法逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人和被告人进行羁押，保障刑事诉讼活动顺利进行的场所，其在押人员的状况也是一个国家文明程度的重要体现。

近年来，随着媒体对“躲猫猫”等看守所内非正常死亡事件的报道，公众对看守所的关注度也随之提升。与此同时，隶属于我国公安机关的看守所也试图通过各种途径完善其工作机制，以《国家人权行动计划（2009——2010）》中对被羁押者权利保护的蓝图为目标进行努力。

本文将论述我国看守所在立法层面的内容，根据看守所工作的特殊性和规律性，结合我国看守所发展的历史与现状，提出我国看守所立法完善的几点建议，以期为我国看守所工作的进步提供参考。因看守所还负责监管已被定罪的刑期为1年以下或者剩余刑期为1年以下的罪犯，看守所羁押的对象既包括已决犯也包括未决犯，而以未决犯为主，本文以下着重通过看守所羁押未决犯这一职能的角度进行论述。

一、看守所立法的演变

在西方，有的学者给看守所下了这样的定义，“看守所是由当地管理的监禁定罪前后的人员的矫正机构”。[1]在我国，看守所往往被认为是执行逮捕、刑事拘留等诉讼强制措施的执行机关，同时，又是教育、改造犯罪嫌疑人、被告人的场所。[2]

设置看守所的主要目的之一便是实现刑事诉讼中的审前羁押活动。根据1990年3月17日颁布的《中华人民共和国看守所条列》（以下简称《看守所条例》）的规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”因此，看守所目前作为公安机关的一个业务部门，是限制人身自由的场所，为刑事诉讼中的侦查、起诉、审判等工作服务。另外，根据《看守所条例》第二条的规定，“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。”看守所据此还是承担部分刑罚执行的场所。

因此，我们认为，我国现行看守所是在刑事诉讼活动中为保障诉讼活动顺利有效进行而进行拘留或逮捕后的羁押工作，并对一部分刑罚进行执行的场所。

有关看守所立法的历史可以追溯至光绪三十二年（即公元1906年），那时清廷将监狱划分为已决监和未决监，已决监关押已决犯仍称为监狱，未决监羁押待审的未决犯称为看守所。至此，看守所便区分于监狱，开始承担其独立的职能。《大清监狱律草案》规定，“徒刑监，拘禁处徒刑者，拘留场，拘禁处拘留刑者，留置所，拘禁刑事被告人。”当时看守所设置在中央大理院和各级审检厅下。至北洋军阀时期，看守所附设在各级审判机关中，其仍旧独立于狭义的监狱。

国民党政府时期，国名党政府制定了《羁押法》、《监狱条例》，并于民国三十五年（即1946年）一月十九日制定公布了《看守所组织条例》，于民国三十六年六月十日施行。此法规经过多次修改，并于中华民国九十六年七月十一日修正后以《看守所组织通则》的形式至今仍在我国台湾地区发生法律效力。根据当时《看守所暂行规则》的规定，各省高等法院及其以下各级法院均设看守所，用以羁押刑事被告人即未决犯。

抗日战争时期，根据有关看守所立法的规定，看守所一类隶属于公安机关，一类隶属于司法机关。公安机关看守所主要羁押未决的汉奸、敌探以及从事破坏抗日政权活动的特种刑事犯，司法机关看守所主要是羁押由司法机关直接侦查、预审的普通刑事案犯。按照法律规定，此时的看守所不再是单纯的羁押场所，同时还肩负着教育改造犯人的特点。

解放战争时期，解放区人民政府创建了“联合看守所”、“联合监狱”、“俘虏军官教导队”、“管训队”等机构构成新的监所体系。这时期的联合看守所主要是用以收押各有关部门逮捕的日伪汉奸分子，对他们进行集中关押和审查，各级司法机关设置的看守所关押一般刑事犯罪未决犯。

新中国成立后，有关看守所的工作立法亦经过多次变动。1949年11月1日，中央人民政府司法部成立，于1949年12月20日经中央人民政府委员会批准通过《中央人民政府司法部试行组织条例》。根据规定，县以上公安机关设立看守所，羁押被逮捕、拘留的反革命犯和其他刑事犯，同时监管改造少数已决的短刑犯。县（区）以上人民法院也设看守所，关押普通刑事案犯和公安机关移送起诉的案犯及已决待转出的罪犯。[3]然1950年11月30日，时任中央人民政府司法部部长史良和公安部部长罗瑞卿联合发布《中央司法部、公安部关于监狱、看守所和劳动改造队移转公安部门领导的指示》。据此，看守所交由同级公安部门接收。[4]至1954年《劳动改造条例》第三条规定：“犯人的劳动改造，对已判决的犯人应当按照犯罪性质和罪刑轻重，分设监狱、劳动改造管教队给以不同的监管。对没有判决的犯人应当设置看守所给以监管。”此时看守所以中央、省、市、专区、县为单位设置，由各级公安机关管辖，主要羁押未决犯和监管二年以下徒刑、不便送往劳改队执行的罪犯。

首次具体明确看守所性质、任务、工作原则的是1962年12月4日公安部制定《看守所工作制度》，该《工作制度》还对犯人的收押、看守、提审、押解、生活、卫生、劳动、通信检查、财务与处理、出所等内容作出了规定。1979年，制定颁布《看守所工作条例》，1990年《看守所条例》颁布，至此，我国看守所目前的工作主要依照1990年颁布的《看守所条例》进行。

就现行看守所管理与执法的法律依据而言，除了属于行政法规层级的《看守所条例》，还有公安部陆续颁布的有关管理与执法的一系列部门规章、规定，如1991年10月5日颁布的《实施办法（试行）》、1998年4月颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》，2008年2月颁布的《看守所留所执行刑罚罪犯管理办法》，2009年5月颁布的《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》等。公安机关内部关于看守所的法律文件的数量繁多且形式多样。根据公安部编制的《公安部现行有效规章及规范性文件目录》和《公安部决定废止的规范性文件目录》，截至2010年11月，有关监所管理的规范性文件就有70件，其中大部分针对看守所的管理与执法而言。

在有关看守所的法律体系中，除了公安机关颁布的各类文件之外，人民检察院基于其对看守所执法监管情况的监督，也颁布相关规定用以规范驻所检察官在看守所中的监督权限与程序，如1992年颁布的《人民检察院看守所检察工作规范》，2008年3月公布的《人民检察院看守所检察办法》等。

二、看守所立法的基本范畴

（一）看守所的羁押程序立法

看守所羁押未决犯的程序一般包括收押，警戒、看守，提讯、押解和出所与留所服刑等，对此，现行《看守所条例》都有相关程序予以规定。

收押是看守所羁押执法工作的开始，是实行警戒看管工作的第一步。收押的条件即必须有法定的凭证或证明文件。收押的对象即看守所羁押的对象，包括：依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人、被告人；被判处有期徒刑1年以下或余刑在1年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯；公安机关、劳改机关、人民检察院、人民法院以及国家安全机关在执行羁押或追捕任务中，需要暂时羁押的犯罪嫌疑人、被告人；一审判处死刑尚未执行的被告人；再审案件的原被告人以及被判处拘役而无拘役所执行的人。需要注意的是《看守所条例》第十条还明确规定了不予收押的对象，包括：患有精神病或者急性传染病的；患有其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的，但是罪大恶极不羁押对社会有危险性的除外；怀孕或者哺乳自己不满一周岁的婴儿的妇女。在收押的过程中，为防止久押不决情况的出现，看守所还需要准确掌握各办案机关羁押的期限，对于羁押期限届满的办案机关进行催办，即根据《看守所条例》第十五条的规定实行换押制度[5]。

对于依法收押的犯罪嫌疑人，看守所采用武装警戒的方式进行看守，其警戒措施的合理规定是保障看守工作正常开展的必要。根据《看守所条例》第十六条和《实施办法》第十三条的规定，看守所的武装警察对在押的犯罪嫌疑人、被告人和留所服刑罪犯实行看守所外围武装警戒，与看守所民警实行24小时警戒看守。

根据《看守所条例》和《实施办法》规定，押解由看守所干警带领武警执行。公安机关、国家安全机关、人民检察院、人民法院办案人员到看守所提讯犯罪嫌疑人、被告人时，必须持有加盖看守所公章的《提讯证》或者《提解证》。提讯的时候，必须要有两名办案人员，否则看守所应当拒绝提讯。提讯的场所一般应当在看守所讯问室进行。如因侦查工作的需要，持有县级以上公安机关、国家安全机关或者人民检察院领导的批示，凭加盖看守所公章的《提讯证》或《提解证》，由两名以上办案人员执行提解的，可以出所提讯。提讯结束后，提讯人员应当立即将被提讯人交给值班看守所人员收押。看守所值班人员接收被提讯人后，对被提讯人进行必要的检查，将提讯凭证退还给提讯人员。

《看守所条例》第三十八条规定：“对于被判处死刑缓期2年执行、无期徒刑、有期徒刑、拘役或者管制的罪犯，看守所根据人民法院的执行通知书、判决书办理出所手续。” 对于法定余刑一年以下的罪犯和因工作需要经人民检察院同意个别余刑在一年以上的罪犯，留在看守所执行刑罚。同时，《实施办法》第五十六条规定：“看守所因工作特殊需要，经主管公安局、处长批准，并经人民检察院同意，对个别余刑在一年以上的已决犯，可以留在看守所执行。”被羁押人出所的时候，看守所应该对其进行出所登记，记录出所凭证、时间和所去地点。对对拘留后不批准逮捕的，逮捕后通知释放的，检察院作出免于起诉、不起诉的，经人民法院作出宣告无罪或者免于刑事处罚的，已决犯服刑期满的，在出所时应当发给释放证明书。同时，被羁押人的财物应该点清发还，收回其存留的《财物保管登记表》。并且对出所人员还要进行必要的人身和物品检查，防止出所人员给其他人犯夹带信件和物品。对留所服刑的已决犯，《看守所条例》第四十条规定执行有关已决犯的管理规定，据此，看守所监管已决犯，应当执行《中华人民共和国监狱法》的规定。

（二）看守所的管理措施立法

现行《看守所条例》第五条规定：“看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅（局）根据需要，可以设置看守所。铁道、交通、林业、民航等系统相当于县级以上的公安机关，可以设置看守所。”

《实施办法》第二条规定：“县级以上行政区域的公安机关未设置看守所需要设置时，应报本省、自治区、直辖市公安厅、局备案；铁道、交通、林业、民航系统相当于县级以上的公安机关未设置看守所需要设置时，应报各部（局）公安局备案。”

据此，实践中，我国的看守所分为四种类型，即：国家公安机关设置的看守所，由本级公安机关管辖；国家安全机关设置的看守所，由本级国家安全机关管辖；国家企事业系统公安机关设置的看守所，由各系统本级公安机关管辖；军事机关设置的看守所，由本级军区政治保卫部领导和管理。

根据《看守所条例》和《实施办法》的规定，我们可以看出，我国现行看守所主要由同级公安机关管辖，以县级以上行政区域为单位设置。那么我国现在究竟有多少看守所？虽然看守所的具体数量没有公开的数字，但根据目前行政区划同级数字，我国至少有2800余个县（区、县级市），282个地级市，这意味着在中国至少有近3000个看守所。[6]

在看守所的管理措施方面，《看守所条例》第四条规定：“看守所监管人犯，必须坚持严密警戒看管与教育相结合的方针，坚持依法管理、严格管理、科学管理和文明管理，保障人犯的合法权益。严禁打骂、体罚、虐待人犯。”严密警戒与教育结合的管理方针表明在看守所的工作中，一方面要切实加强武装警戒，保障安全，另一方面要对在押人员进行教育，并最终保证诉讼活动的顺利进行。

另外，随着近年来深挖犯罪在看守所工作中开展，看守所教育管理引发了许多学者的关注。看守所深挖犯罪，是指看守所民警通过对在押人员实施严格管理、谈话教育、心理咨询、耳目控制、秘密监控、技防手段、网上比对、专案特审等措施，发现和收集犯罪线索、获取犯罪证据，甄别在押人员、突破疑难案件，揭露、证实犯罪的一项长期性、综合性的侦查措施，同时也是公安机关的一项基础性业务工作。[7]

据统计，2008年全国监管部门共深挖犯罪线索60万余条，从中破获刑事案件30万余起，比上年分别增长12%和26%，监管部门深挖破获刑事案件数已占同期全国公安机关破案总数的12.6%，比上年增长2个百分点。其中，破获部督案件25起，省督案件119起，命案1045起，10万元以上抢劫案件239起，10万元以上盗窃案件936起，毒品案件6017起，涉黑案件501起，追捕、追诉犯罪嫌疑人40824人，发现抓获在逃人员4142人，缴获赃款赃物折合人民币约5亿元。[8]

可见，深挖犯罪已经深入看守所管理工作中，但不可否认的是深挖犯罪犹如一把双刃剑在看守所的管理工作中既发挥着打击犯罪的作用，同时又对看守所的安全管理带来隐患。近年来，随着媒体对看守所内在押人员非正常死亡事件的报道，暴露出看守所监管存在的巨大问题，与看守所被赋予深挖犯罪的侦查权作为打击犯罪的“第二战场”、“犯罪信息资料库”等有着密切的联系。在深挖犯罪的过程中，看守所不仅仅是基于一个中立的羁押犯罪嫌疑人、保障程序顺利进行的场所，而更多的时候演化成一个协助侦查机关办案的机关。一方面赋予看守所侦查的权力，另一方面又对犯罪嫌疑人、被告人权利地漠视，甚至纵容或放任刑讯逼供或威逼利用等手段，则势必导致犯罪嫌疑人、被告人的权利受到影响，侵害在押人员的应有人权。有人主张取消看守所这一职能，却亦有人肯定看守所在侦查工作中的成绩。事实上，在目前我国犯罪并未从根本上得到遏制，新型犯罪不断凸显的情况下，简单的取消看守所这一职能并不可取，隶属于公安机关模式下的看守所在协助侦查机关进行侦查的过程中虽然带来了许多负面的影响，但是也发挥着重大的作用，合理有效的办法应是看守所在进行深挖犯罪的同时亦需要根据法律规定尊重和保障犯罪嫌疑人的合法权利，实现打击犯罪和保护人权的平衡。

（三）看守所的人权保障立法

看守所的关押人员情况，以下主要从看守所羁押人数与看守所关押人员羁押期限情况这两方面进行展开。

首先，关于看守所羁押的人数问题，在公安部的政务网络信息公开及年鉴工作中都未找到具体的数据。在我国刑事诉讼中，审前羁押应该包括采取刑事拘留和逮捕的犯罪嫌疑人的总量，但由于历年的《中国法律年鉴》或有关的工作报告中，均没有关于刑事拘留的统计数据。故对看守所审前羁押的人数统计，理论上主要通过以下两组数据进行参考研究：

第一组数据来自检察院批准逮捕的人数统计：据统计2008年，检察院全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人952583人，比上年增加3.5%。2009年，检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人941091人，比上年减少1.2%；2010年，检察院全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人916209人，同比减少2.6%。[9]可见，虽然随着社会矛盾的不断化解，社会管理的创新，检察院批准逮捕的各类刑事犯罪嫌疑人人数不断减少，但是人数总量依然十分庞大。据统计，在2003年至2007年之间，检察院共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人4232616人，比前五年上升20.5%。[10]

第二组数据来自同一年度内批准逮捕的犯罪嫌疑人数量和同一年内被起诉的被告人数量之间的比率（见表一）[11]：

与第一组数据不同，第二组数据更侧重反应出我国现仍处于较高的审前羁押率阶段，可以说在刑事诉讼中大部分犯罪嫌疑人都有被羁押于看守所的可能。

虽然《看守所条例》里并未明确各看守所羁押的具体人数限制，但《看守所条例》第二十二条规定：“被羁押人犯的居住面积，应当不影响其日常生活。”如此，《看守所条例》从原则上对看守所羁押的人数限定为不影响其日常生活，那么何为影响日常生活，这就必须根据看守所的建设，以及对日常生活最低标准的规定而考量。根据《实施办法》第二十七条规定：“人犯居住的监室面积平均每人不得少于二平方米。”看守所建设的面积决定了看守所可关押的人数，而现实中看守所建设的速度却远远落后于需要，看守所超员羁押的情况也日益严重。

以广东省为例，广东现有看守所127座，关押人员多为未判决人员和刑期在一年以下的罪犯。按照设计，广东127座看守所可关押7万人左右，但实际关押人员已达10万左右，超员2万多人。相应的，看守所警力严重不足。目前警力为5700人，缺口达3700人。[12]

看守所超员羁押问题已成为看守所牢头狱霸产生的重要原因之一，也是看守所人权问题研究中不可回避的一个现实问题。在超员羁押的地方，由于警力配备跟不上需要，看守所民警不得不以被羁押者管理被羁押者的模式实现看守所管理，这便是牢头狱霸滋生的现实土壤。另外，由于超员羁押的标准之一便是超出日常生活最低标准的羁押，被羁押者的生活空间等必要要素得不到保障，被羁押者的人权问题更是无从谈起。

其次，在羁押的期限方面，根据《看守所条例》第四十三条规定：“看守所对人犯的法定羁押期限即将到期而案件又尚未审理终结的，应当及时通知办案机关迅速审结；超过法定羁押期限的，应当将情况报告人民检察院。” 但与超员羁押一样，超期羁押依旧是看守所实际运行过程当中实际出现问题比较多的领域。

同样是一组来自最高人民检察院工作报告中的数据，2008年，检察院对超期羁押提出纠正意见181人次，比上年增加112.9%；2009年，检察院对超期羁押提出纠正意见337处，同比增长86.2%；2010年，检察院加大清理久押不决案件力度，依法纠正超期羁押525人次。[13]

事实上，关于超期羁押的问题，学术界对其讨论已经很多。但具体到看守所的工作问题上，归属于公安机关的看守所无疑使得公安机关在羁押方面享有了许多法外特权。公安机关不当延长犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限，作为同属于公安机关管辖的看守所，从机构上说并不能有效帮助检察院监督超期羁押问题，相反，基于管理上的关系，看守所事实上成为了公安机关延长羁押期限的帮助机构。

鉴于超员羁押和超期羁押的现实存在，看守所的人权状况便成为学界还有广大民众关注的焦点。2009年的“躲猫猫”[14]事件更是把这一焦点推入了社会评论的中心，其后的各种“洗澡死”[15]、“床上摔下死”[16]、“噩梦死”[17]等等看守所非正常死亡事件层出不穷，以至于网上流传着“中国看守所非正常死亡分布图”。那么，对于高墙之内的看守所里究竟发生着什么，看守所内的人权状况如何，又是什么样的原因导致看守所的非正常死亡事件如此频繁地曝光于媒体之下呢？

在《看守所条例》的规定中，可以说，立法规定的看守所羁押程序就是对被羁押人人权的一种保障。另外，除去我国《刑事诉讼法》和《看守所条例》赋予在押人员相应的法律权利外，《看守所条例》第五、六章还分别从生活、卫生，会见、通信规定了被羁押者在看守所内应有的权利。但从各种非正常死亡事件的深入报道中，我们不难看出，《刑事诉讼法》、《看守所条例》等法律规定的各种权利没有得到有效实施，被羁押者的权利遭到忽视，甚至到最后连最基本的生命权也受到威胁。

此处我们援引林莉红、邓刚宏对审前羁押期间被羁押人权利状况调查报告的分析结论，对2007年时间段左右看守所中的人权状况进行一番窥视。调查表明在刑事诉讼过程中，犯罪嫌疑人、被告人在审前羁押期间的辩护权尚未得到充分保护；羁押期间非法获取口供的现象依然存在；羁押场所的生活待遇有待提高；羁押期间犯罪嫌疑人的性别差异与民族生活习惯都没有得到应有的照顾；羁押经历影响着受访者对社会的信心等等。[18]通过调查的研究，结合2009年媒体不断报道的一系列看守所非正常死亡案件，我们不难发现，至少在那段时期，看守所的实际人权状况与法律规定的要求存在相当大的距离。这也是为什么在“躲猫猫”事件发生后，关于对看守所人权状况披露，关于对看守所改革的呼声越来越大的原因之一。

事实上，“躲猫猫”事件已经成为看守所改革的一个契机。2009年6月，财政部与公安部联合下发《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》，要求各省级人民政府部门会同同级公安部门重新核定看守所在押人员伙食金额，报财政部、公安部备案。通知还规定由财政负担在押人员的医药费、衣被费，对看守所公务费等其他费用也提出足额列入预算予以保障。与此同时，公安部还与卫生部协商，联合下发《关于切实加强和改进公安监管场所医疗卫生工作的通知》，要求各级公安机关、卫生部门积极推进公安监管场所医疗机构建设，改善医疗条件。

2010年，公安部、建设部启动了《看守所建筑设计规范》、《看守所建设标准》的修订工作，并将在新建看守所监室内全面推行床位制。根据公安部、财政部《关于进一步加强看守所经费保障工作的通知》，各地重新核定看守所在押人权伙食金额标准、公用经费标准及其他各项经费开始标准。全国32个省级公安部门均与财政部门共同重新核定了看守所在押人员伙食金额标准，核定后的人均伙食金额标准提高了40元。[19]为防止对被羁押者实施刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等行为，公安部规定，除特殊原因外，提讯在押人员必须在看守所讯问室内进行，讯问室内用金属防护网分隔，分设在押人员和办案人员出入口，避免在押人员与办案人员的人身接触。启动讯问室加装同步录音录像设备工作，借助科技手段防止刑讯逼供等行为。实行在押人员被提讯前、后和被提解出所、送返看守所时体表检查制度。[20]据统计，2010年，全国看守所预防和制止脱逃、自杀等事故231起，对患重病在押人员进行及时救治或者变更强制措施2019人。2010年，全国看守所在押人员非正常死亡比2009年下降了62.5％，因病死亡下降了9.1%.。[21]

可见，随着对看守所工作的重视，对看守所人权保障程度的提高已经成为近年来我国监管工作的重中之重。随着公安部不断推进看守所开放的深入，看守所中被羁押者的生活状况也越来越被外界所了解。看守所正试图通过各种途径完善其工作机制，以实现《国家人权行动计划（2009——2010）》中对被羁押者权利保护的蓝图。在现行有关看守所立法的研究中，如何完善看守所的工作机制，加强对被羁押者的人权的保护成为我国看守所立法所关注的重点。

三、看守所立法的完善建议

事实上，早在2000年前后，公安部就已经开始着手研究修改1900年制定的《看守所条例》。2008年年底中共中央公布了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，明确提出要“完善看守所相关立法，健全监督机制”，这一高层决策也为2009年4月中国政府公布的《国家人权行动计划（2009——2010）》充分接纳，此外《看守所条例》的修改也列入国务院2009年二类立法计划当中。[22]

另据2011年两会的新闻报道，全国人大代表、中共中央政法委员会副秘书长鲍绍坤在福建代表团驻地称，《看守所条例》的修订草案，已由公安部起草并呈送国务院法制办。[23]

随着我国经济的高速发展，作为上层建筑的看守所立法活动却停滞不前，严重阻碍我国刑事诉讼中羁押制度的完善，看守所立法的改革已经迫在眉睫。关于看守所立法的完善建议，学界也多有讨论，但公安部官员也曾表示，制定《看守所法》的条件还不成熟[24]。鉴于此，笔者建议对于看守所立法的修改应注意以下几个方面：

首先，明确法律修改的目标及进程。

《国家人权行动计划（2009——2010年）》中对被羁押者的权利的规定表述为——完善监管立法，采取有效措施，保障被羁押者的权利与人道待遇。《行动计划》从7个方面对此做了概括阐述：推动完善被羁押者权利保护与人道待遇方面的法律法规、政策措施；严格依法执行收监、减刑、假释、暂予监外执行、释放等主要刑罚执行环节；完善监所执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核和执法过错责任追究制等相关制度；采取有效措施严防刑讯逼供或者体罚、虐待、侮辱等行为的发生，实施强制物理隔离，建立提讯前后体检制度；进一步完善被羁押者的待遇制度；完善监管执法公开制度，对监所执法活动进行有效监督；加强人民检察院对监管场所内执法活动的实时检察监督。

2012年3月14日新修改的刑事诉讼法（发下简称2012年刑事诉讼法）关于看守所的内容增加了两个条款，一是第八十三条新增加第二项规定：“拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过二十四小时。” 二是第一百一十六条新增加第二款规定：“犯罪嫌疑人被送交看守所羁押以后，侦查人员对其进行讯问，应当在看守所内进行。”这是关于看守所功能的重要立法，是通过看守所实现打击犯罪、保障人权功能的重大进步。

因此，在现阶段对看守所工作的立法完善过程中，应该明确以“加强监督机制”、“保障被羁押者的权利与人道待遇”为目标。

在有关看守所立法修改的进程中，还必须考综合虑两方面的元素。一方面，现行《看守所条例》对被采取拘留、逮捕的犯罪嫌疑人进行羁押的规定仅以行政法规的形式存在，有违《立法法》等法律的规定。且公安机关内部关于看守所规范的文件繁多复杂，也需要采用更加规范统一的法律对其进行整理，才能使看守所的工作更加平稳有序开展，保护被羁押押者的人权。

其次，合理规范看守所法律地位及职能。

看守所立法改革的焦点问题之一即是看守所的法律地位及其功能问题。如前所述，现行看守所隶属于公安机关，并且在刑事诉讼中事实上承担者深挖犯罪的职能。与此相对应的是我国监狱机关在1983年监管体制改革工作中被移交给中立的司法行政部门管辖，致使看守所与监狱分属两个机构管理。从我国看守所的历史发展演变上看，看守所与监狱同样作为羁押的场所，监狱和看守所从产生到发展期间便一同作为监管系统中重要的组成部分，在管理与人权保障方面都应该恪守监管方面一些最基本的要求。而现行看守所的管理体制和功能设置，却使得看守所很难在保障被羁押人员权利与待遇方面有所作为，在遏制看守所刑讯逼供、超期羁押，保障在押人员会见律师的权利等方面，我们只能寄希望与公安机关本身的自我监督。

我国司法行政机关在负责监狱的运行方面，主要涉及刑法的执行，相对于公安机关而言更加中立。因此，将看守所移交给司法行政机关管辖，能对侦查权进行制约，保障在押人员的人权。在实践中，司法行政机关与公安机关同属政府内部的部门，对于看守所的隶属关系改变仅涉及系统内部改革，在人员编制和预算问题上不存在较大困难。同时，我国司法行政机关将近30年的监狱管理工作经验也使得其能够胜任对看守所的管理。

看守所地位实现中立化的同时还必须使其职能也实现中立化，即必须明确看守所羁押未决犯的职能。现行看守所羁押的对象中除去未决犯还存在大量已决犯和被判处拘役等措施的人员，这使看守所羁押管理工作混论。

对此，在今后修订《看守所条例》或者制定《看守所法》时，应严格限定看守所羁押被逮捕或刑事拘留的犯罪嫌疑人的职能。对于“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯”，考虑到现阶段短期刑罪犯的改造，此条可以予以保留，但在羁押过程中应严格执行分押分管的管理措施。对于看守所羁押拘役犯的职能应该予以取消。其他对于看守所的管理和设置，应规定为：“国务院司法行政部门主管全国的看守所工作。看守所的设置、撤销、迁移，由国务院司法行政部门批准。”

然后，注重对羁押过程中被羁押人的人权保障工作。

在看守所羁押过程中的人权保障方面，看守所立法既需要着眼我国现存的问题进行解决，但也需要参照国际社会对待被羁押人权利和待遇方面形成的最低标准。二战以后，世界各国的法律都不同程度上加强了对人权的保障，并在此基础上，一些国家联盟及其联合国也纷纷颁布了一系列统一性的法律文件来具体明确不同的人权标准。在人权的保障标准上，对羁押过程中的人权保障更是有详细的规定。

《世界人权宣言》第三条规定：“人人有权享有生命、自由和人身安全。”第五条规定：“任何人不得加以酷刑、或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。”

我国政府与1998年在联合国总部签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》第七条规定：“任何人均不得加以酷刑或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。特别是对任何人均不得未经其自由同意而施以医药或科学实验。”该《公约》第十条规定：“所有被剥夺自由的人应给予人道及尊重其固有的人格尊严的待遇。”

另外，《囚犯待遇最低限度标准规则》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》等法律文件都对被羁押者的人权和待遇提出了要求。在我国看守所立法完善过程中，参考国际最低标准，一方面是我国法律现代化必然的举措，另一方面也为我国看守所工作的发展，对被羁押者人权的保障提出了前进的方向。

虽然各国立法实践对看守所内被羁押人的人权保障都有各自不同的具体规定，但是基于无罪推定原则，被羁押于看守所内的犯罪嫌疑人仍然不属于经过法院判决而确定的罪犯。因此，对于看守所被羁押人员的称呼应该由“人犯”改为“犯罪嫌疑人”。只有首先通过立法形式赋予看守所内未决犯在押人员“犯罪嫌疑人”的身份，防止监管人员主观上先行定罪的可能，才能从根本上加强对被羁押过程中看守所在押人员人权保障的重视。

最后，加强对看守所工作的监督。

人民检察院依法对侦查和执行工作行使法律监督权。最高人民检察院也先后颁布了《人民检察院看守所检察工作规范》（1992年）、《人民检察院看守所检察办法》（2008年）等规范性文件。2009年，最高人民检察院、公安部还联合印发《全国看守所监管执法专项检查活动方案》全面排查严惩“牢头狱霸”，逐一检查在押人员体表情况，以维护在押人员的合法权益。

驻所检察监督是我国目前对看守所监督体系中最重要的监督方式之一。这项监督制度经过多年的实践已经形成一套良性的运行机制，在看守所外来监督机制严重缺位的情况下，驻所检察监督对看守所的监督工作发挥了巨大的效果。但从实践中来看，我国现行驻所检察监督还存在不少问题，诸如驻所检察官监督缺乏刚性后果，检察官易被看守所民警“同化”等现象依然存在。为此，加强看守所立法，应该进一步完善驻所检察监督机制。

除此之外，根据《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》任择议定书中提倡的遏制酷刑的有效机制规定，独立巡视制度包括平民巡视制度与国家巡视制度两类。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的重要论断。由于以往看守所警务公开不够深入，看守所的封闭状态使得看守所权力运行得不到“阳光”的检验，而实践证明“阳光”才是最好的“防腐剂”。

2009年出台的《公安部关于进一步加强和改进公安监管工作的意见》提出：“要深化监所警务公开，进一步提高公安监管工作的透明度，不断扩大公众对公安监管工作的知情权和监督权。要经常邀请人大代表、政协委员、执法监督员和人民群众代表到监所检查指导，听取意见、建议，不断改进工作。要积极、稳妥地推出一批监管场所向社会开放，争取人民群众和社会各界对公安监管工作的了解、理解和支持。”根据《国家人权行动计划（2009－2010年）》评估报告，目前已有1500多个看守所向社会开放，接受社会监督。

各地看守所通过向社会开放，邀请新闻媒体采访报道，邀请党政领导、人大代表、政协委员、特邀监督员视察，开展形式多样的开放活动，对被羁押者的人权起到了很好的保障作用，在今后看守所的立法完善中，更应该建立长效的监督机制，明确开放的程序，保证看守所的工作在“阳光”下得到依法、科学、文明、规范进行。

对此，笔者建议在看守所立法的完善中，可对现行《看守所条例》第四条的内容进行修改为：“看守所监管犯罪嫌疑人，必须坚持严密警戒看管与教育相结合的方针，坚持依法管理、严格管理、科学管理和文明管理，看守所实行适度开放制度，保障犯罪嫌疑人的合法权益。严禁打骂、体罚、虐待犯罪嫌疑人。”当然，对于看守所适度开放的相关具体问题，仍需要进行进一步深入的探索和实践。

完善看守所立法，需要用整体的思维制定看守所工作的规范来保障刑事诉讼的顺利进行和被羁押者的人权。在完善看守所工作的配套制度中，如何完善对看守所人事、财政事务的支持；构建合理的安全预防体系；建立危重病人处理机制；引入信息化管理等制度亦需要进行合理的规范。

近年来，针对看守所的各种专项活动及治理，都为我国看守所工作的发展提出了新的要求，也使看守所的工作步入一个新的台阶。在活动中，看守所的软、硬件设施得到提高，被羁押者的人权得到更好的保障，社会对看守所工作的了解也逐级深入。在今后的看守所立法完善中，如何吸取多年来的工作经验，完善看守所工作中的配套制度理应成为重要的研究课题。

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**高一飞，1965年出生，湖南桃江人，西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师；聂子龙，1988年生，西南政法大学刑事诉讼法方向2009级硕士研究生，诉讼法与司法改革研究中心教授助理。

[1] Frank Schmalleger & John Oriz Smykla, Corrections in the 21st century（New York: Glencoe/McGraw-Hill, 2001）, p.91.转引自：吴宗宪著：《当代西方监狱学》，北京：法律出版社，2005年版，第91页。

[2] 参见罗旭红，杨学军著：《公安刑事办案程序通论》，北京：中国人民公安大学出版社，2008年版，第161页。

[3] 参见赵春光：“中国特色社会主义公安监管工作规律初探”，《公安研究》，2010年第1期，第12页。

[4] 参见王志亮：《中国监狱史》，桂林：广西师范大学出版社，2009年版，第307页

[5] 《看守所条例》第十五条：“公安机关或者国家安全机关侦查终结、人民检察院决定受理的人犯，人民检察院审查或者侦查终结、人民法院决定受理的人犯，递次移送交接，均应办理换押手续，书面通知看守所。”

[6] 程雷：“看守所法律规范的修改与完善”，卞建林，候建军主编：《深化刑事司法改革的理论与实践》，北京：中国人民公安大学出版社，2010年版，第71页。

[7] 马海舰、刘峰：“论公安监所深挖”，《犯罪研究》2008年第6期。

[8] 参见周成奎主编：《中国法律年鉴（2009年）》，北京：中国法律年鉴社，第230页。

[9] 数据来自最高人民检察院2009、2010、2011年工作报告。

[10] 数据来自最高人民检察院2009年工作报告。

[11] 数据来自最高人民检察院2009、2010、2011年工作报告。

[12] 李文、任宣：“广东看守所超员关押两万人”，http://www.ycwb.com/ePaper/xkb/html/2011-06/08/content_1131508.htm，发布时间2011年6月8日。

[13] 数据来自最高人民法院2009、2010、2011年工作报告。

[14] 2009年2月，男子李荞明在云南晋宁县公安局看守所内死亡，警察称其与狱友玩“躲猫猫”时撞到墙壁受重伤，后经查实系被牢头狱霸打死。参见http://news.163.com/09/0213/14/521OJOHR00011229.html，发布日期2009年2月13日。

[15] 2009年3月，57岁的海南男子在海南省儋州第一看守所死亡。警方称事发时，嫌犯叫他脱衣服洗澡，他不肯，遭殴打致死。参见http://news.163.com/09/0315/18/54FESDCF000120GU.html，发布日期2009年3月15日。

[16] 2009年3月，20岁的福建青年温龙辉在福建省福州市第二看守所猝死。看守所称其是因为从床上摔下来，属于猝死或病理原因。参见http://news.163.com/09/0410/10/56HIRETK000120GU.html，发布时间2009年4月10日。

[17] 2009年3月，江西九江看守所称武汉籍男子李文彦半夜做噩梦后突然死亡。参见http://news.sina.com.cn/s/2009-04-01/051117523353.shtml，发布时间2009年4月1日。

[18] 参见林莉红，邓刚宏：《审前羁押期间被羁押人权利状况调查报告》，《中国刑事法杂志》2009年第8期。此份调查报告采用的是作者深入监狱对监狱中的服刑人员采用发放问卷和访谈调查的形式对审前羁押过程中的权利保护问题进行调查，问卷和访谈调查的实施时间为2007年5月至8月中旬。基于文章篇幅所限，此处仅对调查的结论进行部分摘录。

[19] 中国法律信息网：“公安监管工作 在开拓中前进”，http://www.law-star.com/cacnew/201101/655068400.htm，发布日期2011年1月23日。

[20] 参见《国家人权行动计划（2009－2010年）》评估报告，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-07/14/c_121665648.htm，发布时间2011年7月14日。

[21] 中国法律信息网：“公安监管工作 在开拓中前进”，http://www.law-star.com/cacnew/201101/655068400.htm，发布日期2011年1月23日。

[22] 程雷：“看守所法律规范的修改与完善”，载卞建林，候建军主编：《深化刑事司法改革的理论与实践》，中国人民公安大学出版社，2010年版，第71页。

[23] 记者王丽娜：“内地<看守所条例>将修订 在押人员判决前有望见家属”， http://news.ifeng.com/mainland/special/2011lianghui/detail_2011_03/09/5042729_0.shtml，发布时间2011年3月9日。

[24] 参见记者：“看守所条例修订案上报 在押者判决前有望见家属”，http://legal.people.com.cn/GB/14094492.html，发布时间2011年3月9日。