1908年8月清朝宣布预备立宪以9年为限，在中国历史上第一次提出了宪政时间表。在此前后,清廷为预备立宪做了大量工作，中国社会呈现民主社会的雏形。
一
清朝最后10年，是中国由专制向民主转型的关键时期。面对外力的压迫和国内要求变革的形势，清朝在1901-1911年对社会各方面进行了一系列改革，这些改革被称为清末新政。在清末新政中，最重要的是日俄战争后的政治改革，即1905-1911年的预备立宪。
1904-1905年在中国领土上爆发了日俄战争，结果君主立宪制的蕞尔小国日本战胜了农奴制的庞然大国俄罗斯。国内外舆论普遍认为：日胜俄败，是立宪战胜专制的铁证。战争初期西方报纸就曾指出："此战非俄日之战也，乃立宪、专制两治术之战也"。国内报纸也强调，这场战争"非日俄之战，而立宪，专制二政体之战也"；"非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制"；"日本以立宪而胜，俄国以专制而败"（《清末筹备立宪档案史料》第29页）。
在这一背景下，实行宪政、加快进行政治体制改革，成为许多高级官员和社会贤达的强烈呼声。
日俄战争一爆发，1904年2月云贵总督丁振铎、云南巡抚林绍年联电奏请变法。1905年6月，袁世凯联合两江总督周馥和湖广总督张之洞电奏，请以12年为期实行立宪。7月周馥又单衔奏请实行"立法、行法、执法"三权分立和地方自治的立宪政体。同月湖南巡抚端方入朝领受闽浙总督一职，也建议实行立宪。两广总督岑春煊也奏请"欲图自强，必先变法；欲变法，必先改革政体。为今之计，惟有举行立宪，方可救亡。"出使各国大臣孙宝琦、杨枢、梁诚、汪大燮等也纷纷上奏朝廷，一致赞同立宪。他们强调"保邦致治"，"全出宪法一途"，为此应从三事着手："一曰宣示宗旨……将朝廷立宪大纲，列为条款，誊黄刊贴，使全国臣民，奉公治事。""二曰布地方自治之制。""三曰定集会、言论、出版之律。"1907年10月，著名学者马相伯在政闻社成立大会上大声疾呼废除专制,他在《政党之必要及其责任》的演说中指出："天下虽无绝对之良政治，而有绝对的恶政治……质而言之，则曰专制。专制政治，束缚人人之神我，使不得申，故有国家曾不如其无。故生为专制之国民者，必当以排除专制为唯一之义务。"
这些高级官员和社会贤达在立宪问题上的共识和呼吁，成为清末预备立宪的重要动力。
在朝野上下一致要求立宪的形势下，慈禧太后为首的清王朝顺应时代潮流，开始了史无前例的宪政改革。
二
1908年8月，清朝宣布了宪政时间表：预备立宪以9年为限，计划在1909年召开各省的立宪会议，1910年召开全国立宪会议，1917年召开国会!
慈禧太后和光绪帝在《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》指出："当此危急存亡之秋，内外臣工同受国恩，均当警觉沉迷，扫除积习……所有人民应行练学自治教育各事宜，在京由该管衙门，在外由各省督抚，督饬各属随时催办，勿任玩延。"谕旨明确要按期完成预备立宪："至开设议院，应以逐年筹备各事办理完竣为期，自本年起，务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐，届时即行颁布钦定宪法，并颁布召集议员之诏。"有学者指出，这是慈禧太后生前颁布的最后一道谕旨，也可说是她的政治遗嘱。
在宣布宪政时间表前后,或曰在预备立宪期间，慈禧太后大刀阔斧，推行了一系列政治改革措施：
1、考察西洋宪政
1905年9月清朝派遣载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英5大臣出使西洋，考察宪政。24日5大臣及随员登上火车，不料遭遇革命党炸弹恐怖活动。革命党吴越怀揣炸弹，混入五大臣专车，"适因接驳车辆，车身猛退，而所携之炸弹，撞针受震，未及抛掷，轰然一声，血花铁片，飞溅人丛"。结果，炸伤载泽、绍英等多人，吴樾也被炸死。《时报》评论说："五大臣此次出洋考察政治，以为立宪准备，其关系于中国前途最重且大，凡稍具爱国心者宜如何郑重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此绝大之惊险，虽五大臣均幸无恙，然此等暴徒丧心病狂一至于此，其罪真不容诛哉！"
恐怖没有动摇清廷取法西方的决心。端方在致上海报界电中说："炸药爆发，奸徒反对宪政，意甚险恶，然益征立宪不可缓也。"（《时报》1905年9月29日）1906年夏秋之季，考察团（徐世昌、绍英由尚其亨、李盛铎替代）先后回国，他们进呈了强国必须宪政的考察报告，力陈东西洋各国之所以强盛，"实以采用立宪政体之故"；中国之所以贫弱，"实以仍用专制政体之故"。强调中国若想国富兵强，"除采用立宪政体之外，盖无他术矣。"（《请定国是以安大计折》，《端忠敏公奏稿》卷六，1918年版。）他们还编成《列国政要》133卷及《欧美政治要义》18章，供立宪参考。
2、设立专职机构
1905年11月25日，清朝设立了专门的政治体制改革机构"考察政治馆"，其职责是在政务处领导下，研究各国宪政，提供朝廷宪政改革咨询。1907年考察政治馆改为宪政编查馆，该机构为筹划预备立宪做了大量切实工作。
3、成立资政院
1907年7月，光绪帝颁布上谕，明确提出设立资政院："立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院，以立议院基础"(《光绪朝东华录》总第5736页)。袁伟时先生认为，这表明以慈禧太后为首的统治阶层公开认同现代民主制度，标志新政时期主流文化发生重大转向。
1907年10月光绪帝又发布上谕，要求在各省设立谘议局。谘议局的作用是"指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶"(《光绪朝东华录》总第5749页)。1908年7月，清朝颁布了《各省谘议局章程及议员选举章程》，随即各省举行咨议局选举。1909年3月清朝下诏命各省当年内成立咨议局。到当年10月中旬，全国有16省的谘议局相继建立起来。1910年9月全国资政院举行第一次开院礼。
4、颁布《钦定宪法大纲》
1908年8月,清朝颁布了《钦定宪法大纲》，这是一部君主立宪性质的法律文件。它限制了皇帝的权力,如虽规定皇帝"在议院闭会时，遇有紧急之事，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用"，但"惟至次年会期，须交议院协议。"在与《大纲》同时颁布的《议院法要领》中规定："国家之岁入岁出，每年预算，应由议院之协赞"，即经济大权也非皇帝专制了。
《大纲》体现了三权分立精神，明确规定："按君主立宪政体，君上有统治国家之大权。凡立法、行政、司法，皆归总搅，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法"(《光绪朝东华录》总第5979页)。以法律形式确定三权分立制度，这在中国历史上具有划时代意义。
《大纲》规定了法律面前人人平等的原则。前言指出："夫宪法者，国家之根本法也，为君民所共守，自天子以至于庶人，皆当率循，不容逾越"。正文再次强调："上至朝廷，下至臣庶，均守钦定宪法，以期永远率循，罔有逾越"。宣布法律面前人人平等原则，是对中国千百年来"刑不上大夫"的传统观念的极大冲击。《大纲》宣布，臣民有言论、著作、出版、集会、结社的自由，以及臣民的人身、财产、居住等权利均受到法律保护。人民的权利第一次得到了法律的承认，这在中国历史上是破天荒的。
5、推行地方自治
1905年8月朝廷接纳刑部侍郎沈家本等人的奏请，下令奉天和直隶试办地方自治.1909、1910朝廷接连颁布《城镇乡地方自治章程》、《城镇乡地方自治选举章程》和《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》、《府厅州县议事会议员选举章程》,推行民主自治。
辛亥革命前，很多省区的地方自治机构已经成立过半，遍布全国的地方自治局、自治研究所、自治讲习所等官方机构，培训了大批推行民主选举的骨干，地方自治运动蓬勃开展。
6、改革官制
清朝宣布预备立宪后，以三权分立原则，对中央和地方官制进行了改革。中央官制废除了隋朝以来沿袭了一千多年的三省六部制，立法属资政院(议院过度形式),行政属内阁各部,司法属法部(以大理院任审判，法部监督之)。地方则仿照中央，以省咨议局（省议会的过渡形式）为立法机关，以总督、巡抚为地方行政机关，以高等审判厅为地方最高审判机关。各府、州、县的机关也按"三权分立"的原则设立。
清代官制进行改革，为实行预备立宪奠定了基础。
7、实行君主立宪
面对迫在眉睫的辛亥革命，清朝最终下定改革决心。1911年10月30日，隆裕太后下"罪己诏"；开党禁；答应组织完全内阁，不以亲贵充国务大臣。1911年11月3日，清政府公布《宪法重大信条十九条》，宣布采取英国宪法的"虚君共和"制，实行责任内阁制，对君主的权力作了很大限制，规定"皇帝之权，以宪法所规定者为限。"《重大信条十九条》实际上是议会君主制的宪法。后来的一些宪法学家对其评价很高，认为它是"有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也"（杨幼炯：《近代中国立法史》第56页。）"《十九信条》深得英宪之精神，以代议机关为全国政治之中枢，苟其施行，民治之功可期，独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行，清柞或因以不斩，未可知也！"（尚秉和：《辛王春秋大政记》，引自陈茹玄：《中国宪法史》第15页，台湾文海出版社1985年版）非常遗憾，君主立宪很快被辛亥革命破坏，功亏一篑。
三
宪政也称"宪政民主"、"立宪政体"，是指以宪法为前提、以民主为核心、以保障人权为目的的政治形态或政治过程。宪法与宪政有别，宪法是文本、宣言；宪政是实践、制度。有宪法未必有宪政，有宪政必然有宪法。清朝预备立宪，使中国社会成为民主社会的雏形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社会。
在选举方面。民主选举指国家或地区的领导人由选民自由公正地选举产生，对选民负责，由选民罢免的制度，它是民主的主要内容和方式，是民主国家的根本标准。1908年按照清朝颁布的《各省谘议局章程及议员选举章程》，各省举行了咨议局选举。咨议局选举意义重大，由选票选出参与公共事务的代表，这在中国历史上是破天荒第一次。
在分权制衡方面。孟德斯鸠说"一切有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力"。宪政的本质就是制衡政府权力,保障公民的各种权益，防止民主制度变成独裁制度。三权分立是目前政治科学所知道的唯一能防止民主制度变成独裁制度的方法。
1908年8月清朝颁布的《钦定宪法大纲》，规定实行三权分立制度。清朝宣布预备立宪后，即以三权分立为原则，设立中央和府、州、县机关。
清朝设立的资政院、咨议局，虽只是咨询机构，但这些机构一经设立,便履行起民主制衡和监督职能，质询、辩论，有声有色，绝非后来只扮演举手和鼓掌的橡皮图章所可比拟。1911年预算案，是我国破天荒第一次实行预算管理，资政院的议员们据理力争，竟迫使政府屈服，经过多次详细审核，将原预算额37635万两核减掉7790万两，使岁入总额略有盈余。议员的实际行动表明资政院是具有独立品格的机构。省谘议局亦然，如张謇为议长的江苏咨议局，对督抚代表的强势行政力量形成了一定程度的监督和制衡，当行政力量蛮横地抵制对他们的监督时，他们则用集体辞职的方式表达抗议。再如1911年湖北、四川等省的咨议局领导的反对清政府"铁路国有"政策的活动等。这些机构还组成联合会，领导国会请愿运动，成为制衡和推动政府前进的不可忽视的力量。
在舆论监督方面。舆论监督是民主的基础，即公民有权接触多种独立的信息来源，并对范围广泛的各种政治事务，享有自由表达意见的权利。
预备立宪期间，中国有了很大程度的言论自由。预备立宪时期，民间各种报刊如雨后春笋般涌现。1904-1907年问世的刘鹗《老残游记》、吴沃尧的《二十年目睹之怪现状》、李宝家的《官场现行记》，这些作品带有鲜明的社会批判色彩,表现了对社会的强烈不满和绝望，没有宽松的言论自由空间，它们是难以面世的。预备立宪推动了新文化广泛传播。言论自由有了很大空间。
在结社自由方面。在民主社会，公民有权结成独立的社团和组织，包括独立的政治党派和利益团体，以便组成压力集团，开展抗议运动或进行示威，实现自己的各种权利，包括民主制度有效运行所需要的那些权利。
预备立宪期间，中国有了很大程度的结社自由。预备立宪一宣布，"预备立宪宜先组织政党"的呼声便此起彼伏。到"1911年上半年，政学会、宪政实进会、辛亥俱乐部、宪友会相继成立，中国的第一批合法政党出现。""据考，清末仅商会（含总会和分会）就有900余个。到1909年，各地共建成教育会723个……农学会到1911年至少有总会19处，分会276处。仅此三项相加，已达2千有余"。
总之，清末新政打开了结束旧体制、开创新制度的通道，使中国自由度空前提高，公民社会的雏形已经形成。
四
清末新政，使中国两千多年的皇权专制为君主立宪所取代，成为不可抗拒的趋势。1907年以后，请开国会的群众性请愿活动接连不断。1909年11月各省谘议局代表在上海讨论请开国会事宜。1910至1911年由各省谘议局和谘议局联合会领导了四次请开国会运动，把请愿活动推向高潮。期间，各省督抚纷纷电请先设内阁以立主脑，开国会以定人心；各地学生接连罢课；资政院也通过决议上奏，请速开国会。这些情况表明，经过近十年改革实践，民众、士绅和各级官吏的认识渐趋一致，进行实质性政治改革的时机已经成熟。它昭示专制者，应该顺应时势，强力推动民主的实现。
但关键时刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧过世一百年，她指使谋害了戊戌变法领袖光绪皇帝，在历史上留下了罪恶的一笔，但也不能因此而否定其一切行为，尤其是她在中国历史上首次明确了君主立宪制的时限，并采取了一系列预备立宪的措施。
慈禧太后去世后，摄政王载沣和隆裕太后无能，使清廷陷入极为被动的境地。清朝虽然妥协，把预备立宪的年限由9年缩短为5年，并于1911年5月组织了责任内阁，但"皇族内阁"，进一步失去人心。即令最后颁布《宪法重大信条十九条》，接受君主立宪，但和平演变的时机已被暴力革命切断。
随着清王朝的倒台，给中国带来无限希望的清末预备立宪也随之葬送。
预备立宪虽有弊端，但决不是什么"假维新"。预备立宪的某些措施触动了清朝专制统治的根本，使中国单纯的专制制度不复存在。集会、结社、言论自由日益扩大，使中国整个社会制度向民主化迈进，中国呈现民主社会的雏形。
预备立宪的推行，为中国民主积累了资源，准备了物质和社会方面的条件。预备立宪结束后，民主政治及有关法律有些仍在试行，新闻界和社团组织仍然发挥着民主作用，继续推动着中国民主政治的进步。
预备立宪的实践证明，只要政治体制改革的闸门一打开，民主的浪潮必然汹涌澎湃。但慈禧太后之后的统治者已无力把握机遇，即使采取有益民主的措施，也失去了民众的呼应。
最近邻邦小国不丹顺利地完成了大选，这是由国王辛格自上而下一手推动实行的民主制。凤凰卫视一位嘉宾引用国王辛格的话，解释他为什么要主动实行民主制，他认为推行民主就得趁国泰民安的时候，等到体制造成的社会问题全部暴露出来时，就可能一切都来不及了。清末预备立宪恰可做反证。
时光荏苒，转瞬百年。清末预备立宪曾经给中国带来无限希望，以至人们闻之莫不"额手相庆曰：中国立宪矣，转弱为强，萌芽于此。"（《申报》1906年9月16日）但百年之后令人感慨："宪政"依然是个梦想!
