中华民国北京政府时期从1912年至1928年，历时17年。这一时期中国政府的领导人变更如下：袁世凯大总统（1912-1916）；黎元洪大总统（1916－1917）；徐世昌大总统（1918－1922）；黎元洪大总统（1922－1923）；曹锟大总统（贿选，1923－1924）；段祺瑞总执政（1924－1926）；张作霖大元帅（中华民国陆海军大元帅，代表国家行使统治权。1927－1928）。
中华民国南京政府建立后，国民党出于正统性的需要，对北京政府“妖魔化”，并称其为“北洋军阀政府”。这样，在1949年后的大陆和解严以前的台湾，北京政府便成为“军阀混战”、“政治反动”等一切黑暗的代名词，但这不符合历史实际。其实中华民国北京政府时期是中国民主社会的开端，其民主程度虽比不上今天的台湾，但却是20世纪中国最民主的时期。
一、议员和总统选举产生
立法和行政的选举，是民主的主要内容和实现方式，是国家民主化的根本标准。
1、第一届国会议员的选举
国会是立法机构，是三权分立之一权。中国立法机构选举，始于清末预备立宪时期省咨议局的选举。到中华民国北京政府时期，从下到上的议员选举成为政治常态。
孙中山1912年3月公布的《中华民国临时约法》，限10个月内举行国会选举。
1912年8月袁世凯颁布《中华民国国会组织法》《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》，全国随即开始国会议员选举的筹备工作。
“国会组织法”确定，国会由参议院和众议院组成。其中：参议院议员由各省议会选出；众议院议员，先由各省选民直选选出“初选当选人”（是议员名额的50倍），再由“初选当选人”选举产生“复选当选人”（即议员）。
1912年底和1913年初，是中华民国历史上最有价值的时期，中国举行了有史以来的首次国会议员选举。当时中国人口4亿左右，各省登记选民共4.3千万，选民在全国人口中的比例是10%，约每10人中便有1名选民。这一比例，和西方国家早期议会选举比也不算低：英国第一个议会选举法颁布于1406年，470多年之后，也就是1867年和1883年，选民人数增加至200多万，达到全体成年居民（而非全国人口的比例）的8％。可见，从选民比例看中国的起点是很高的。
经过轰轰烈烈的初选和复选，中华民国第一届国会产生（国民党成为国会内第一大党，在参众议两院870个议席中，占392个席位；占总数的45%）。
1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京新落成的众议院议场举行开幕典礼。上午9时起，议员们身着特制的礼服陆续齐集会场，其中有参议员179人，众议员503人，国务总理及各部长皆列席，其它内外观礼代表千余人。11时典礼开始，供卫军鸣礼炮108响以志敬。
中华民国参众两院议员的选举和国会的正式成立，标志着中国民主制真正开始!
2、第一位正式总统的选举
1913年10月6日，中国进行了第一次总统选举，投票地点设在中华民国众议院。
按《大总统选举法》规定，总统由国会议员用无记名投票选举产生；得票满投票人数3/4者当选；两次投票无人当选时，以第二次得票较多者二人决选之，得票过半数者当选。此次到会议员759名。首轮投票结果：袁世凯得票471，未及3/4；黎元洪得票154，排第二。接着依法进行第二轮投票，依旧无人过3/4（袁世凯得了497票）；第三轮就是第二轮得票最多的袁、黎对决，票多者赢。目击者称，袁世凯当时非常紧张，绕室彷徨，搓手顿足，六神无主，生怕票数少于黎元洪，大总统被黎夺去（参阅夏双刃著：《乱世掌国》，九州出版社2006年版，第54页）。投票结果袁世凯得507票，超过半数票当选总统。根据共和政体的法统，袁世凯可谓“中华民国”第一任合法正式大总统。次日黎元洪当选副总统。
顺便一议袁世凯称帝。袁世凯称的“帝”是君主立宪的“帝”，绝非君主专制的“帝”。当时，国会的议题非常明确，就是更改国体，推行君主立宪。1915年11月各省“国民代表大会”陆续举行国体投票，每张票上印的也是“君主立宪”4字，投票人只写“赞成”或“反对”两字。倡导君主立宪的不少是知识精英、民主人士，如杨度、严复、刘师培、孙毓筠、李燮和、胡瑛等。另外，中央大员、地方藩镇、还有19将军，也纷纷表态支持实行君主立宪，他们认为君主立宪更适合中国国情。
唐德刚在《袁氏当国》一书中说：“袁公之不幸，是他原无做皇帝之实，却背了个做皇帝之名。'皇帝'在近代中国政治转型史中，被认为是'万恶之源'。一个政客，一旦背上做'皇帝'之恶名，他就会变成过街老鼠，人人喊打而遗臭万年了。”尽管后来某些独裁者的权力实际上已远远超过了袁世凯甚至超过了以往的皇帝，但没有人再敢提“称帝”二字。其实，君主立宪制、共和立宪制，核心是立宪，有没有君主无所谓。
再议曹锟贿选。1923年5月，直系及部分议员为推举曹锟上台，借制宪经费之争逼迫黎元洪退位。参、众两院部分议员鉴于北京已成为直系势力范围，遂发起国会南迁活动，一些议员相继离京至沪。8月留京国会议员决定用预备费开支国会常会的出席费，只要议员出席常会，就可获出席费100元，以此诱使至沪议员回京。10月4日，宪法会议法定人数已足，10月5日“两院开大总统选举会，出席议员590人，曹锟得票480票。”“贿选”一词最早出自离京国会议员的宣传。（参考曹立群：穿透历史的悲怆：回眸宪政在中国的发展）
曹锟贿选事件，是中华民国总统选举史上的污点，说明中华民国北京政府时期的民主还很不成熟。民主国家刚开始时民主搞的都不好，袁伟时先生查证指出英国当年的贿选比曹锟还严重。民主有个逐渐完善的过程。
从另一面看，贿选恰恰说明选票有效力，候选人必须尊重选民。如果形式上有“选票”，内定好后再披上合法的外衣,这种选举才是真正虚伪无耻的东西，候选人也根本不必贿选，只需“跑官”“买官”，拉拢贿赂好上面握有裁决权的人即可。无论如何，向选民“贿选”比向权贵“买官”要强得多！
中华民国北京政府的总统都是选举产生的，不管质量如何，即便贿选，也说明当时的人们起码还是尊重法律程序尊重选民的。民国初年议会选举尽管也有弊端，但绝大多数选出来的议员还是代表了民意的，他们监督政府、弹劾污吏、代民呼吁，在民初的政治生活中扮演了非常重要的角色。
二、实行三权分立制度
三权分立是民主共和国的重要标志，是目前政治科学所知道的唯一能制约政府权力、防止独裁和腐败的方法。北京政府时期建立了三权分立制度。
北京政府时期的宪法更换频繁，共存在过5个：1912年3月孙文颁布的《中华民国临时约法》；1913年10月国会通过的《中华民国宪法案》（因系在天坛起草，又称《天坛宪草》）；1914年5月袁世凯公布的《中华民国约法》（《袁记约法》）；1923年10月曹锟颁布的《中华民国宪法》（世称“曹锟宪法”）；1925年12月段祺瑞的《中华民国宪法草案》。
这些宪法都体现了“三权分立”原则，不同程度上限制了总统权力，人民的权利和自由得到一定的尊重和保障。例如1917年5月，在对德国宣战问题上，段祺瑞提出参战案，国会拒绝合作；段祺瑞不断对国会施加压力，国会则针锋相对决定改组内阁，暂缓讨论参战问题。总统黎元洪在国会的强烈要求下解除了段祺瑞的职务，段祺瑞的参战计划受挫。显然，那时的国会并非“橡皮图章”、“表决机器”，而是真正起到了监督政府、制约权力的作用。
这些宪法也保证了司法独立，《中华民国临时约法》、《中华民国约法》和《天坛宪法》都明文规定了独立、公开审判的司法原则。如“法院之审判，须公开之”，“法官独立审判，无论何人，不得干涉之”。1913年宋教仁被杀后，上海地方检察厅两次发传票公开传讯涉案的国务总理赵秉钧赴沪作供。一个地方检察厅竟公开传讯国务总理，这是司法独立的鲜明佐证，是20世纪中国司法史上不畏强权的壮举！再如，1925年10月京师地方监察厅派检察官翁敬棠调查“金佛朗案”事件。第一次世界大战后，法国通货膨胀，法郎暴跌，法国炮制了所谓金法郎，要求中国政府以这种本不存在的金质货币偿付辛丑条约赔款，中国国务会议决定接受“金佛朗案”。司法机关介入调查。翁敬棠写出调查报告，确认“金佛朗案”使中国损失8000多万，外交总长沈瑞麟、财政总长李思浩已触犯刑律第108条，构成外患罪，应处“无期徒刑”，建议“饬令主办公员依法先行羁押，俾不致逍遥法外”。他还检举前司法总长章士钊为“金佛朗案”从犯。这一审查过程，中央政府没有干涉，反映了当时司法的独立性。
尽管中华民国这些宪法各有不足，还不成熟，但即便《袁记约法》也还实行了三权分立，只是赋予总统以立法权，与法国第六共和为解决“府院之争”赋予总统戴高乐以立法权类似。就连“曹锟宪法”也比1946年制定的《中华民国宪法》先进。
三、言论自由得到一定保障
舆论监督是指公民有权接触多种独立的信息来源，并对范围广泛的各种政治事务，如对国家政治、政府官员、社会制度、经济秩序、意识形态等，享有自由表达意见的权利。舆论监督是民主的基础。
民国北京政府时期也存在封闭报馆、捕杀报人的事件，但舆论环境还是相对宽松的，言论自由得到一定保障。当时存在着大量的独立媒体，如《京报》、《新青年》、《语丝》、《国民新报》、《世界日报》、《清华周刊》、《晨报》、《现代评论》等。据统计，辛亥革命之后到袁世凯称帝前，民间办的报纸有500多份。据叶再生先生所著《中国近现代出版史》统计，1920年全国报刊杂志有一千多种，甚至“每隔两三天就有一种新刊物问世”。 当时，创办一新报刊相当容易，几个大学教授凑在一起，拿出月薪的很小部分就可以创办一个刊物。研究五四运动史的名家周策纵先生的估计和叶再生先生相同：“'五四'时期，即1917到1921年间，全国新出的报刊有1000种以上。”1927年日报增至628种，发行量更是突飞猛进。仅以《申报》为例，1912年发行量约7000份，1928年达14万份。1926年中国首家无线电广播电台在哈尔滨开业，随即各类官、私营广播电台纷纷出现。公民自由空间的扩大，为社会精英乃至广大公民积极参与公共生活创造了条件。
先进知识分子充分利用言论和出版自由的这一条件，向专制意识形态发起猛烈进攻。
陈独秀发文强调，争取民主必须反对“恶国家”：“恶国家甚于无国家；……我们爱的是国家为人民谋幸福的国家，不是人民为国家做牺牲的国家。”
李大钊则强调，民与君不两立，自由与专制不并存；君主生则国民死，专制活则自由亡。他指出，民主共和的基本标准是全民普选：“没有全民普选，还配叫共和国么？……我有一个疑问，到了今日，没有普通选举，还称得起是个共和国么？”（1919年2月23日《每周评论》第10号）他号召广大青年彻底解放自己的思想，“冲决过去历史之网罗，破坏陈腐学说之囹圄”，担负起“孕育青春中国之再生”的使命！（《青春》，1916年9月《新青年》第2卷第1号）
胡适则号召广大青年脱奴隶状态，负起公民责任，做一个为民主而奋斗的真正爱国者：“凡在变态的社会与国家内，政治太腐败了，而无代表民意机关存在着；那末，干涉政治的责任，必定落在青年学生身上了。”“争你自己的自由就是争国家的自由，争你自己的权利就是争国家的权利。因为自由平等的国家不是一群奴才建造得起来的！”
毛泽东在湖南先后创办和主编了《湘江评论》、《新湖南》。周恩来在天津先后创办了《天津学生联合会报》和《觉悟》。他们宣传革命，鼓动造反。
正是言论自由得到一定保障,才出现了百家争鸣的新文化运动。
四、公民享有结社自由权力
结社自由是民主社会的又一个重要标志。结社自由，是指公民为了一定的宗旨，自由地组织各种社会团体进行活动的权利。结社自由是维护人权和制约政府的重要机制，个人依靠团体可以获得集体力量的支撑，从而保障自己的权利。
中华民国北京政府时期，公民所享有的结社自由是中国大陆历史上最充分的。根据台北张玉法先生著《民国初年的政党》一书，从1912年2月至10月仅在民政部立案的党会有85个，未立案的更多。1912年的主要党会团体有：民权监督党、全国联合进行会、民生促进会、平民党、进步党、政群社、中华共和宪政会、中华进步党、公民急进党、公民党、国民协会、大中党、国民公会、工商勇进党、统一国民党、工商共进社、议院政治促成会、中国佛教协进会、中华民国竞进会、中华民国联合会、统一党、中国社会党、社会党、自由党、统一共和党、中华共和促进会、共和建设讨论会、中华民党、民主党、中国同盟会、仁党、共和急进会、广东进步党、共和党、国民党等。中国二千年历史第一次出现少有的民主时期。
当时随便几个人组合到一起，一个团体甚至一个政党就产生了。人们熟知的1918年毛泽东、蔡和森等在长沙组织的新民学会，1919年周恩来、张若名等在天津组织的觉悟社，是当时政治社团的九牛一毛。就连商人也普遍自愿组织成商会，经常发通电指摘政府的行为。民众可以随时游行，向政府表达自己的意见。
政府不但极少查禁民间的各种结社与言论，而且即使是在“五四”学运发生之后，甚至在“学运”出现过激行为如殴打政府官员、火烧私人住宅之后，政府也没有将激进过份的学生视为暴徒，更没有大肆镇压。
五、实行地方自治
即地方官员不由中央任命，而是在制定地方宪法的基础上，由当地公民普选产生，并划分中央与地方的财权与事权。按照民主宪政的理论，地方自治是防止专制独裁、对政府权力进行纵向制衡的制度。
1920～1925年,中国掀起了一场声势浩大的联省自治运动，它是中国志士仁人依据大国“联邦制”的普世性原则在中国进行的民主实践。
联省自治运动源于清末“预备立宪”。清廷的宪政编查馆曾呈奏折，强调中国地大民众，须分省而治，而且各省的自治与国家的统一并行不悖（《清史稿·志88·选举8》）。中国历史上第一次地方选举是1907年的天津市政选举。据学者统计，至1911年地方自治局、自治研究所、自治讲习所等机构遍布全国。
1920年11月北京政府宣布筹备地方自治。此后颁布和规定了《地方行政会议组织规则》《县自治施行细则》《县议会议员选举规》《省参事会条例》《市自治实施细则》等一系列地方自治的条文。
有识之士在《改造杂志》《太平洋杂志》《东方杂志》等报刊上发表了大量关于联邦制的文章，为联省自治奔走呼号。自治团体“各省区自治联合会”“自治运动同志会”等纷纷涌现。
1921和1922年，是联省自治运动的全盛时期，不但全国舆论一致，而且许多省自定宪法并依省宪组织省政府。由湖南省公民直接投票通过的《湖南省宪法》是中国第一部也是惟一一部付诸实行的省宪法，依省宪湖南省公民直选产生了第一届省议会，由县议会选举产生了第一届省长。1922年上半年，在上海，“中华民国八个团体国是会议国宪草拟委员会”草拟了“中华民国宪法草案甲种”和“中华民国宪法草案乙种”，这两种草案都体现了联邦制精神，成为联省宪法的雏形。
1922年第一次直奉战争后, 黎元洪复职，旧国会恢复制宪，联省自治运动再掀高潮。 年青的中国共产党在“二大”决议案中明确宣布，中国共产党的奋斗目标之一是“联合蒙古，西藏，回疆，建立中华联邦共和国”。
1923年10月曹锟当上贿选总统后即颁布《中华民国宪法》。该宪法是中国迄今为止唯一的一部联邦制宪法，但因曹锟贿选，这一宪法遭到反对。
1926年国共联手北伐，席卷中南部各省，各省宪法和省议会随之扫荡殆尽。
六、民主推动了社会全面发展
中华民国北京政府时期确实存在“军阀混战”，但并非都是军阀之间的征战。
1922年6月15日《中国共产党对于时局的主张》称：“据上列事实，民国十一年七次战争，前五次是民主派和北洋军阀之理想和势力冲突，后二次是军阀内讧”（参见《中共中央文件选集》第一卷，第42页）。另外，从每次“军阀混战”时间、范围、危害看，与后来的内战远无可比性。
事实上，中华民国北京政府时期民主的进步，极大地推动了社会各方面的发展：
1、经济方面：
几乎所有相关史著都承认，中华民国北京政府时期是“中国民族资本发展的黄金时期”。如中共著名经济学家许涤新等研究认为，北京政府时期经济成就显著：“1912-1920年，按总产值计，平均每年增长率为16.5%，按净产值计，为13.4%。又依珀金斯所引资料，计算1912-1921年净产值的年增长率为11.7%。”（许涤新、吴承明著：《旧民主主义革命时期的中国资本主义》，第二卷，第874页）“官僚资本的发展在1911年以后就进入颓势，外国资本的发展也在1914年以后受挫，惟民族资本始终保持两位数的增长率，全时期平均发展速度为13.8%，还略高于外国资本的13.1%。这说明它有旺盛的生命力，是中国工业化希望之所在。”（同上书，第14页）
工业成就举例：1913年，广州协同和机器厂造出中国第一台柴油机：烧球式40马力柴油机。1918年，上海王岳记机器厂造出中国第一台万能铣床。 1919年福州船政局造出中国第一架水上飞机：甲型一号水上飞机。1920年中国从棉纱的净进口国变为净出口国；1923年开办的“亚浦尔电器行”，1924年开办的“亚美无线电公司”，主要生产中周变压器、电容器、舌簧喇叭、耳机等无线电元件。1918年江南造船所获得美国4艘海军运输舰建造订货，这四艘运输舰的规格均为载重量10000吨、排水量14750吨。到1921年，四舰先后造成下水，开赴美国交付，直至二战时仍在美欧航线上使用。
1915年在美国旧金山举行的“巴拿马万国博览会”上，中国展品获各等奖章1218枚，为各国获奖之冠。只酒品就获大奖章4个，如直隶高粱酒、山西高粱汾酒等；名誉奖章1个，上海真鼎阳观酒；金牌奖章21个；银牌奖章18个；铜牌奖章3个（祥见刘景元：“巴拿马太平洋万国博览会实况重述”）。
2、文化方面
北京政府时期的思想自由，极大促进了新文化运动的发生发展。
在新文化运动中，各种思潮与主义风行，文化理念多元化：进化论、社会达尔文主义、君宪主义、自由主义、个人主义、实验主义、马克思主义、民粹主义、无政府主义等各种学说百家争鸣。
支持新文化运动的报刊很多，如《新青年》《太平洋》《每周评论》《新潮》《国民》《新教育》《星期评论》《少年中国》《建设》《解放与改造》《少年世界》等。加上《晨报》和《晨报副刊》、《时事新报》及其副刊《学灯》、《民国日报》的副刊《觉悟》等。这些出版物大体反映了新文化运动的内容。
在民主和科学两面大旗之下，各种思潮自由传播，各种学说百家争鸣，极大促进了人的个性解放和科学文化事业的繁荣。 中国近现代几乎所有的文化大师都涌现于这个时期，不仅钦定的“郭鲁巴老茅曹”，中国堪称“大家”的文化人，也大都出现在中华民国北京政府时期，而且其成就至今国人都无法超越。
3、社会道德方面
民主使社会道德面貌焕然一新。上至国家领导人下到普通职员不乏道德楷模。
段祺瑞1913年代理国务总理，1916年任国务总理兼陆军总长。他不抽、不喝、不嫖、不赌、不贪、不占，人称“六不总理”。1924年10月被推为“中华民国临时执政”。
1926年3月18日，北京学生、工人、市民聚集天安门，抗议日、英、美等八国向中国政府提出要求国民军撤除大沽口炮台的最后通牒。会后，两千余人涌到铁狮子胡同的段琪瑞执政府和国务院前请愿。执政府卫队在慌乱中开枪，当场打死47人，打伤 200多人，酿成震惊中外的“三一八惨案”。
段琪瑞在得知消息后顿足长叹：“一世清名，毁于一旦!”随即赶到现场，面对死者长跪不起。他处罚了凶手，颁布了对死难者家属的“抚恤令”。他愿承担全部的责任，自动辞去所有职务。段琪瑞执政府就是这样因“三一八惨案”下台的。为了表示真诚的忏悔，段琪瑞从此终生食素。1936年，段琪瑞患上胃病，身体十分虚弱，家里人劝他吃些肉补身体，他说就是死了也不能开荤。同年11月2日在上海病逝。
国家最高领导人对部下杀的人下跪谢罪，并主动辞职终生食素，这在中国历史上是空前的，它说明段琪瑞是个有良知的人。
再说基层职员。有的影视作品把旧警察刻画的一副敲诈勒索、欺弱媚强的样子。中华民国北京政府时期天津警察厅的一个布告让我们看到了不同于影视作品的警察形象：
“为布告事：……查津埠近来因感受暑热，以致身故者，时有所闻，大概以劳动者居其多数，而劳动最甚者，为人力车夫，终日奔驰于炎天烈日之下，最易感受暑热……责由道路岗警，积极限制，不准车夫奔驰，以免受热猝毙，又路旁所设施茶处，在商民出资有限，囿行人获益实多，想津埠不乏明达之士，定必乐从，除分令外，合行布告，仰各商民一体遵照，切切此布。”（参考乐之史：北洋警察人性的一面：“禁止车夫快跑”）为避免车夫中暑热死，警察厅专发布告责成所辖各段警察劝阻车夫快跑，并鼓励商人捐钱在路边设施茶处以让车夫能够喝到茶水，体现了权力的人性化。弱势群体能否得到各方面的宽容与关照，是判断一个社会文明程度的重要的标准。
任何国家的民主都是一个过程，要求它一开始就完美无缺，至纯至真，是不切实际的。中华民国北京政府时期的民主只是中国民主社会的开端，还不完善不成熟。即便如此，在国家法律、国会等制衡下，政府的权威已经弱化，无法独断专行。人们利用法律赋予的民主自由权利，推动着社会的进步。
1928年北伐战争一统全国，北京政府被南京政府取代。从此北京政府被称为“北洋军阀反动政府”。至于真相如何，已经没有多少人愿意追寻，甚至也不允许人们追寻了。
（作者系河北大学马列教研部教授。）
