公民权作为现代国家最基本的公共物品，有以下几个特点：第一，公民权具有全国性，是一种全国性的公共物品而非地方性公共物品，因而公民权的确立需要国家通过最高法律——宪法——来规定和保障。公民权的确立正是现代国家将国民从传统的地方性权威束缚下解放出来而赋予其公民身份以增强其现代国家认同的核心媒介。第二，公民权具有统一性，是国家赋予国民共同享有的作为现代国家统一的成员资格和身份权利，公民权不同于地方或社会组织成员资格的分割性和封闭性。第三，公民权具有平等性，即在一个民族国家主权范围内所有社会成员都享有平等的公民身份。如果公民权进行差别性分配，那就是一种传统社会的等级秩序和特权制度，与现代国家是不相容的。

一、公民权短缺是农民问题的主因

考察中国农民问题，公民权短缺是其主因。农民公民权的短缺，突出体现在如下几个方面：一是农民没有获得完整的土地产权，二是农民没有获得与市民一样的平等权利；三是农民没有获得国家宪法规定的各项宪法权利保障；四是农民没有分享国家建设与社会进步的共同成果；五是农民没有享有人类社会促进人权保障国际化的新水平。

公民权建设滞后，公民权发展不足，是中国现代国家构建的主要结构性缺陷。中国农民公民权的短缺，与国家和政府的职能定位密切相关。1949年以来，国家的角色和政府职能大概每30年就会发生一次较大的调整，每一次调整都会对农民公民权的发展产生重大影响。

从总体上说，1949年以后的第一个30年，中国是一个“以阶级斗争为纲”、实行革命专政的阶级国家，这一时期的政府可称之为“阶级斗争型政府”。要进行阶级斗争，就必然要划分出阶级身份，分清“敌”和“友”。“敌”与“友”的身份是一种政治性的阶级身份。存在着明显政治差别的阶级身份必然与要求平等的公民身份格格不入。“阶级斗争型政府”的首要任务就是“分清敌友”，以“团结真正的朋友，攻击真正的敌人。”[1]“阶级斗争型政府”不可能产生出公民权，这不单对于“阶级敌人”是如此，对于“人民”也是如此。“人民”作为整体性的政治概念，虽然享有比“阶级敌人”优越的政治特权地位，但其与“阶级敌人”一样并未获得法律保障的公民权利。随着阶级斗争的不断扩大，“人民”中的任何一员，都可能随时被划为“阶级敌人”中的一分子而成为无产阶级专政的对象。

1978年以来的改革，使中国农民的公民权得以成长。第一代改革者放弃了几乎使人人都可能成为专政对象的“以阶级斗争为纲”的治国方略，代之“以经济建设为中心”的建设理念，政府的首要职能被界定为经济建设，这一时期的政府可称之为“经济建设型政府”，要进行经济建设，就要追求效率和利润。国家吸取了阶级斗争时期的教训，重新颁布了宪法和法律，但公民权建设并不是政府工作的主要关切。“经济建设型政府”特别对追求经济增长感兴趣，这导致其最终走向GDP崇拜。在追求GDP的竞赛中，各级地方政府及其部门行为普遍市场化，政府官员行为则企业家化。公共物品和公共服务的供给被经济建设所遮蔽。

在现代社会，作为公共机关的政府，其职能既不应该是鼓动阶级斗争，也不应该是单纯追求经济增长。17世纪的英国政治哲学家洛克就提出政治社会和政府的主要目的在于保护人们的“生命、自由与财产”。[2]1776年美国《独立宣言》宣称在人们中间成立政府的目的是为了保障每个人不可转让的“生命权、自由权和追求幸福的权利。”1789年法国《人权和公民权宣言》认为任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利，这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。制度经济学家们也认为“政府存在的一个主要理由就是确保所有人都能够得到保护，以免受到权势的个人或集团的强制。”[3]1993年6月25日，世界人权大会通过的《维也纳宣言》载明了国际社会的共识：“人权和基本自由是全人类与生俱来的权利；保护和促进人权和基本自由是各国政府的首要责任。”2008年3月，温家宝总理在回答中外记者提问时罕有地指出：“政府的任务就是保护人民的自由、财产和安全。”[4]看来，经过30年的改革开放，第三代改革者的执政理念与思想观念，正在逐步与世界主流文明及人类普世价值相汇合。

2007年10月，中共十七大提出建设“服务型政府”。一个“公共服务型政府”的定位被提了出来。“公共服务型政府”的构建，或许将成为第三波改革中政府自身转型的基本取向。从以阶级斗争为纲，到以经济建设为中心，再到以人为本，中国政府的职能定位经历了一个不断提升与拓展的历史过程。

1949年以来的60年，中国在公民权建设上的严重不足，导致了农民公民权的严重短缺。说也奇怪，在传统社会中，国民没有平等的公民权尚可以维持下去；而在现代社会，国家如不赋予国民平等的公民权，国家的治理和社会的整合都将面临深刻的危机。

二、现代国家以公民权为基础

现代国家有三个基本特征：一是国家对合法使用暴力的垄断，二是国家垄断税收、建立公共财政，三是国家垄断合法使用暴力与垄断税收的目的在于为本国的公民提供基本的公共物品，并提升国民的福利生活水准。[5]

历史学家黄仁宇认为，传统中国社会结构就像一个庞大的“潜水艇夹心面包”，位于上面的一块长面包是大而无当的国家官僚阶层，位于下面的一块长面包则是没有有效组织的农民阶层，高层与低层之间因缺乏法律制度的联系使之成为一个现代国家。[6]黄仁宇用“立”字来形象地表示中国现代国家构建的进程，即“立”字的上面的一点一横代表高层机构，下面的一长横代表低层机构，当中两点代表上下间法律制度的联系。[7]

在黄仁宇看来，中国在现代国家构建中，先后重塑了高层与低层结构，但却缺乏现代国家高层与低层的之间的制度性联系。为此，黄仁宇认为：“现在中国当前的任务，则是在高层机构和低层机构间敷设有制度性的联系（institutional links）才能从上至下，能够以经济及法治的方法管理，脱离官僚政治的垄断。”[8]这种制度性的联系，就是笔者反复申明的公民权。

黄仁宇认为，到20世纪末，经过长期革命和建设的中国已经或即将进入他所说的“数目字管理”的境界。在中国现代国家构建中，“立”字上的一点一横和下面的一长横都已在位，目下的任务是加入当中的两点，即在法律面前厘定个人的权利与义务。只有在法律上确立公民的权利，才能造成永久的体制，即实现国家的长治久安。[9]

其实，“立”字中间的两点就是公民权中的两个基本要素，即权利要素和义务要素。如果说左边的一点代表义务、右边的一点代表权利的话，那么在中国现代国家构建中并不是缺乏“立”字中的两点，问题的症结恐怕在于这两点的严重失衡，即国家对公民义务的建构远胜于对公民权利的构建。所以可以说这“立”字是一个左重右轻的“斜体字”。身处低层的农民与高层的国家之间的联系主要通过“立”字左边这一点即义务体系与国家建立联系，而右边的权利体系则明显虚弱甚至缺位。而综观当今之世界，现代国家的构建无不以公民权为基础。

现代国家以公民权为基础有三重意涵：一是现代国家通过政治革命普遍确立了人民主权原则，公民权为现代国家提供了不同于传统国家的合法性基础；二是现代各种类型的国家都以宪法的形式确立公民权，所不同的只是国家对公民权事实上保障程度的差异。三是凡是公民权未能得到有效保障甚至践踏公民权的国家，无论是大国、小国，抑或强国、弱国，都将面临国家整合与治理的深刻危机，严重的将造成国家内部的解体，如前苏联；或将面临国际社会的强力干预而导致政权垮台，如伊拉克萨达姆政权。

徐勇教授提出现代国家的二维分析框架，即现代国家的建构是一个民族—国家和民主—国家的双重化建构过程。[10]笔者认为应在二维分析框架的基础上拓展为三维分析框架，即增加以公民权为核心与纽带的公民—国家视角，这对于中国公民权的发展意义深远。公民—国家视角为现代国家提供了最本质的基础和灵魂。

毋庸置疑，缺乏宪法和法律界定与保障的完善的公民权结构，是中国现代国家构建的最薄弱环节。中国在现代国家构建中，以宪法和法律界定及保障公民权，将不仅为国家连结高层与低层提供稳定可靠的制度技术，而且能够以个人权利为导向重塑国家的高层机构与底层机构的合法性。

三、全球化推动中国公民权发展

中华文明源远流长。但传统中国社会一个基本的结构性特征在于人治而非法治、专制而非民主、臣民而非公民、特权而非人权。黄仁宇指出，传统中国社会以抽象的道德取代法律，遏止了法制的生长发育。“上自官僚下至村民，其判断是非的标准是‘善’和‘恶’，而不是‘合法’或‘非法’。”[11]精英和大众追求的都是个人和家族的特权而非每个人的人权。

全球化进程加速了中国的文明进步。改革开放以来，中国开始从长期的封闭状态逐步汇入世界主流文明。2001年中国加入WTO，融入经济全球化。在人权保护国际化的潮流中，中国政府于1997年10月和1998年10月先后签署《经济、社会和文化权利国际公约》及《公民权利和政治权利国际公约》，2001年2月28日九届全国人大常委会第20次会议批准《经济、社会和文化权利国际公约》。签署和批准国际人权公约，意味着中国政府愿意向世界表明其主动承担保护人权的国际责任。2004年3月15日十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”载入宪法。在全球化时代，对中国来说，如何正确认识和处理与美国的关系，是加速其国家现代化进程与和平崛起最为重要的国际因素。2008年8月中国将首次举办奥林匹克运动会，这一全球性体育盛会或许将进一步促使中国认同和融入人类主流文明。

中国渐进式的改革，使第三代改革者试图谋求和推动和谐社会与和谐世界的构建。和谐社会与和谐世界的构建，需要人们重新认识人类头脑中长期形成的“敌人”观念。“敌人”这一观念，是人类在长期的利益冲突中形成和建构的野蛮的话语体系和思维模式，是人类解决冲突时的不成熟状态的反应。在人类共同生活的地球上，只有唇齿相依的骨肉同胞，没有你死我活的敌人。和谐相处的社会与文明友好的世界应该是一个只有同胞没有敌人的世界。这就需要人类从“你死我活”的暴力决斗思维方式向“我活你也活”的妥协合作思维方式转换。

人类的文明进程始终受到一只正义之手的引导。“正义是政府的目的。正义是人类社会的目的。”[12]路易斯·博洛尔（Louis Proal）特别强调，在现代政治体制下信奉的格言应该是：“诚实，不断诚实，永远诚实；正义，不断正义，永远正义。”[13]在第三波改革中，改革者罕有地提出“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”。[14]这表明，对于一个中国人久违了的概念和观念——正义，开始进入中国改革家的头脑。

全球化进程在促进中国的经济繁荣的同时，也将促进公民权利的增进。随着中国经济的发展和国际地位的提高，中国的公民权也将在全球化进程中得到增进和发展。

四、农民公民权成长的新起点

正在推进的第三波改革，已成为中国农民公民权成长的新起点。

首先，以人为本的改革理念有利于农民公民权成长。中国在取得经济改革巨大成就的同时，也孳生了许多严重的社会、政治、文化和生态问题。第三波改革不仅面临着进一步革除计划经济体制旧问题的艰巨任务，同时面临着消除市场化改革产生的新问题的严重挑战。为此，第三代改革者提出了以人为本、科学发展观这一新的重大改革理念。在以人为本、科学发展观的指导下，破除城乡二元结构、统筹城乡发展已成为改革者的共识；单纯的经济改革被否定，以民生为重点的社会改革浮出水面。随着和谐社会理念的提出、新农村建设的推行以及公共服务型政府的构建，农民公民权的成长面临着新的时代契机。

其次，以免征农业税为起点的农村新政，成为农民公民权成长的转捩点。2004年3月，温家宝总理政府工作报告中首次提出“五年内取消农业税”，并对“种粮农民实行直接补贴”。这是第三代改革者为走出“黄宗羲定律”怪圈，在解决农民负担问题上战略思维的一个根本性转变。从此，第三代改革者在一个全新的思维方式框架内推进“农村新政”。到2006年，全国彻底取消了农业税和农业特产税，“终结了延续2600多年农民种田交税的历史”。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，将“公民合法的私有财产不受侵犯”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”、“国家尊重和保障人权”等与公民权紧密相关的内容载入宪法。私有财产权、社会保障权以及人权“入宪”，在一定程度上反映了改革者的执政取向。2006年中央正式推出社会主义新农村建设，实行工业反哺农业、城市支持农村、“多予少取放活”的方针。2007年3月，中国在全国农村免除义务教育阶段的学杂费。7月，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定从2007年起在全国农村建立最低生活保障制度。2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》，将私有财产的保护提到了一个新的阶段。10月，中共十七大提出以改善民生为重点的社会建设，着力实现基本公共服务均等化，将公共服务型政府作为政府转型的目标。中国可能走向有利于增进公民经济、社会和文化权利的福利国家。如果中国在继批准《经济、社会和文化权利国际公约》后，正式批准《公民权利和政治权利国际公约》，将国际人权法规定的各项基本人权纳入国内法的保障之中，那么，既顺应人权保护国际化潮流又符合中国国家利益的公民权和人权保障事业将取得新的快速发展。

再次，第三代改革者不再将自由、平等、民主、人权、博爱、正义等人类普世价值视为“资产阶级”的“口号”与“专利”。 2005年2月，中共中央总书记胡锦涛将“公平正义”视为社会主义和谐社会的重要内容。2005年11月20日，国家主席胡锦涛在与美国总统布什共同会见记者时表示，中国将“不断提高中国人民享受人权的水平。”2007年3月，国务院总理温家宝提出：“民主、法制、自由、人权、平等、博爱等等，这不是资本主义所特有的，这是全世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观。”他还倡导“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”，并提出要创造一种条件，“让人民监督和批评政府”，要在“平等、公正和自由的环境下，让每一个人都得到全面的发展。”[15]在改革30年之际，温家宝总理进一步指出：“如同真理是思想体系的首要价值，公平正义是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么，推进社会公平正义就是政府的良心。”[16]第三代改革者的上述公开言论表明，他们的头脑中已经产生了对人类普世价值观的基本认同。

不可否认，现代国家制度建筑在人类普世价值观念的基础上。中国农民要获得和享有充分的公民权利，离不开与人类普世价值相融合的政治改革与国家制度建设。

五、提升国家发展公民权的能力

正如经济建设和经济发展一样，公民权也有一个不断建设和发展的过程。发展公民权的能力，是现代国家的一项基础性能力。没有国家的积极作用，公民权的发展是不可想象的。王绍光、胡鞍钢较早地研究了中国的国家能力，但他们的学术兴趣侧重于国家的汲取能力，而对国家建设和发展公民权的能力未予以应有的注意。

国家的汲取能力实质上是国家征税的能力，在中国，一般来说国家从来就不缺少征税的能力。历史上，过度的征税能力往往蜕变为政府横征暴敛的能力。几千年来，中国人对政府“横征暴敛”的搜刮能力并不陌生。中国在由传统国家向现代国家转型过程中最缺乏的是建设和发展公民权的能力。建设和发展公民权的能力是现代国家与传统国家的一个最本质的区别。公民权是市场经济健康运行和现代国家立足与发展的根基。发展公民权的能力，是现代国家不可或缺的基础性能力，缺乏这一基础性能力，国家的治理与社会的整合就会面临不可化解的严重隐患。

经验表明，国家权力的强弱并不与国家能力的强弱正相关。全能政府必然是无能政府，只有有限政府才可能是有效政府。[17]一个权力不受限制的极权国家，国家权力虽然强大到无所不在、无所不包的地步，但其国家能力却可能脆弱不堪，如前苏联。令人惊奇的是，限制国家权力并不等于削弱国家能力，相反，受到法律限制的国家权力，却可能拥有强大的国家能力。正如美国政治学家斯蒂芬·霍尔姆斯（Stphen Holmes）所言：“有限政府会比无限政府更强有力。制约成为力量的渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见。……宪法通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了共同目标而动员集体资源的能力。”[18]对国家权力进行限制，犹如对火车设置轨道、红绿灯和刹车装置，轨道、绿灯和刹车装置表面上似乎限制了火车的快速行使，但实际上却大大增强了火车运行的速度、安全和效率。追求不受约束的权力运行，犹如不要轨道、绿灯和刹车装置的火车，一时富有效率的高速运行，将导致可怕的车毁人亡。

在权力受到法律制约的宪政国家，却拥有更强大的国家能力。福山（Francis Fukuyama）指出：“美国建立的是一套有限政府制度，在历史上就限制了国家活动的范围。但在这个范围内，国家制定及实施法律和政策的能力非常之强。”[19]中国不是没有宪法，而是没有宪政。在改革进程中，如何建立健全宪法实施的体制机制，让“宪法运转起来”，从而使公民个人与神圣宪法之间不再“隔海相望”而遥不可及，这对中国公民权的发展至关重要。

致力于民族复兴与和平崛起的中国，在现代国家构建中，最需要的是“认真对待权利”，不断提升国家建设和发展公民权的能力。中国农民问题的解决程度，最终取决于国家建设与发展公民权的进度。徐勇教授在分析中国现代国家构建中，将1912年诞生的中华民国视为中国的“第一共和”，1949年成立的中华人民共和国被视为中国的“第二共和”。[20]如果沿循徐勇教授的思维进路，那么，中国现代国家构建的成熟时期或许将是中国的“第三共和”，即一个建立在现代宪政民主基础上、实现两岸和平统一的中华共和国。在这个成熟的共和国中，中华文明将与人类的主流文明交相辉映。

“周虽旧邦，其命维新。”[21]在当代中国的改革事业中，如果中国人有足够的智慧和勇气不断解放思想，实现思想自由，完全摆脱俄国人对其民族头脑的长期支配，彻底革除苏联模式的体制弊端，重新发掘中华民族的优秀传统文化，理性回归人类主流文明，主动顺应时代进步潮流和民众的普遍意愿，将传统中国的仁政文明，与现代世界的宪政文明结合起来，在宪法和法律上确立与保障农民认同于现代国家的公民身份，使每个农民在职业上享有完整的土地产权、在身份上拥有完全的公民权利，那么，中国也许就只有受到平等对待和尊重的农民，而不再有恼人的农民问题。换言之，中国农民问题将在工业化、城市化、民主化和全球化进程中走向“终结”。

（原载《中共福建省委党校学报》2008年第6期，发表时略有删节。）

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[1] 参见毛泽东《中国社会各阶级分析》（1925年12月1日），载《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社1991年版，第3页。

[2] 参见[英]洛克著《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，北京：商务印书馆1964年版，第77页。

[3] [德]柯武刚、史漫飞著《制度经济学——社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆2000年版，第93页。

[4]参见《温家宝总理回答中外记者提问》，载《人民日报》2008年3月19日。

[5] 参见李强《后全能体制下现代国家的构建》，载《战略与管理》2001年第6期。

[6] 参见黄仁宇著《中国大历史》，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版，第231页；另参见黄仁宇著《万历十五年》，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版，第270页。

[7] 黄仁宇著《大历史不会萎缩》，桂林：广西师范大学出版社2004年版，第59页。

[8]黄仁宇著《万历十五年》，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版，第271页。

[9] 黄仁宇著《大历史不会萎缩》，桂林：广西师范大学出版社2004年版，第91页。

[10] 参见徐勇《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》，载《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2003年第5期；《“回归国家”与现代国家的建构》，载《东南学术》2006年第4期。

[11]参见黄仁宇著《万历十五年》，北京：生活·读书·新知三联书店1997年版，第151页。

[12] [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆1980年版，第266页。

[13][法]路易斯·博洛尔著《政治的罪恶》，蒋庆、王天成、李柏光、刘曙光译，北京：改革出版社1999年版，第310页。

[14] 温家宝《政府工作报告——2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上》，北京：人民出版社2007年版，第70页。

[15] 参见《在十届全国人大五次会议记者招待会上温家宝总理答中外记者问》，载温家宝《政府工作报告——2007年3月5日在第十届全国人民代表大会第五次会议上》，北京：人民出版社2007年版，第68-69页。

[16]参见《温家宝总理回答中外记者提问》，载《人民日报》2008年3月19日。

[17] 参见李强著《自由主义》，长春：吉林出版集团有限责任公司2007年版，第223页。

[18] See:Stephen Holmes,Passions and Constraint:on the Theory of Liberal Democracy,Chicago:the University of Chicago Press,1995.p.xi.转引自李强著《自由主义》，长春：吉林出版集团有限责任公司2007年版，第238页。

[19] [美]弗朗西斯·福山著《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，黄胜强、许铭原译，北京：中国社会科学出版社2007年版，第6页。

[20] 参见徐勇《“回归国家”与现代国家的构建》，载《东南学术》2006年第4期。

[21] 《诗经·大雅·文王》。