当代中国正经历着深刻的社会结构转型、体制变革和社会心理变迁，在风险社会作为全球的必然境遇和根本问题的今天，与此相关的各种风险越发凸显。正如德国社会学家乌尔里希·贝克分析的：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。从西方社会发展的趋势来看，目前中国可能正处在泛城市化阶段，表现在城市容纳问题、不均衡发展和社会阶层分裂，以及城乡对比度的持续增高，所有这些都集中表现在安全风险问题上。”[1]尽管从一般意义上说，风险社会的风险对于每个阶层来说都是平等的，但是阶层之间在应对风险的能力、承担风险的责任上存在着先天的不平等性。在制度性风险面前，越是弱势群体越脆弱，越容易受到伤害。中国正处于快速城市化进程中，大量的城市新移民就属于这类群体。其中的大部分人处于社会底层，宪法规定的公民权缺乏实践的基础。因此，从社会风险角度出发审视城市新移民的公民权，使公民权真正成为其抵御风险的制度保障，有助于解决新移民的社会融入和公民权的进一步实现。
一、风险社会来临与城市新移民
1986年，贝克《风险社会》一书的出版，标志着风险社会理论的诞生。他认为，现代社会风险四伏，我们生活在文明的火山上，风险已经全球化了。“在发达的现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。”[2]中国融入全球化，既是一个加速经济发展和社会进步的过程，也是参与世界风险社会与自身社会风险叠加、形塑的过程。作为世界风险社会的一部分，中国的社会风险又具有独特的生成逻辑与运行轨迹。转型时期，传统风险和新风险呈现更复杂，农业社会、工业社会、信息社会的风险样式的叠加，经济发展模式、功利主义意识形态、政府能力和利益追求等因素的重合，非理性主义的内在悖论，使得风险社会在中国有其独特表现。
改革开放以来大规模的农民流入城镇的行为被称为“新移民运动”，这是我国现代化进程中必然产生的重大社会变迁。[3]有学者指出，“城市新移民”在我国指的是这样一个群体，即改革开放以来通过正式或非正式途径，实现了自身或家庭的区域性迁移,具有定居意愿，并且在移居城市获得相对稳定的工作、拥有固定的住所的特殊群体。[4]2013年社会蓝皮书数据显示：2011年城镇居住人口比重升至51.27%，在此十年间年均上升1.36个百分点，[5]这表明中国进入以城市社会为主的新成长阶段。
城市新移民这个独特群体既是城市化、现代化的产物，又伴生着中国进入高风险社会。城市新移民从产生起就与社会风险紧密关联。作为中国城市化进程中国内移民的特殊群体，从动机上来看，他们不仅基于“生存理性”外出，而且更迫切地渴望融入城市，不仅争取自身的经济、社会权益，也希望在城市拥有自己的“话语权”。然而，在现行政治、经济、社会因素的共同作用下，连作为公民所应拥有的基本权利都处于一种缺失状态，被排斥在城市的边缘地带。脆弱的公民权催生了城市化进程中的大量社会风险，累加而成转型中国的社会危机。在风险社会中，城市新移民既是脆弱的群体，也是风险的重要来源。
现有城市新移民问题研究多使用“农民工”这一称谓，此界定不完全符合当前城市新移民的特征，更忽视了公民权作为特定共同体的“成员资格”所包含的包容归属之意蕴；研究视角也多从社会学、人口学理论出发，对个别地区城市新移民调查研究或分析；也有从政治学、法学角度或运用现代化分析框架等审视城市新移民的具体权利。从风险社会的宏观视角关注城市新移民公民权的脆弱性及其建构，研究的深度和广度还有待进一步加强。
风险社会理论视角在认识城市新移民公民权建构上具有两个方面的意义:其一,城市新移民产生过程，也是中国进入风险社会的过程；开始于1978年的改革开放,是中国历史上最重要的社会变迁之一。改革开放以来中国社会的变迁过程不仅仅是一个经济快速发展的过程,而且是一个包括经济、政治、文化和社会生活在内的整体进步过程。社会领域的重大变迁之一,便是大规模的新一轮移民运动的发生。[6]这种重大的变迁，总体是社会的进步和发展，但其中蕴含的巨大风险因素不言而喻，伴随着城市新移民的诞生，中国社会高风险的特质也逐渐形成。其二,城市新移民既是风险社会底层受损害最深的一个群体；同时，从一个社会群体公民权利缺失所带来的潜在的社会冲突和危机，甚至引发政治动荡的角度看，城市新移民公民权利的脆弱性又是生成和加大社会风险的重要因素。
二、风险社会中城市新移民公民权脆弱性的表现
T.H.马歇尔将英国公民权利的形成归纳为从基本民权到政治权利再到社会权利的三阶段演化，并标志着国家职能和相应制度的改变。基本民权指人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等基本人权；政治权利则是参与政治的权利，普遍的选举权是核心；社会权利则视公民当然享有教育、健康和养老等权利。他认为：公民地位才是所谓绅士生活的实质，也就是：虽然一个不平等的社会阶级制度也许永远难以消除，但它必须以一个平等的公民权为前提，才是可被接受的。换言之，如果没有一个机会平等、符合人性和尊严的普遍公民权制度，任何社会差别或者社会阶级都是不可想象的，社会将充满压迫、动乱和恐怖；反之，只有当普遍的公民权得以保障，一个容忍结果不平等的阶级体系和社会秩序才可能维持，而且促使社会差异本身转化为发展的动力。
公民权的发展过程，也是整个社会学习共同应对风险的过程。因为只有当社会的每个成员拥有更为均等的权利和能力，才能提高社会的团结性，避免个别群体成为社会风险的唯一牺牲品。按照风险社会理论，风险对于每个人都是公平的。当后果严重的风险出现时，无论是哪个阶层、哪个群体都无法逃脱灾难的命运。然而，在现实中，社会存在的不平等，决定了各个社会群体应对风险以及承担责任的不平等。对于这些风险，不同的群体显然承担着不同的责任，并且在预防和应对上也有能力的差异。这些差异和区别正是社会不平等在风险领域中的反映。只看到风险的平等性，忽视风险责任和风险承担能力方面的差别，就会使现有的社会不平等在风险社会中进一步固化，不仅不利于各方平等地承担责任，也容易诱发新的矛盾和冲突。[7]
在风险社会中，相对于社会的其他阶层，城市新移民的公民权脆弱性主要表现如下。
1. 市民权利的不充分
作为人类追求自由的市民权利，城市新移民的市民权利具体体现为劳动就业、取得报酬，拥有财产、人身自由与人格尊严以及言论、思想与信仰自由的权利。
工资作为城市新移民的劳动报酬，是其获取劳动报酬基本权利的具体体现。城市新移民在如今的劳动力市场上并不像政策预期的那样获得平等的就业资格。体制内的劳动力市场并不接纳他们，因此，通过体制外的劳动力市场，他们往往获得工资低、工作环境差、无福利保障的私企工作。城市新移民被排斥在城市劳动力市场边缘。据国家统计局2011年3月公布的调查结果显示，1980年之后出生的“新生代农民工”占全部外出农民工总数的58.4%，此群体2009年的平均月收入为1328元，近一半的新生代农民工有在城市定居的打算，但67.2%的新生代农民工认为“收入太低”是制约其在城市定居的重要障碍。[8]长期以来，不少城市在就业方面普遍实行总量控制、先城后乡的政策，设置职业和工种的限制，很大程度上限制了城市新移民的劳动选择权。他们大部分只能从事最苦、最脏、最累、最险的行业，而且工作时间长、劳动强度大、权益得不到保障。据全国总工会统计，2012年1—8月，全国共发生围绕工资纠纷的规模百人以上的集体停工事件120多起，发生在19个省、规模在30人以上的270多起。[9]在享有言论自由权利方面，城市新移民因缺乏利益代言人及表达机制和能力，实际上也被排斥在城市主流社会和主流媒体以外。
2. 政治权利的不完备
亚里士多德说：“人在本性上应该是一个政治动物。”城市新移民作为日益壮大的社会群体，也不可能置身于政治体系之外。按照马歇尔的观点：“政治的要素指的是公民作为政治权力实体的成员或这个实体的选择者，参与行使政治权力的权利。”从马歇尔的理论中，我们认为公民政治权利的内涵指的是公民参与并影响政治生活从而得以在社会生活领域取得自我实现的权利。狭义指选举权与被选举权，广义指公民对公共事务的参与权，包括表达权、参与社会的管理权等公民权利。
政治权利理应是城市新移民享有的合法权利。英国学者J.P.史密斯认为，在大多数西方民主国家里，有相当比例的最为脆弱的群体正在被有效的政治话语所摒弃。与此同时，一些社会群体已经开始对政治过程失去兴趣。城市新移民这个为经济社会发展作出巨大贡献的群体正遭遇这样的命运，不仅在经济上处于弱势地位，而且在法律和社会实践中，在权益表达方面的失声导致了群体的弱势恒弱。
从选举权看，事实上，城市新移民已经从户籍所在地的政治系统中脱离出去，但在城市中他们又不能拥有正式户口和市民身份，在中国城市现行政治体制之下，他们也就不得不成为了从不或者极少参与政治活动的“政治边缘人”。出于同样的原因，他们参与其他相关社会事务的渠道也不畅通。城市新移民成为失去制度化表达机制的弱势群体，带来的直接后果是“决策者无法倾听同为公民的普通民众的声音”。
从参与权看，城市新移民政治参与权的缺失直接导致他们在利益分配和制度安排上处于不利地位。虽然各国的政府都宣称自己是代表社会各阶层利益的，但是现代政治运行的现实告诉我们，政府在利益的分配上往往会作出牺牲社会弱势群体的选择。政治表达权作为政治参与权的一项具体内容，城市新移民首先要有属于自己的合法性组织，行使政治参与权，表达其利益诉求。但事实上，参与合法组织的比例非常小，也就谈不上表达权利的实现。
3. 社会权利的滞后性
马歇尔认为，公民权社会要素指的是“从某种程度的经济福利与安全岛充分享有社会遗产并根据社会通行标准享受文明生活的权利。与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”。
社会保障权利问题产生的根源在于1949年之后长期的计划经济体制下形成的城乡二元分割体制。随着我国工业化和城市化进程的加速，大量的农民进入城镇做工，他们已经成为新产业工人的重要主体，城市新移民实质上已经不再是事实上的农民，但却依然拥有农民的身份，作为新移民的社会权利也由于这样的身份而处于缺失或受损的脆弱状态。具体表现为：第一，养老保险医疗保险的参保率低。作为城市的边缘人的城市新移民，养老问题也处于边缘化状态。第二，工伤保险参保率低，伤残医治赔偿困难。工伤保障权利的缺失对于从事危险作业的城市新移民加大了风险度。第三，失业保险和生育保险基本处于未启动的状态。在这种情况下，城市新移民在面临工业化有可能带来的失业风险的同时，又面临着因户籍歧视而使失业风险进一步加大。女性新移民的生育保险的缺失，使得这一边缘群体面对生育风险更加脆弱。第四，户籍制度的不合理使城市新移民被排除在城镇社会保障体系之外，使原本脆弱的群体更无法抵御各种风险。第五，城市中的受教育权。第六，文化权利是社会权利的一个基本方面。城市新移民的受教育权主要表现为接受职业教育和业务培训的权利以及其子女与城市居民孩子同等的受教育权。瑞典著名教育学家T.胡森认为，教育公平主要指教育机会均等，包括教育起点的平等、教育过程的平等和教育结果的平等。由于户籍问题、身份问题，加上贫困、受教育程度不高等因素，在城市中新移民被视为“二等公民”。脆弱的文化权利特别是受教育权利受损，不仅导致城市新移民自身知识和文化素养缺失，而且导致城市新移民子女缺乏社会上升流动，不平等的教育权利带来阶级再生产。
三、城市新移民脆弱公民权的风险后果
城市新移民作为社会结构的底层，在利益分配中处于弱势地位。中国现代化实行的不平衡发展策略势必造成利益分配不均，导致了利益分化的加剧；城市新移民处在各社会主体的底层，社会转型和制度转轨导致的利益分配及协调机制缺失，贫富悬殊，市场秩序混乱、腐败问题、诚信缺失问题，无疑加大了原本就抗风险能力孱弱的弱势阶层的潜在风险；经济全球化所具有的风险生成和传递机制也使中国在受益的同时，遭遇到更多的社会风险。中国融入全球化的过程，无疑也是融入世界风险社会的过程，城市新移民脆弱的公民权使其在竞争环境中处于劣势，无疑承担了更多的风险后果。
1. 城市新移民和原住市民在公民权上的不对等,造成了相互间的不安和焦虑
贝克认为：城市化进程中, 城市容纳能力不足所造成的风险正严重地威胁着城市的安全, 这一潜在的危险因素比任何常规危险都更加复杂、更具有不可预见性和结果的严重性。阶级社会的驱动力可以概括为这样一句话: 我饿; 另一方面,风险社会的驱动力则可以表达为: 我害怕。由此可见,在风险社会里, 焦虑的共同性代替了需求的共同性, 由风险所导致的恐惧感和不信任感引发了人为的焦虑。大量城市新移民涌入城市，使本来就稀缺的城市公共资源不堪重负，城市的容纳能力不足导致新移民得不到公共资源的共享，原住民本来就脆弱和稀少的公共资源空间又面临被挤占的风险。“作为普遍现象, 焦虑源自于个体去超前思考及预期与当下行动有关的反事实的未来可能性的能力和必要性。但焦虑(或其类似物) 又以一种更深刻的方式来自真实的信念,这种信念的存在独立于个体安全所隐含的个人和客体之外。”在近期异地高考制度的推进中，京、沪等地区新移民和原住民都格外的紧张和敏感，约辩、行为艺术甚至转化为肢体冲突，反映了共同的不安和焦虑。
2. 公民权的不完整，特别是不平等的教育权利阻碍了社会流动,导致社会阶层的复制化
在开放的社会中，任何一个底层的社会成员都不应该终其一生在父辈的阶层中，把这种身份再一代一代地传给后世子孙，而应该在不同阶层中流动，这种流动是社会公平效率的保证，更是社会发展活力的源泉。教育和因教育获得的技能，是现代社会主导社会流动的最重要机制。
目前，阻止社会流动的因素非常多，诸如户籍制度、就业政策、人事制度、社会保障、税收制度等，但教育不公平应该是最主要的阻碍因素。城市新移民能获得的教育资源量少质劣，造成了城市新移民及其子女在个人技能和劳动力资源方面面临严重不平等，这才是阻碍社会合理流动的关键。对处于城市最底层的城市新移民子女，学校没能成为实现向上流动的阶梯，却成了迈向阶级再生产的驿站。公办学校即使向城市新移民子女开放，但从其成长过程来看也存在明显的天花板效应。一方面，认同主流价值观，渴望向上流动；另一方面，又制度性地自我放弃。农民工子弟学校则盛行反学校文化，通过蔑视学校的规范和教师的权威获得独立和自尊，自愿提早进入次级劳动力市场，重复父辈的生活轨迹，复制父辈的阶层，甚至加速了阶级再生产的进程。两种机制都没能导向社会流动，反而导向阶级再生产。这所造成的社会风险虽然隐性、缓慢，但对社会发展动力的损害却是严重的。
3. 公民权缺乏保护,强化了城市新移民的被剥夺感，容易引发群体事件
城市新移民来到陌生的城市，虽然忐忑不安，有所担心，但还是对未来怀有美好希望的，认为在城市能够获得更多的机会，获得更好的生活。但现实不公平的残酷远远超出了预期，他们感到被剥夺与排挤。“当人们对美好未来本有所期望, 但突然之间又开始对现实这些期望的前途大失所望, 只有在那个时候他们才会被充分地召唤起来进行冲突。”美国社会学家默顿认为, 在人们认为自己实际得到的和期望得到的、自己得到的和他人得到的之间存在很大差距时, 就会产生一种被他人或社会剥夺的主观心理感受,是自认为没有得到公平待遇后的不满与积怨的结合。当某一群体普遍产生了相对剥夺感时, 他们就可能采取集体行动来强制性地纠正这种剥夺。城市中新移民多数处于社会弱势底层，他们在市民权利、政治权利、社会权利诸多方面严重缺失，使得他们在公共稀缺资源的获取上处于劣势，导致他们成为城市中最脆弱但又最多不满与积怨的群体，矛盾的燃点极低，容易引发群体事件。
4. 新移民群体的庞大规模,也会为大的政治风波和动荡提供条件
当被剥夺感超出忍耐的限度，抱怨和不满积累到一定程度，或者说生存受到挑战时，会出现强制性的纠正和强烈的抵制。这样冲突就产生了，它本身就是风险，而且会造就更大的风险，比如说社会失序。社会失序一旦超越了一定的阈值, 即各种社会规范对社会成员的行为完全失去约束作用时, 社会进入无序状态,国家的安全也会受到影响。
对城市新移民群体来说，当相对剥夺感所带来的生存空间的挤压达到一定的承受限度时，必然会以极端的方式来纠正这种剥夺，从而体现出生存原则至上。在选择生存原则时容易引发冲突与对立，带来社会秩序失衡。当社会规范不足以约束其成员的失序行为时，带来的一系列社会风险又会危及整个社会各个阶层。城市新移民作为一个庞大的群体，其失序行为所产生的共鸣与共振容易形成，但波及的范围和影响的深度难以预料和掌控。当前，随着社会矛盾加剧、社会问题燃点的降低，社会危机事件“无直接利益或甚至无相关利益”的特点越来越显现，“官二代”、“富二代’的贴标签多体现了弱势阶层对强势阶层剥夺和挤占的不满，由此引发的网络讨伐甚至群体性危机事件进入多发期。用社会心理学来解释，同一群体在共同的利益、目标、愿景的基础上组合起来，极易对共同的利益受损、目标失落、愿景打破而产生共鸣，共鸣在特定的背景下释放，会由局部冲突引发大规模的群体事件。当达到一定的规模时，会导致社会危机，这时的社会情绪极易与某种激进思潮相结合，引发社会动荡甚至政治危机。随着社会冲突升级，最终演变为严重政治危机的例子有很多，诸如近期的“阿拉伯之春”等事件都告诫我们要重视城市化和现代化进程中，市民权利受损的群体或者是被城市排斥和利益团体剥夺的社会群体，诸如城市新移民。城市新移民公民权利逐步获取和受到应有的保障是化解局部社会冲突乃至社会危机的关键。
四、在风险治理中建构城市新移民公民权
首先，风险社会强调共存意识，要从这个高度看待城市新移民的重要性。
一般意义上，财富聚集与风险分配不言而喻流向不同，财富向上层汇聚，风险向下层转移。上层依靠权势、金钱、信息等优势会规避一些风险。但这是暂时的和阶段性的。全球风险社会最重要的特点是内在全球性与均等化，迟早以平等的方式危及所有的人，人人存在着风险命运。所以，要强调风险共存和共担意识。要通过提高现代性的反思能力建构预防风险体系，科学认识在风险社会的语境下研究城市新移民公民权建构的意义。城市新移民公民权的建构以转型中国高发社会风险为坐标，在浓厚而合理的忧患意识和危机意识之下，既对传统社会发展方式与城市新移民公民权脆弱缺失进行反思检讨，又认识到在现代化的自反特性下风险作为一种普遍的生存境遇，城市新移民国内公民权的建构过程本身也是一种认知风险、批判风险、超越风险的过程，公民权建构的过程本质上就是一种风险性生存方式，城市新移民融入城市的稳定与和谐的平衡只能是一种动态的过程而不是结果。
其次，风险社会强调责任风险预警意识，在建立完整有效的风险预警体制的同时，要建立体制机制来保障公民权。
建立完善的风险预警机制越来越成为共识。政府主导，建立完善的法规，依法进行风险预警和治理是关键措施，这方面还处在探索的初级阶段。政府层面，往往风险意识薄弱，应对技能不足，仓促决策，匆匆上阵，缺少完备的风险预警体系和风险预警计划。民众方面，由于长期缺乏风险应对的教育，信息不对称，缺乏知情权，风险意识淡漠和容易产生恐慌共存。所以，建立完整有效的风险预警机制很重要。但消除当下社会风险隐患的关键是要真正建立体制和机制保障公民权，特别是弱势群体，诸如城市新移民的公民权。
第三，与风险社会的秩序不是等级的、垂直的，呈现出无序性相反，公民权的建构要优先推进社会权利。
19 世纪末期之后,社会权利开始正式嵌入到公民权的结构之中。当公民权包含社会权利之后,马歇尔认为,公民权的平等原则将发生意义深远的转折, 而且它对社会不平等的影响将从根本上不同于此前。虽然马歇尔公民权分析范式产生的时代背景已经过去，动机也有差异，且马歇尔公民权分析范式存在自身的缺陷，但当今中国城市新移民公民权建构优先推进社会权利却是最明智的选择。在新中国,按理想的类型划分,如果前30年主要解决的是国家权力问题,改革开放30年则是公民的经济权利。在当下,中国政治发展的优先选择则是以社会保障为主的公民的社会权利。这也是中国政治发展的选择。
第四，建立责任共担意识，发挥每个治理主体的作用。城市新移民的公民权建构，要从风险社会和责任伦理双重视角去进行，和建立风险社会的道德之维同样重要，在构建城市新移民公民权时，每一个个体、团体、组织和政府要为城市新移民公民权的缺失承担相应的后果，为由此导致的社会危机承担相应的责任。城市新移民公民权脆弱性导致的风险在很大范围内体现的是制度性风险，与政治决策的失误和公共治理的失范密切相关。在一定意义上，责任原则是解决当代中国社会可能面临的风险问题的最根本、最切合的原则，也是城市新移民公民权建构的基本原则。责任、特别是政府责任，既是风险治理的核心理念，也是城市新移民公民权建构的关键所在。在建构国家组织、非政府组织、企业、家庭、个人的风险复合治理的同时，城市新移民公民权的建构同样需要国家、市场、公民三位一体，多管齐下地综合进行。市场与公民社会不仅是现代社会的基本组成要素，也是现代治理的基本机制。对于中国来说，随着市场经济体制的逐步完善，目前更重要的是建立一个积极的公民社会，维护个人的权利，增强相互的宽容。
第五，将风险文化融入到公民权建构中。风险社会的公平性特征，使得每个个人和群体都难以逃避，所以建立风险共担的风险文化具有必要意义。建国以来的二元体制下，中国农民为工业化和现代化作出巨大牺牲，改革开放以来，农民工又为中国经济发展和城市建设作出巨大贡献。这场意义重大的社会制度变迁中，城市新移民公民权利的缺失和脆弱，既是风险的成因，又是风险的结果。作为二元体制和国家不均衡发展策略副作用的承担者之一，风险社会的危害在他们身上进一步叠加。社会不公平加剧了风险共担理念和文化形成的难度，更惶谈风险共担机制的建立。只有将风险共担的文化和机制融入到公民权建构的中，增加各方特别是弱势一方的参与与合作，分清责任，形成共识，才是风险消解与公民社会建构的关键。
注释：
[1] 薛晓源、刘国良《全球风险社会：现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录》，载于《马克思主义与现实》2005年第1期。
[2] ［德］ 乌尔里希·贝克《风险社会》译林出版社2004年版第15页，第37页。
[3][6] 俞可平《新移民运动、公民身份与制度变迁——对改革开放以来大规模农民工进城的一种政治学解释》，载于《经济社会体制比较》2010年第1期。
[4] 童星、马西恒《敦睦他者——城市新移民的融和之路》，载于《学海》2008年第2期。
[5][8][9][10] 陆学艺、李培林、陈光金《2013年中国社会形势分析与预测》社会科学文献出版社2012年版第6页，第46页，第13页，第14页。
[7] 杨雪冬《风险社会理论反思：以中国为参考背景》，载于《绿叶》2009年第8期。
来源:中央编译局
