第二节 行政效率与治理

引言：在同样实行专制制度的民政部下，分裂和分治政权同统一政权的治国之道并没有本质上的区别。但分裂或分治政权的领土大大缩小了，往往只相当于统一王朝的一个或几个一级政区，各地离政治中心的距离也大大缩短了，所以即使实行同样的集权制度，统治层次减少了，传递时间缩短了，行政效率会有所提高。只要保持和平状态，人民会因此而获得较多实惠。

王温舒的妙计

西汉的一位被班固载入《汉书．酷吏传》的官员王温舒出任河内太守（治怀县，今河南陟县西南）时，首先准备了五十匹马，安置在从怀县到首都长安沿途。然后他开始审理案子，将郡中的不法豪族和其他有牵连的罪犯大多定为死刑或灭族。由于死刑或灭族都必须报朝廷批准，那些豪族自以为有足够的时间动用在京城的靠山和关系，有恃无恐。谁知王温舒立即使用这五十匹马接力传送，两天就从长安取回批文执行死刑，杀得那些人措手不及，也使当地人大吃一惊。到年底，把要杀的千余人家斩了个一干二净。

像王温舒这样深知效率的重要性并想出这一绝妙办法的人，在当时是绝无仅有的，因而被史官作为特殊的例子记录下来。但王温舒能这样做，毕竟还有其有利条件：河内离长安并不算远，而且这条线路又是当时一条主要的交通干道，道路良好。如果让王温舒到日南郡（治所在西郑县，今越南广治省广治河与甘露河全流处）、乐浪郡（治所在朝鲜县，今朝鲜平壤市南）、敦煌郡（治所在敦煌县，今甘肃敦煌市）或益州郡（治所在滇池县，今云南晋宁县东）去做太守的话，他要准备的马就不是五十匹，而是五百匹或更多，甚至还要包括渡船。而且有的地方有好马也跑不快，遇到天气不好，有些地区的交通就会断绝。

驿站的普遍设立使王温舒这一办法普及化了，但这仅仅是加快了传递的速度，却并没有缩短实际距离。且不说维持全国的驿站系统本身就是国家一项不小的开支，在不少地区就曾经被认为是一种最不得人心的弊政。就是在驿站完整、效率正常的情况下，边远地区与首都的公文往也得数十天之久。明朝每十年一修的黄册（户籍册）都要以省为单位上报到南京后湖，据《南京户部志》记载官方规定的“黄册到湖期限”如下：

浙江 二十日 江西 二十二日

江西行都司 二十二日 河南 三十日

山东 四十日 北直隶 五十八日

福建 六十五日 辽东 八十五日

广西 九十日 湖广 九十日

山西 九十日 陕西 一百五日

四川 一百五十日 贵州 二百五十日

福建行都司 一百五十日 云南 一百八十日

时间最长的云南要半年后才能送到。如果是紧急情况，通过驿站加急传递，时间可以大大缩短。在皇帝不惜工本的条件下，也能够创造出某种“奇迹”，如唐玄宗可以将杨贵妃爱吃的鲜荔枝用专门的驿骑从岭南运到长安，明清时能把产于长江下游的活鲥鱼接力运到北京。不过这种方法毕竟无法用之于日常的传递和联系，何况在中国的统一王朝范围内还有更长的交通线，如从西藏到北京，从中亚到长安等。

这就提出了一个无法回避的问题：在没有机动交通工具的条件下，中国作为一个国家是不是太大了？

君民的不同选择

要简单回答这个问题是困难的，因为国家有不同的政体、不同的制度，如果这是一个地方享受充分的自治权力，中央政府干预较少的国家，地理上的距离并不会带来很大的不便。可是，从秦以来中国从来没有出现过实行这种政治制度的政权，而是权力高度集中于中枢的专制国家－－无论是统一时，还是分裂时，各个政权无不如此。二千多年来，专制的集权化有增无减，依靠国家自身的调节已经无法改变高度统一和地理范围过大这间的矛盾了，而只能由分裂、分治来缓解这一矛盾。

中国历史上各个政权长期实行力役制，无论是劳役还是兵役，都要在全国范围内征调，首都及边疆是服役的主要地区，对距离远的地区来说负担就大大加重了，甚至路途时间会超过实际服役的时间。不堪忍受的百姓从减轻负担出发，宁可选择分裂或实际上的分裂。西汉初的贾谊就曾证明：当时淮南的百姓迫切希望置于诸侯国的统治之下，而不直属于朝廷，以便能就近服役，而不必再长途跋涉于淮南和长安之间。因此有时分裂和分治比统一更受到民众的欢迎。

由于地方官的合法权力相当有限（除非采取非法手段），所以官员们在遇到大小事情时最有效的办法就是立即上报上司，而不管实际效果如何。但上级官员同样只能自理有限的日常事务，因此向更上一级或朝廷报告也是他们的法宝。中国结构复杂、内容浩繁的文字和悠久发达的文学传统是大小臣工和他们的幕僚必须掌握的基本技能，这种繁琐的礼仪制度和请示上报手续又为他们施展身手提供了机会。从现在还能看到的数以万计、或许是数以亿计的历代公牍、奏折、诏令及各种公文中，虽然也不乏有关国计民生、军政大事或人事任免等方面的重要内容，但大量的是千篇一律、毫无意义的官样文章和歌功颂德、阿谀奉承的文字游戏。一些突发性的事件经过层层报告，然后得到层层下达的命令，往往已经失去实际意义。

自然灾害的赈济常常要等到灾情已经非常严重或者灾害发生后很久才能进行，因而即使采取措施也已失去了最有利的时机。在二十四史的传记中，不止一次可以发现对清官循吏这样的歌颂：在灾害发生时不等朝廷或上司的批准就下令开仓救济灾民，而劝阻他的僚属大多会提醒他这样做可能带来的严重后果。这就证明，在绝大多数情况下，绝大多数官员是不会这样做的，所以这些凤毛麟角才会得到史官的重视而被记录下来。从史料记载看，越是靠近首都，越是经济文化发达地区，往往自然灾害越多，而边远地区却很少有灾害的记录。这显然并不符合客观规律，只能证明边远地区不大可能获得及时的救济，因而灾情报告不是没有留下记载，就是被层层的官僚机构耽搁了；或者是因为人口稀少、交通不便，根本就没有上报。

张知县砍茶树

统治者所强调的高度一致性，即使出于善良的愿望，也往往事与愿违。因为除了羁縻地区或土司以及统治者承认非声教所及的夷狄地区外，一般都必须实行同样的制度。

例如为了重视农业或者在灾荒以后多产粮食，皇帝常常下诏，不许百姓从事农业以外的劳动，却根本不会想到这在不少地区是行不通的。对从事渔业、狩猎、养殖、果品、手工等行业的人民来说无疑是断了生计，结果只能加重社会的负担，造成经济倒退，而粮食也不一定能增产。

沈括的《梦溪笔谈》和其他宋人笔记中都记载了这样一件事：张咏任鄂州崇阳县的知县时，下令将当地的茶园全部砍掉，要百姓种桑树。以后朝廷参茶叶收重税，桑树却不收税，百姓大大受益。另一次他见到乡下人进城买菜，叫来一问是个农民，当下勃然大怒：“你既然是种田人，难道没有地方种菜，还要到城里买？真是个懒惰的家伙。”当场令差役打了他一顿板子赶回去。

沈括等人都是以完全肯定的态度记下这两件事的，其实都很可讨论。张咏下令吹茶，除了正好钻了朝廷改变税制的空子以外，并没有什么可行的道理；对进城买菜的农民也要打板子，更是一种极其僵化的自给自足的小农观念。可以想象，在绝大多数更加正统而保守的地方官治理之下，这种极其狭隘的农业观念加上专制制度会产生什么样的后果。

明朝初年因发现海盗骚扰，又为了防止敌对势力卷土重来，竟下令“片板不许下海”，全面封闭了中国海疆，扼杀了航海业和海洋渔业。其实出现海盗的只是个别地区，敌对势力的威胁更只是一种猜测，但高度统一的权力却使中国全部海疆遭殃。这道命令所造成的损失已经大大超过了海盗的掠夺。

“崇祯二十四年”的黄册

为了维持这种高度的统一，除付出了不应有的代价之外，还导致了实际上的高度不统一。这是因为在一个如此广袤而多样的国家中，各地的情况千变万化，交通又如此困难，绝不是一道诏书做出的具体规定所能治理的。公开抗命意味着谋反大罪，提出不同意见也会遭受杀身之祸，而执行又有实际困难，肯定不能照办，于是各种变通的办法便应运而生，并且大多会得到上司的默许，或者成为惯例被沿用。

例如户口调查，由于直接关系到国家的岁入和劳役的来源，一直备受统治者的重视。但也正是因为登记户口的目的就是为了征收赋税，真正的人口调查价值越来越少。作为统计一定年龄范围内的健康正常的成年男子的单位－－丁，逐渐离开了它的理论涵义，而与一定数量的银子或粮食等同起来，成为一个赋税单位。理论上应该代表人的“丁”在公文和方志的记载中却出现了“半”，甚至有十几位小数点。而具体一个丁人价值，各地又千差万别，往往除了具体经管的吏员以外连地方长官都搞不清楚。所以在明清二代相当长的时期内，“丁额”基本上不是某一地区的成年男子人口数，而是该地所负担的赋税额度。为了维护地方的利益，也为了自身的利益，地方官竞相争取丁额长期不变甚至减少，能这样做的就被地方绅民誉为清官。

具有讽刺意义的是，同时进行的户口调查条文具体，时限分明，比之于近代人口普查的项目和条例也不逊色。由最基层的甲、里、县、州、府一直上报到朝廷，形成数以千吨计的户籍档案，计算出精确到个位数的人口数据。这些数据不仅愚弄了今天的学者，就连乾隆皇帝这样自以为英明睿智的君主也一度深信，这些数字就是他所统治的臣民的确实数字，因而得出了从康熙四二九年（１７１０年）到乾隆五十七年（１７９２年）这８２年间全国人口增加了１５倍的结论。根据这些数据，明朝的“人口”从初期以后的２００余年间基本不再增加，甚至略有下降；南方大多数政区无论户数和口数都大幅度下降；这只能用这种奇特的制度才能加以解释。

这种耗费了大量人力物力、自下而上层层进行的户口调查登记的真正价值究竟如何，只要从两个例子就可看出：一是清朝的皇帝不止一次发现，地方官的灾情报告所列的灾民人数常常超过当地上报的全部“户口”数。另一件事发生在清朝顺治十三年（１６５６年），一位官员在清理明朝崇祯十五年（１６４２年）的黄册时，发现竟预造到了崇祯二十四年。估计明朝经办的官员不是闲得无聊，就是想为十年后的官员（或许他已编了不止一期，预计自己有可能再编下一期）节省点手续，随手将十年后的数字“编”好了。可是他万万没有料到明朝到崇祯十七年就亡了，这崇祯二十四年的黄册就成了千古笑柄。

政策与对策

在自上而下的监察系统很不完善，自下而上的监察根本不存在的情况下，仅仅依靠中央政府甚至皇帝个人的命令，绝对无法避免有意无意的偏差和曲解。因为再具体的规定也不可能没有遗漏，总能找到条文所没有涉及或无法规定的方面。一旦这种流弊出现，监察系统既不能及时发现，更无法有效纠正。所谓“上有政策，下有对策”，可以说是中国的悠久传统。

汉文帝废除肉刑，以笞刑代替割鼻子和砍脚，应该说是一大进步。但不久就发现，犯人的鼻子和脚虽然保全了，却有不少在执行笞刑时给打死了。甚至规定的数量还没有打完时人已经死了，每年被打死的犯人有一万多，大大超过了原来判处死刑的人数。到他的儿子汉景帝时就下令减少打的数量，犯人被打死的还是很多。于是景帝作了十分具体的规定：刑具以竹制，五尺长，一寸宽，半寸厚，竹节要刨平；行刑时只准打臀部；每个犯的人施刑过程中不能换人，打完一人才能换。以后有的朝代还制作了标准刑具，派人拿到各地去检查比较。明朝索性实行专业生产，每年由江南的官府提供三千块标准竹板供全国各衙门使用。

这些规定不能说不具体，制订者的用心亦不可谓不善，但任何规定都无法确定打手该用多大的力、挨打者又有多大的承受力，而这正给徇私枉法的官员以至差役们留下了足够的余地。明朝锦衣卫、东厂衙门在招收打手时有一项奇特的考试：在砖上铺上一层薄纸，打手必须在规定的数目中用标准刑具将砖头打得粉碎，却不能把那层纸打破。这些打手日后在行刑时会做什么事，就可想而知了。所以明朝的官员的接受“廷杖”（由皇帝亲自下令在午门前打屁股）时，如果监刑的太监说一声“用心打”，或者两只脚尖相对，此人就必死无疑了。

各地的衙役虽然不会人人都有这样一手绝招，但几乎个个都有本领把坏事干得教人抓不住把柄。既能致人于死地，自然也可以为人消灾。所以至迟在明清时，不少地方的衙门都可以花钱雇人挨打。如江南的富户，一旦因欠交赋税受到传讯时，一般都由仆人到堂受审；如果被判笞杖，就由乞丐代受，事后由主人按被打数目付钱。于是出现了代人挨打的专业户，明朝中山王后裔徐青君，明亡后因家产被没收沦为乞丐，专门代人受刑。有一次与人按挨打的数目谈妥了价格，谁知到时候被打了一倍以上还没有打完，而受刑的公堂竟然就是他家原来的大厅。徐青君又痛又气，大叫起来。值得注意的是，在长官得知实情后，并不追究衙役的责任，显然这种做法已是当时官场的公开秘密。

要说高度集权统治下的制度只对被统治者起作用，其实也有欠公允，因为就是贵为天子，也要受到祖宗之法和传统的束缚，有时要作一点微不足道的改变也不见得能成功。唐德宗一次在深秋时节到御苑打猎，感到天气寒冷，就对左右大臣说：“九月份（农历）还穿夹衣，二月份还穿皮袍，与气候不相称，我想都提前一个月，你们看怎么样？”左右都一致赞成，叩头感谢皇上的关怀。第二天，德宗命翰林院讨论，准备发诏书。丞相李吉甫认为这是圣人上顺天时，下合民情的好主意，应该编为法律，向全国公布执行。可是有一位李相程却抬出了吓人的理由坚决反对：“《月令》规定到十月份才能穿皮衣。《月令》是玄宗皇帝制定的，绝对不能改变。”德宗只得收回成命。当然，德宗并不是真的不能在九月里穿皮衣，他要真穿了也不见得有李相程这样的人来找麻烦，问题是不能公开改变老祖宗定下的规矩。