*参照目前人大常委会各专门委员会的划分标准，按照人大代表自己的专业及兴趣，将其分别编入不同的专业性组别，打破地域和行政区划界限，代表们按照议题进行分组审议，这自然会提高他们的审议能力，从而提高整个人大的审议效率*

近日，新疆维吾尔自治区党委办公厅下发文件，要求认真做好县（市、区）人大、政府、政协和乡（镇）人大、政府换届选举工作。文件中最为引人注目的一条，是对县（市、区）人大代表中领导干部代表比例作出了明确规定，不得超过25％，相应地，工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75％。

这样的规定，把一个长期存在的事实摆在人们面前：各级人大代表中党政官员所占比例相当高。于是，各级人大会议也就成了变相的党政官员会议。有人可能说，这样的现实似乎并不出格，因为，人大制度本来就是一种“议行合一”制度。但是，这种议行合一，大约也可以有两种不同的“合”法：可以由人大主导行政，而行政仅仅是人大的执行机构；也可以由行政反过来控制人大。推测宪法相关条文的立法意图，显然是希望做到人大控制行政，以此实现主权在民的宪法目标。但目前的制度安排似乎没有做到这一点。其中一个重要原因就是代表来源过分向党政官员倾斜。

新疆本次对代表比例作出硬性规定，尽管由党委规定存在程序性瑕疵，但终究在人大制度创新方面迈出了可喜的一步。因为，目前的人大制度尽管是中国政体安排中的根本性制度，但跟其他领域一样，规范这一制度的相关法律及人大自身的规则过于粗疏，缺乏细节性规范，比如，关于代表来源就缺乏明确规定。

其实，人大制度还可以从多个方面进行完善。即以议事制度而言，人大究竟如何分组开会，就大有学问。党政官员在人大代表中所占比例较高固然妨碍人大真正地面向民众、以增进民众利益为审议各项法律、规章、报告的惟一目标，但审议时的分组安排之不合理，同样妨碍上述目标的达成。

依照目前的做法，行政管理体系基本上被原封不动地搬进了人大开会过程中。人大开会审议各项法律法规及报告过程中，基本上是按照原来的行政管理体系分组审议。在这种情况下，代表们就很自然地被置于平时的行政控制体系中。这样的安排很有可能使基层代表无法畅所欲言，因为本地领导就在自己身旁。这样，人大对各种法律、报告的审议就很可能不够充分，从而无法充分地把民意带入最终的法律与报告中。

这样的分组安排也可能导致人大代表智力上的浪费。可以设想，在分组讨论中，让来自城市、教育界、文艺界等方方面面的人大代表一起参与审议有关农业的议题，他们很有可能或者选择不发言，或者即使发言，也往往不切实际。这样的审议过程，其效率很可能是低下的。

如何开会，是一门很大的学问。人民代表大会既然也是一个会议，那就该仔细地研究如何开好这个会，以最为充分地集中代表们的意见，并尽可能充分地体现民意。

至少就分组来说，就可以参照目前人大常委会各专门委员会的划分标准，按照人大代表自己的专业及兴趣，将其分别编入不同的专业性组别。也即，打破地域和行政区划界限，代表们按照议题进行分组审议。

按照议题来组织审议，将使代表们能够把与某一问题有关的各地的信息汇集到一起。他们都是这方面的专家，或者具有这方面的实践经验，或者对这方面具有浓厚的兴趣，因而，可以进行比较专业、深入的分析，也更容易找到解决相关问题的原则或办法。

这样的分组方式也会促使人大代表向专业化方向发展。现在的人大代表似乎需要全才，而这显然是任何人也做不到的。分工可以提高经济效率，当然也可以提高议事效率，让每个人大代表有自己的审议专业，这自然会提高他们的审议能力，从而提高整个人大的审议效率，最终真正地做到由议到行的合一。

而且，打破地域界限编组审议，也有助于打破“地方主义”的局限。以全国人大为例，按照现有的地域分组进行审议，代表们实际上还是各省的代表，而不是真正的全国人大代表。相反，按照议题分组，与其他地方的代表共同审议，他们将会具有全国视野。

来源：南方周末