《党的二十届三中全会决定》提出，“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”随着经济社会的发展，我国农村的闲置住房越来越多，《决定》允许农民通过市场盘活利用，对城乡融合发展，意义极其重大。农村住房进入市场，房屋坐落的宅基地自然也就进入市场了。过去只允许宅基地在本集体经济组织内部转让，现在不再作此限制，无疑是一个很大的突破。然而《决定》并未直接论及宅基地制度改革，而是从住房切入，表明在这个问题上，还有进一步思考和厘清的必要。

我国宪法规定，土地所有权不能买卖，但土地使用权可以依法转让。国有土地出让、出租的，是一定年期的土地使用权；农牧民承包或转让的，是一定年期的农地或林地、草地的使用权；农村集体建设用地流转的也是有期限的土地使用权，如此等等，不一而足。在日常社会生活中，人们往往把取得和让渡土地使用权称为买地和卖地，但实际上这样的买卖，并不能改变土地所有制。总体而言，我国城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，土地公有制是我们的基本经济制度，任何企业、单位和个人使用的土地，都是公有的而不是私有的。因此，说我国所有制结构中，公有制为主体或主导，恐怕没有什么不妥。当然，处于主体或主导地位的公有制经济，能不能发挥其所应当发挥的作用，有许许多多体制、机制问题需要解决，有的《决定》已经提出来了，有的尚需另做专门研究。

在各类土地使用权中，宅基地的使用权有点特殊，即农户从村集体分得宅基地以后，可以无限期使用。这样一种特殊的权利设置是历史上形成的，农村集体经济组织和广大农民对此相沿成习、习以为常，政策、理论研究界的专家、学者们也少有质疑。我认为，宅基地使用权的市场化改革难以推进，主要就卡在这个问题上了。

作为集体成员的农户，若违规、违法占用、使用宅基地，集体经济组织作为土地的所有者代表，有办法加以约束、制止。但农户把宅基地转让给集体经济组织之外的人，则集体组织对其没有制约能力，宅基地使用权又没有期限，集体经济组织对宅基地的所有权，就被架空了，土地集体所有变为土地私有了。因此政策一度规定，宅基地只能在本集体经济组织内部或本地农村范围内转让，是有道理的。

问题在于，这又在很大程度上限制了农民财产权的经济实现，不利于农民增收，不利于资源的合理利用，不利于城乡融合发展，等等。有没有办法，既保护宅基地的集体所有制性质，又在社会主义市场经济条件下，搞活宅基地的土地使用权？关键恐怕在于，要设定宅基地的使用权期限。譬如，设定农户分得宅基地后，有５０年使用权，该户居住了３０年搬离他处，则还有２０年的使用权，可以通过市场交易转让给他人。５０年使用期间，集体经济组织有责任对宅基地的使用进行监督管理，５０年使用期满，则必须连同地上物收回宅基地，重新分配给其他成员。这样改，宅基地的权利设置，与农地、集体建设用地、城市国有土地等，就基本一致了，便于规范管理。这样改，对农民增收、农村发展都有好处，只要把道理讲清楚，估计绝大多数农民不会反对。当然，宅基地的使用期限定多长，要充分尊重广大农民的意见，因地制宜确定。

以往讨论宅基地制度改革，不少人主张宅基地使用权有偿取得。我感觉，这在少数经济发达地区的农村，可能行得通，但在广大不发达地区，是绝对行不通的。公有制经济应当保证所属成员的工作权和居住权，农地是农业的主要生产资料，作为集体经济组织的成员，农民可以无偿获得农地的承包权，宅基地是农民的主要生活资料（兼有生产功能），无偿获得宅基地使用权，也是集体组织成员所应当享有的权利，不宜轻易改变。

总之，关于宅基地使用制度改革，我主张要把无期限使用，改为有期限使用，允许期限内的使用权进入市场。

（２０２４年９月２２日）