内容提要：冷战结束后，北约一直通过不断扩员和转型拓展在全球范围的影响力，追求所谓“全球北约”目标。北约虽自称“防御性政治军事联盟”，但在其75年历史中，一直践行对抗性、扩张性和排他性安全观。北约实施的人道主义干预和危机管理，对联合国宪章的国家主权平等原则和不干涉内政原则构成严重挑战。北约东扩加剧了其与俄罗斯之间的安全困境，是冷战后欧洲安全秩序崩塌的重要原因。乌克兰危机爆发后，北约进一步北扩，使欧洲安全格局的对抗态势更加严峻。北约“亚太化”更是冷战思维的产物，其实质是服务美国的“遏华”战略目标。“全球北约”标榜寻求扩展和平，但却因固守排他性冷战思维，给地区安全格局和国际安全秩序带来极大冲击。
关键词：全球北约 冷战思维 国际安全秩序 大国竞争 亚太转向
作为冷战的产物，北约不但没有随着冷战结束而解体，反而通过不断扩员和转型，寻求实现“全球北约”的目标，在全球层面扩展影响，主导国际安全格局。在北约75年历史中，从抱持对抗性安全思维到构建排他性联盟，从人道主义干预到危机管理，从东扩北扩到染指亚太，北约不仅未能实现其所标榜的扩展和平，反而因长期服务于美国霸权目标，导致大国安全困境加剧，令地区安全秩序和全球安全格局遭到严峻挑战。在全球化背景下，面对全球性挑战，国家间安全不可分割，世界呼吁共同、综合、合作、可持续的安全观。北约只有真正放弃零和思维，坚持通过和平与对话解决冲突，才能为构建可持续的全球安全格局发挥建设性作用。
冷战思维是北约挑战全球安全秩序的深刻根源
北约的战略安全概念内涵在不同时期有不同侧重，其演变大致可分为三个阶段，即冷战时期的防御与遏制、冷战结束后至21世纪20年代初的人道主义干预、2022年出台最新战略安全概念重回对抗与遏制。北约不同时期的战略安全概念虽有不同特征、原则及优先事项，但其对抗性、排他性一以贯之。
冷战时期的北约战略安全概念，主要聚焦防御和遏制，服务于赢得冷战。1949—1991年，世界地缘政治的两极对抗特征，决定了北约战略安全概念的对抗和遏制属性。在此期间，北约共发布4份战略概念文件，其遏制和扩张属性不断强化。北约的第一份战略概念文件强调其主要职能是威慑侵略，联盟应“确保有能力无一例外地使用所有类型的武器，采取一切可能的手段迅速实施战略轰炸”。冷战背景下，北约不断强化其对抗和遏制能力。朝鲜战争爆发后，北约提出“前进战略”，希望将防御力量部署在远离苏联的欧洲东部。1956年 12月13日，北约军事委员会提出：“虽然北约的防御计划仅限于条约区域的防御，但有必要考虑该区域以外的事态发展可能给北约带来的危险。”此时，北约的扩张性已显现。在1957年发布的第三份战略概念文件中，北约还主张将“大规模报复”作为北约新战略的关键要素。在法国退出北约军事一体化组织后，北约出台了第四份战略概念文件，灵活性反应和升级成为其主要特征。文件明确了北约针对侵略的三种反应，包括直接防御、主动升级以及核威慑。尽管随后的《哈梅尔报告》提出遏制和缓和的概念，但并未根本改变其对抗性和排他性的本质特征。
冷战结束后，北约非但没有随着华约的解体而消亡，反而通过扩员和转型实现了新的发展。虽然北约出台的战略概念文件强调通过伙伴关系和合作来扩展安全，但其实质仍是以意识形态划线，构建排他性联盟。事实上，北约成立之时就已划定意识形态之线。在1949年4月北约成立的12国签字仪式上，时任美国总统杜鲁门用意识形态的底色定义北约在国际政治中的角色，认为北约是拥有共同民主、个人自由以及法治遗产的国家联盟。这些共同价值在联盟第一份战略文件的序言中得到重申。北约的意识形态基础，暗含其集体防务条款是针对与其不同价值观的“他者”，其存在的合理性同样是假定西方所谓民主、自由、法治的价值观是“最好的”。因此，就北约来说，其宗旨原则中援引的“共同文明、遗产”以及一系列“良好价值观”，既不是“非政治化”的呼吁团结，也不是根植于地理和文化上的接近，而是一个具有深刻政治属性、建构“自我身份”的关键观念。它试图支持“欧洲—大西洋地区拥有良好价值观”的政治观念，同时持久化一种认知，即不具备这些价值观的其他种族会对北约的安全和稳定构成生存威胁。
历史上，北约的干预战争几乎都打着维护民主的旗号。2006年，北约里加峰会发表的声明强调北约要推进民主、自由、和平与安全，并表示北约在三大洲的任务和行动，从阿富汗到巴尔干，从地中海到达尔富尔，都希望加强与北约利益和价值一致的非北约国家的协调。2021年，北约秘书长斯托尔滕贝格认为全球力量结构发生变化，保护联盟赖以存在的价值观基础遭遇挑战，呼吁不断强化北约共同价值的“身份建构”。2022年北约发布的最新战略概念文件表明，其价值观“泛安全化”达到前所未有的程度，文件渲染所谓“专制威胁”，认为“专制行为体”挑战了北约的利益、价值和民主生活方式。乌克兰危机背景下，北约同样祭出“民主对抗专制”的叙事，在世界范围内掀起“新冷战”叙事。当前，北约将中国视为“系统性挑战”，同样是其冷战对抗性思维和意识形态偏见的惯性使然。
人道主义干预和危机管理从未给世界带来和平
冷战结束，美国成为世界唯一超级大国，其单极霸权随之建立。为了输出西方模式和寻求绝对安全，美国在国际上积极推动“人权高于主权”“保护的责任”“人道主义干预”以及“国家建设”等理念。冷战后北约战略转型的理念实践，无论是从单纯军事组织转型到强调共同价值观的“政治军事组织”，还是突出危机管理任务的冲突预防、“国家建设”，都与美国维护霸权的理念实践高度一致。北约几乎染指了冷战后所有的地区危机和冲突，但并没有带来和平或实现有效的危机管理。相反，北约要么在无联合国授权或超出联合国安理会授权范围的情况下对主权国家大肆轰炸，严重挑战联合国宪章的主权原则，对国际和平造成深远影响；要么在获得联合国授权后扩大行动范围，在冲突或危机国家强行推广西方的所谓民主、法治和市场经济原则却难获成果，最终草草收场。
1999年北约未经联合国授权，以保护人权为名，对南联盟进行了长达78天的轰炸，严重损害了联合国宪章宗旨和原则。北约在南联盟的“人道主义干预”标志着其从防御性组织转为进攻性组织，成为美国推行“新干涉主义”战略的工具。北约所谓“人道主义干预”不仅未能保护人权，反而造成2000多人死亡、6000多人受伤和几十万难民流离失所的人道主义灾难。同年5月，北约悍然轰炸中国驻南使馆，致使3人死亡，多人受伤。在科索沃危机背景下，1999年4月24日北约华盛顿首脑会议通过新的《联盟战略概念》，提出不仅要采取军事措施，还要运用更广泛的手段应对21世纪的安全问题，标志着其进一步转变为“干预性”和“扩张性”的政治军事集团。
此后，无论是在阿富汗还是在利比亚，北约的行动都备受争议。北约在阿富汗20年的存在最终以美国的撤军乱象结束，标志着美国和北约推动的扩张性“国家建设”以失败收场。2001年“9·11”事件后，北约盟友进入阿富汗，2003年8月11日北约接管联合国驻阿富汗国际安全援助部队。根据联合国授权，国际安全援助部队的主要目标是使阿富汗政府能够在全国范围内提供有效的安全保障，并建设新的阿富汗安全部队，以确保阿富汗永远不会再成为恐怖分子的避风港。但是，美国领导下的北约在阿富汗不断扩大行动目标。从最初的消灭基地组织扩大至消灭塔利班，直至最终将“反对腐败”纳入战略目标，北约深度干预阿富汗“国家建设”进程。最终，北约在阿富汗的军事干预不但未能帮助阿富汗实现和平与国家建设，反而导致多达4.7万平民死亡。美国官方评估结论是：“阿富汗代表了北约的失败。北约在阿富汗近20年的远征行动中，阿富汗和北约成员国都付出了巨大的代价，但收效甚微。”
北约的利比亚行动同样充满争议，其行动远远超过联合国安理会第1973号决议授权的实施武器禁运、建立禁飞区和保护平民的范围，直接充当了利比亚反对派的“空中力量”。因此，利比亚战争爆发后，关于所谓“保护的责任”原则对利比亚的适用问题，无论是国际组织还是主权国家都强烈谴责北约及参与国家超出了联合国安理会授权，实质上是以“保护的责任”原则为借口粗暴干涉利比亚内政。
北约的利比亚行动也是军事干预无法带来和平的典型案例。北约的利比亚行动模式曾一度被西方奉为新的军事干预模式。与此前在波黑、科索沃以及阿富汗不同，北约在利比亚没有派遣地面部队，而仅通过空中行动决定性地终结了卡扎菲政权，北约曾据此乐观地认为利比亚政权更迭后不会引发全国范围内的大规模冲突。但是，北约开展军事行动后，利比亚出现各种乱象，国家政治与经济秩序陷入混乱、“全国过渡委员会”疲弱无力、多地出现部族仇杀、多个城市爆发流血冲突，国家陷入长期动荡。
北约扩员加剧西方与俄罗斯安全困境
乌克兰危机深刻影响欧洲安全格局，欧洲安全秩序遭受重大冲击，其效应外溢至全球，加剧地缘政治冲突，引发能源和通胀危机，更对全球经济、政治和安全秩序产生深远影响。欧美国家无视乌克兰危机深刻的历史根源，也拒绝接受“北约扩员引发危机”的结论。纵观北约扩员历程，人们不难发现其是如何一步一步加剧欧洲安全困境并最终引发欧洲安全失序的。
冷战后北约扩员并非出于安全需求，而是服务于联盟存在和转型之政治诉求，因此最具争议。冷战即将结束时的1990年，戈尔巴乔夫曾收到美国最高层面的保证：西方国家不寻求扩大北约，愿维持在北约东部边界和俄罗斯之间不结盟的缓冲区。1990年北约与华约签署《欧洲常规军备力量条约》，双方承诺在较低水平上实现军事平衡，消除大规模入侵和引发地区袭击的集体能力。到1996年，欧洲大陆拆除了大约6万个主要武器系统，基本实现了武器削减的承诺。总体上，《欧洲常规军备力量条约》保证了北约与俄罗斯的地缘距离，对于欧洲稳定具有重要战略意义。1999年所有欧安组织国家通过《欧洲安全宪章》，重申建设平等、不可分割的共同安全区域，强调所有国家应该尊重彼此安全利益，不能靠牺牲他人安全来强化自身安全，也没有国家或组织能够对保护欧洲安全有首要责任或主张特别势力范围。
但是，随着北约吸纳波兰、捷克、斯洛伐克和匈牙利，欧洲的战略稳定以及“不可分割的共同安全”原则开始面临挑战。俄罗斯认为北约违反最初的协定，激化了欧洲的地缘政治竞争。波罗的海三国2004年加入北约，事实上导致北约可以在俄罗斯边境部署军事力量。2007年美国与波兰和捷克签署双边协定，在波兰和捷克国土部署导弹防御系统，加剧了与俄罗斯的安全困境。2008年北约布加勒斯特峰会决议为乌克兰和格鲁吉亚提供入约前景，导致北约与俄罗斯关系根本破裂。
北约扩员议题一直备受争议。20世纪90年代中期和2004年北约扩员前，北约扩员不仅在学界引发诸多争论，也引发美国政界强烈关切，争论集中在其可能引发新的“东西方对抗”风险问题上，一切似乎都预示着今天乌克兰危机的悲剧。1995年5月，美国退休资深外交人员和国防部官员私下致信美国时任国务卿沃伦·迈纳·克里斯托弗，表达对北约扩员政策的担忧，认为北约扩员将严重加剧德国和俄罗斯之间地区的不稳定，使绝大多数俄罗斯人认为美国和西方试图孤立、围堵俄罗斯，并让其屈服，而不是将其融入新的欧洲集体安全秩序。1997年，50名美国参议员、内阁官员、大使以及美国军控和外交政策专家联名致信时任总统克林顿，认为美国领导推动北约扩员是“具有历史性影响的错误政策”。他们认为北约扩员将引发俄罗斯质疑整个后冷战安排，削弱俄罗斯内部支持改革以及与西方合作的力量，强化俄内部非民主反对力量，刺激俄杜马拒绝《第二阶段削减战略武器条约》并引发俄罗斯所有政治党派敌视北约。在欧洲，北约扩员将产生新的北约成员国和非北约国家之间的分界线，导致不稳定，最终降低非北约国家的安全感。1998年5月，美国遏制政策的设计师乔治·凯南在接受《纽约时报》采访时敏锐地警告，参议院批准北约第一轮扩张将引发新冷战。他表示，俄罗斯人将逐渐作出相当不利的反应，这将影响他们的政策，这是一个悲剧性的错误。
从本质上看，冷战后的北约主要践行两种安全概念。一方面强调欧洲的合作安全，另一方面坚持北约扩员的权利，旨在增加欧洲“一部分”针对“另外一部分”的集体防务能力，实践中实施排他性安全概念，不断升级针对“外来威胁”的防御。冷战后的扩员政策使得北约与俄罗斯陷入竞争，甚至在一些情况下陷入直接对抗，与北约所谓“扩展和平”的目标相背离。北约扩员与其宣称的西方国家寻求与俄罗斯合作的话语体系充满矛盾，集中体现了北约扩展安全逻辑一直面临的深层悖论。北约的所谓开放政策（open-door policy）强调北约的组成仅取决于北约自身以及希望成为北约成员国的国家，但国际关系的现实是任何盟友的构成都是由其对手决定的，盟友体系本质上是排他性体系。因此，尽管北约一直宣称其多轮扩员扩展了欧洲—大西洋安全，但当下的乌克兰危机无疑让其“扩展和平”的论点站不住脚。如今北约所谓“扩展和平”的意图完全被其扩员进程所葬送。北约扩员引发不稳定和冲突，欧洲安全格局回归到冷战时代，俄罗斯日益感到被排斥在欧洲安全秩序之外。乌克兰危机背景下，芬兰、瑞典相继加入北约，北约北扩无疑会进一步加剧欧洲的安全困境，欧洲未来的安全格局将长期难以走出对抗局面。
北约“亚太化”搅动地区安全局势
面对国际权力转移的新形势，北约正积极推动新的战略转型，转型重点从危机管理转向大国竞争，而亚太日益成为北约新的地缘聚焦。如同历史上的历次转型，北约新一轮战略转型与美国的全球战略调整同频。从奥巴马政府的战略东移开始，美国的全球战略重心日益聚焦亚太，将中国作为战略竞争对手，而这一态势已显著体现在北约的转型进程中。2022年北约出台的最新战略概念文件首次将“印太”标记为战略利益攸关区域，指出印度—太平洋地区对于北约而言很重要，因为该地区的事态发展可能直接影响欧洲—大西洋安全。北约声称将加强与新老伙伴国的对话与合作，应对跨地区挑战和捍卫共同安全利益。北约越来越重视“印太”区域，其“亚太化”转向呈现加速态势。虽然北约“亚太化”坚持的逻辑是不同地区安全之间的关联性，认为“印太安全”与欧洲－大西洋的安全不可分割，也强调所谓与不同伙伴合作维护安全，但同样表现出明显的排他性。北约强化在亚太的存在与北约扩员根本上遵循同一个逻辑，其所谓的“伙伴关系”是排他的，合作安全观具有强烈的“两面性”特征，本质是强化以意识形态划线，寻求构建排华联盟。
2012年，北约开始扩展与亚太国家（包括日本、新西兰、韩国以及澳大利亚）的合作领域，夯实合作的制度性基础。2012—2014年，北约与日本、韩国、澳大利亚、新西兰分别签署《个别伙伴合作计划》（IPCP）。2014年，北约为让其他国家参与北约领导的军事行动，提出“伙伴关系互操作性倡议”，日本、韩国、澳大利亚、新西兰均加入该倡议框架下的互操作性平台。2016年北约加速与上述四国的政治接触，第一次在布鲁塞尔与四国举行政治会晤。拜登政府执政以来，北约东进亚太的步伐明显加快。2022年北约邀请四国领导人出席北约峰会。由此，北约“亚太化”制度机制日益完备，机制化程度远超过其在亚太区域外构建的全球伙伴关系网络。2023年7月，在立陶宛维尔纽斯举行的北约峰会上，北约成员国领导人同亚太四国领导人会晤，向外界展示北约与所谓亚太盟友的密切关系，甚至还尝试在日本设立联络处。
“亚太转向”的北约视中国为战略竞争对手，不断炒作所谓“中国威胁”，充满价值观色彩。2019年是北约与中国关系的转折点，在伦敦峰会上，北约首次表示认识到中国力量上升带来的挑战，并将重心更多转向应对中国日益增强的影响力和军事实力。2020年北约发布的“北约2030”改革报告充满价值观偏见，将应对“中国挑战”定义为“北约战略新重点”。报告污蔑“中国对以规则为基础的国际秩序构成挑战”， “中国的实力规模和全球影响力给开放、民主的社会带来严峻挑战”，并表示“北约重视与志同道合的民主国家合作应对专制国家”。2022年北约发布的最新战略概念文件首次纳入所谓“中国挑战”，认为“北京公开表明的雄心和胁迫性政策挑战联盟的利益、安全和价值”，诬称中国利用政治、经济和军事工具在全球扩大影响和增强投射力量。
北约触角不断伸向亚太，冲击地区安全架构，搅动地区安全形势，加剧地区安全风险。亚洲地区在冷战后基本保持和平的态势，和平与合作是主旋律。在此过程中，中国同亚洲国家共同倡导和平共处五项原则，弘扬团结、友谊、合作的万隆精神，不断推动睦邻友好和互利合作向前发展。在安全领域，中国为推动政治解决地区热点问题积极贡献中国智慧，提出并践行中国特色热点问题解决之道。在朝鲜半岛问题上，创造性提出“双暂停”倡议和“双轨并进”思路，坚持政治解决方向，积极劝和促谈。在阿富汗问题上，搭建阿富汗邻国协调合作机制，重启中阿巴三方外长对话，提出帮助阿富汗重建发展的《屯溪倡议》，汇聚各方合力。在缅甸问题上，促推各方弥合分歧，恢复国家社会稳定，尽快启动政治对话。东盟也通过共同体建设和经济一体化进程，在地区架构中发挥重要作用，形成了温和的安全文化和独特的外交理念，在构建开放包容的地区安全架构中发挥着不可替代的作用。但是，近年来美国推动北约入亚，日本等一些地区国家也借此博取自身战略利益，通过渲染所谓“中国威胁”，强化冲突对立，构建复杂的排他性联盟体系，让地区国家面临选边站队压力，不仅影响地区一体化进程、削弱地区国家对安全事务的自主能力，还因为炒作地区热点问题，激化矛盾，压缩了通过和平与外交手段解决危机和矛盾的空间，进而给亚洲安全带来新的风险挑战。
结语
纵观北约75年历史，其作为全球最大的军事安全组织，给国际安全格局带来的是从理念、架构到秩序的全面挑战。从科索沃到阿富汗，从伊拉克到利比亚，从欧洲到亚洲，北约的触角无处不在，从未给世界带来和平。北约的历史是寻求遏制和对抗的历史，时刻以“他者”为目标，追求自身的绝对安全。冷战结束后，世界曾迎来构建和平、合作、综合安全的历史机遇。但是，北约的对抗性、排他性以及价值观主导的安全文化，让其推行的扩员和转型进程成为全球不稳定和动荡之源。北约的“人道主义干预”侵蚀了联合国宪章的主权原则；危机管理目标下的“民主输出”赤裸干涉主权国家内政；在欧洲的不断扩员加剧其与俄罗斯的安全困境，引发欧洲安全秩序的全面崩塌。如今，在全球挑战日益加剧、安全赤字日益加大、合作对话呼声日益强烈的背景下，北约依旧抱持冷战思维，炒作地区热点，并向亚太转向，引发地区安全局势紧张，损害亚太安全秩序。北约虽一直强调全球安全的相互依赖、不可分割，认为世界任何地方的危机和挑战都会影响欧洲－大西洋的安全，但相互依赖的安全认知未能促成北约构建更加包容的安全理念，而只是成为其对外干预的借口。北约虽强调构建伙伴关系，但表现出明显的排他性。全球化的世界面临全球性挑战，习近平主席提出的全球安全倡议应成为各方共同构建可持续安全架构的努力方向。北约唯有遵循共同、综合、合作、可持续的安全观，才能有利于世界的持久安全、和平与发展。
金玲，中国国际问题研究院欧洲研究所研究员
来源：《当代世界》2024年第6期
