内容提要：欧洲一体化孕育了欧洲战略自主的基因，推动欧盟外交与安全政策在探索中形成和发展。冷战期间，由于依附美国以及存在内部分歧，欧共体难以形成独立的外交与安全政策，其与北约的关系也极不对等。冷战后欧洲一体化的深入发展，尤其是“战略自主”概念的提出，在理念、能力建设及行动层面催生并重塑了欧盟外交与安全政策。随着欧盟外交与安全政策的自主性及防务能力的增强，欧盟和北约之间形成一种合作与协调的框架，以发展二者间的“战略伙伴关系”。伴随大国战略竞争加剧尤其是乌克兰危机延宕，欧盟与北约的合作呈现出“联盟化”趋势。欧盟外交与安全政策的发展在一定程度上有助于校正欧盟—北约关系的不对称性，但由于受多种因素的制约，双方关系未来之路不会平坦。
关键词：欧盟欧洲一体化 欧洲战略自主 欧盟外交与安全政策 欧盟—北约关系
欧盟外交与安全政策在欧洲一体化进程中孕育发展，既有内力推动，也受外力影响。2008年国际金融危机之后，地缘政治格局变动与大国竞争加剧叠加欧盟内部诸多挑战，推动欧盟调整和变革外交与安全政策。2016年发布的《欧盟外交与安全政策的全球战略》倡导“欧洲战略自主”，在理念、能力建设及行动层面重塑欧盟外交与安全政策。近年来，大国竞争加剧尤其是乌克兰危机使欧洲战略自主面临考验，促使欧盟进一步调整外交与安全政策。伴随着欧盟力量的地缘政治转向，其外交与安全政策呈现出以大国竞争为导向、欧盟—美国及欧盟—北约合作加强等新特征。欧盟与北约关系的发展变化不仅关涉跨大西洋联盟，而且影响全球政治与安全格局，备受国际社会关注。
战略自主重塑欧盟外交与安全政策
欧洲一体化是在战后欧洲面临经济、政治和安全困境的背景下发生的，其本质是欧洲国家走联合自强之路，通过实行经济政治一体化，最终达成欧洲统一的目标。可以说，欧洲一体化从一开始就承载着对欧洲经济复兴与繁荣的美好愿景，以及对“统一欧洲”重新崛起于世界舞台的强烈政治诉求。然而，冷战期间由于自身安全依赖美国，欧洲一体化难以独立发展。美国基于遏制苏联的全球战略奉行大西洋联盟政策，欲通过组建并领导北约来确保欧洲一体化符合自身利益。北约不仅是为了用来对付苏联，也是服务美国地缘战略并使欧洲一体化从属于美国霸权的工具。美国要求西欧在安全与防务政策上服从美国的领导，并在同盟框架下行动，以适应自身安全战略的需要。西欧国家和欧共体虽然承认美国与北约的地位，但并没有放弃对地缘政治目标与自身利益的追求。一方面通过跨大西洋联盟框架下同美国的多元联系与协调机制，确保欧洲的意愿得以在北约事务中体现；另一方面推动欧洲经济政治一体化进程，以减轻对美国的依赖，进而恢复欧洲的国际地位。可见欧洲一体化从一开始便具有地缘政治属性，战略自主内嵌于一体化之中而累积发展。
冷战期间欧共体多次尝试开展外交与防务合作，并在1970年建立了成员国外交政策协调制度，但防务合作难以取得进展。主要原因在于英法德三国在欧洲防务与欧美关系上有着各自的战略考量：英国倚重“英美特殊关系”，希望通过美国构建西方体系，以确保自身的市场优势与海上力量的全球投射能力；法国认为北约是美国霸权的传输带，坚定奉行战略自主，希望建立一种“去美泛欧”安全架构；西德加入北约后成为美国的“新宠”，同北约军事指挥结构与战备资源深度绑定。总之，难以调和的国家利益与政策分歧限制了欧洲防务合作，加上对美国和北约依赖较深，欧共体始终难以形成独立的外交和安全政策。
冷战终结和欧洲一体化的发展为欧盟构建外交与安全政策提供了必要条件。1992年初签署的《马斯特里赫特条约》正式确立了欧盟共同外交与安全政策（CFSP）。同时，欧盟内部经过争论就建立安全和防务政策的必要性达成一致，认为要想使欧盟在世界上发挥重要作用，就必须建立某种形式的安全和防务政策，甚至要拥有军事力量。值得一提的是，欧盟还认为美国在冷战后能否继续保持对欧洲安全的承诺存在不确定性，因此有必要建立一支可替代美国驻军的欧洲部队。然而，巴尔干冲突和周边动荡暴露出欧盟共同外交与安全政策的缺陷，促使欧盟加强共同外交与安全政策的机构和能力建设。1999年，欧盟确立了欧洲安全与防务政策（ESDP），并提出在欧洲安全与防务政策框架下发展军事力量。2000年底，欧盟接管了西欧联盟（WEU）的职能，将后者作为自己的“防务臂膀”。2009年12月生效的《里斯本条约》设立了新的拥有更大对外权限的外交与安全政策高级代表，并赋权高级代表领导一个具有欧盟“外交部”雏形的对外行动署（EEAS）。另外，《里斯本条约》还正式确立了共同安全与防务政策（CSDP），为欧盟提供了形成并发展战略自主以及战略文化的合法性和能力，同时引入了“永久结构性合作”（PESCO）机制，使欧盟能够在规范性领域和强制力方面投射权力和影响。欧盟共同外交与安全政策的确立和发展对美国和北约在跨大西洋联盟中的主导地位构成了挑战。美国虽然同意欧盟在北约框架内加强自身防务能力建设，但明确提出“三不”政策，即欧盟不与北约分离、不复制、不歧视，目的是要继续维持北约在欧洲安全中的核心地位。
2008年国际金融危机以后，世界地缘政治格局加速变动，欧盟内部面临债务危机、难民危机、英国“脱欧”以及民粹主义抬头等多重挑战。在内外挑战夹击之下，欧洲战略界就欧盟外交与安全战略的更新展开讨论，要求欧盟实现“战略觉醒”的呼声日益升高。2016年，欧盟正式发布《欧盟外交与安全政策的全球战略》报告，称欧盟面临的外交安全环境已经“退化”，传统安全威胁与非传统安全威胁从内外两个维度对欧盟同时构成挑战。报告为欧盟设定了新的安全战略和外交理念，将欧盟自身的安全放在新安全战略目标的首位，强调通过提升自身的硬实力来实现安全战略目标，同时强调加强美欧跨大西洋联盟，尤其更为重视北约的作用。报告进而规定了实施新战略的主要政策手段，首次提出“战略自主”概念，并将其定义为“在外交政策和安全问题上设定自己的优先事项并做出自己的决定的能力”，以及与第三方合作或在需要时单独执行这些事项所需的制度、政治和物质资源。
“战略自主”的重大意义在于明确了欧盟的国际定位和战略取向，并为其外交与安全政策提供了行动指南。欧盟将“有原则的务实主义”作为对外政策的指导思想，在维持软实力的同时更加重视自身硬实力建设，力图塑造“地缘政治欧洲”形象。与冷战时期在外交和安全政策上对美国的依赖相比，战略自主下欧盟的对外战略思维与反应模式发生了明显变化，显示出欧盟欲以更加主动的姿态参与国际竞争和大国博弈。欧盟委员会主席冯德莱恩表示，她将领导一个“地缘政治委员会”，积极利用欧盟各种外交和经济手段应对区域和全球挑战，使欧洲变为大国竞争的“玩家”而非“玩物”。欧盟《2019-2024年战略议程》进一步指出：“在一个充满不确定性、复杂性和变化越来越大的世界里，欧盟需要采取战略性行动，提高自主行动的能力，以维护自己的利益、价值观和生活方式，并帮助塑造全球的未来。”
随着欧洲内外形势的变化，欧盟战略自主的内涵不断充实和丰富，但加强欧盟外交与安全政策和共同防务始终是核心内容。欧盟认识到，即使在跨大西洋联盟内部，缺乏独立行动的能力也会严重损害欧盟自身的利益，因此它强调自身“尽管不是一个安全组织，但至少应当加强防务能力”。《欧盟外交与安全政策的全球战略》以弥补欧盟防务能力缺陷、提升欧盟处理内外安全威胁的能力为目标，同时将能力建设的重点放在“防务”而非“安全”上，也反映出欧盟对其与北约在安全领域分工问题上的新认识：北约提供以战略威慑为后盾、以应对传统安全威胁为目标的集体安全；欧盟共同安全与防务政策则以危机处理和管控为手段、以应对内外安全相交织的“混合威胁”为目标。简言之，“战略自主”在理念、能力建设及行动层面重塑了欧盟外交与安全政策。
欧盟与北约关系的新变化
作为两个性质、功能不同的组织，北约和欧共体在冷战期间承担着对欧洲安全的不同职责，即北约为西欧的政治稳定与经济复苏提供安全保障，欧共体则通过促进欧洲政治和解以及经济一体化来稳固北约的基础，可见双方关系具有相互依存的特点，即双方分别在各自功能领域赋能西欧国家。但这种相互依存关系并不对称，北约实际上主导着欧洲安全事务，欧共体则扮演北约的“促能者”（Enabler）角色。与此同时，北约的主导者美国与欧共体的关系纽带较弱，美国更多将欧共体视为对跨大西洋联盟关系的补充，因此欧盟之于北约不仅不对称，而且也不独立。欧盟—北约关系的不对称从根本上源于美欧双方的实力与地位差距，而实力的不对称性与地位的不平等性正是跨大西洋联盟关系的特点。
冷战后，跨大西洋联盟和欧盟—北约关系面临调整压力。一方面，苏联解体降低了欧洲在安全上对美国和北约的依赖程度，另一方面，崛起的欧盟对美国在跨大西洋联盟中的主导地位表现出离心倾向。在此形势下，美国虽谋求继续掌控跨大西洋联盟，但也不得不更加严肃地处理与欧盟的关系。1990年美欧共同发表《跨大西洋声明》，决定建立包括首脑定期会晤在内的政治对话与磋商机制，这标志着美国与欧盟关系的正式化。1995年，双方又签署了《新跨大西洋议程》和《联合行动计划》，赋予美欧政治对话以更多的政策内容。然而，美欧关系的重塑难以消除竞争。美国力推北约转型，试图将其打造成冷战后美国护持霸权的战略工具；欧盟则致力于推进防务一体化，以减少对美国的安全依赖和限制美国在欧洲的影响力。美欧之间在防务领域的张力加剧，导致出现两种相互竞争的模式，即跨大西洋安全框架与欧洲防务一体化。但由于苏联解体后俄罗斯的走向不明朗以及巴尔干地区民族、宗教冲突频发给欧洲局势增加了不确定性，欧美双方在巩固冷战“胜利”成果和应对非传统安全挑战方面仍存在共同利益，因此在冷战后初期围绕欧洲安全事务主导权的博弈中达成了妥协性安排。美国同意欧盟在北约框架内加强自身防务能力建设，而欧盟在经历了巴尔干冲突后也认识到欧洲安全仍然离不开美国和北约。2001年“9·11”事件以后，美国的外交与安全政策转向单边主义和“先发制人”，由此导致欧美政策分歧加大，并在伊拉克战争期间达到一个高峰。但与此同时，欧美都关注国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散和所谓“失败国家”的“三合一”威胁，皆重视欧盟和北约的军事转型，政策偏好也向“域外”行动倾斜，这些共同点有助于双方继续维系合作。总之，冷战后欧美之间合作与竞争交织，双方寻求在竞合之间找到某种平衡。
在欧美关系调整与重塑的带动下，欧盟与北约之间逐渐形成一种合作与协调框架，以发展二者间的“战略伙伴关系”。以2002年双方发布《欧盟—北约关于欧洲安全与防务政策的宣言》以及2003年欧盟外交与安全政策高级代表索拉纳与北约秘书长罗伯逊之间互换信件为标志，欧盟与北约达成了“柏林附加协定”，确立了在危机管理领域的“战略伙伴关系”。具体来说，双方建立了正式的对话机制和制度性合作，同意在能力建设方面进行协调，并基于功能性分工在危机管理领域开展联合行动。欧盟承诺自身军事行动服从于北约的规划，而北约不干预欧盟主导的维和行动，并允许欧盟在此类活动中使用北约的军事资源。欧盟逐渐作为一个防务和军事力量的主体与北约开展合作行动，虽然对校正欧盟—北约关系的不对称性具有一定意义，但其局限性仍然明显。“柏林附加协定”虽然为欧盟和北约在危机管理中的合作原则与程序作出安排，但欧盟对北约资源的调动权限并未得到真正落实。由于美欧军力不对称，北约在欧盟—北约关系中扮演更高级的伙伴角色，欧盟和北约之间并未形成平等的组织间关系。
2014年乌克兰事件是欧盟外交与安全政策以及欧盟—北约关系的一个重要转折点。该事件促使欧盟加快出台新的外交与安全战略，而北约则重拾对俄罗斯的军事防御与威慑，合作应对危机成为欧盟和北约的现实需求。2022年2月爆发的乌克兰危机对欧盟—北约关系发展进一步产生刺激与促进作用。欧盟于同年3月推出《安全与防务战略指南针》，强调乌克兰危机更加凸显了加强欧盟安全与防务的必要性，并明确了欧盟在未来5到10年需开展的具体行动，其中包括组建兵力约5000人的“欧盟快速部署能力”部队、在陆地和海上定期开展实弹演习，以及加强与北约、联合国等多边组织的合作等。乌克兰危机也重新“激活”了北约，不仅芬兰、瑞典申请加入北约，其现有欧洲成员国也一致强调有必要进一步强化北约在欧洲的军事存在。同年6月出台的《北约2022战略概念》指出俄罗斯对西方构成了“最大和直接威胁”，并提出北约在未来10年有三大核心任务：威慑和防御、危机预防与管理、合作安全。由于北约成为欧洲安全的必需品，欧盟—北约关系得到进一步加强。乌克兰危机背景下，欧盟—北约关系呈现出一些新特点。
首先，欧盟和北约的战略认知明显靠拢。北约蓄意“捆绑”中俄，诋毁中国与俄罗斯深化战略伙伴关系，攻击中俄双方企图削弱“基于规则的国际秩序”。2023年发表的《欧盟—北约合作联合宣言》在认定乌克兰危机使欧洲—大西洋安全面临几十年来的“最严重威胁”的同时，诬称中国的“强硬”政策构成了两大组织“需要应对的挑战”，并宣布“双方将在长期合作的基础上将伙伴关系提升到一个新的水平，并进一步加强、扩大和深化合作”。随着双方的战略认知日益靠拢，欧盟—北约关系的性质更趋明确。《北约2022战略概念》强调了欧盟防务进程对于北约的补充性意义以及欧盟和北约之间相辅相成的合作关系，欧盟《战略指南针》和《欧盟—北约合作联合宣言》进一步重申北约的不可替代性与欧盟的互补性。
其次，欧盟和北约之间协调力度大幅增加，致力于通过“相互增强”促进双方防务能力的总体提升。乌克兰危机爆发后，欧盟和北约频繁地交叉参与对方的高级别会议，以确保双方防务规划、能力发展的一致性与协同性。双方均推出了新防务模式，着重提升快速部署能力，北约提出要建立一支由30万士兵组成的高度战备部队，欧盟则宣布建立一支5000人规模的快速反应部队。另外，欧盟决定启动与乌克兰和摩尔多瓦的“入盟”谈判，这意味着两国未来可能被纳入“永久结构性合作”机制，而北约则接纳芬兰、瑞典“入约”，由此获得对欧洲北部尤其是波罗的海更大的控制权。欧盟和北约双双“扩员增幅”既有助于加强北约内部的“欧洲支柱”，也将使北约在整个欧洲地区更易调动和协调防务力量。同时，如果各自的新东部睦邻政策得以顺利推进，双方在黑海、南高加索和中亚的防务关系紧密程度将迈上新台阶，从而极大改变同俄罗斯、土耳其等在这些地区的实力对比。
再次，欧盟和北约将越来越多的议题泛安全化，双方合作范围从防务能力建设扩展至关键基础设施、新兴和颠覆性技术、太空、气候变化、外国干涉和信息操纵等诸多领域。围绕增强跨大西洋经济的韧性，欧盟和北约联手将基础设施建设泛安全化的趋势最为明显。美国为遏制中国“一带一路”倡议在中东欧的影响力，将北约作为说服盟国拒绝中国投资的平台。乌克兰危机爆发后，欧盟和北约又将保证运输基础设施的安全、及时投资开发军民两用基础设施、解决跨境军事行动的法律和监管障碍确定为双方开展合作的重点领域。另外，双方还日益加大新兴和颠覆性技术的研发、应用以及规范引领，针对中国的意味浓厚。
最后，欧盟一定程度上配合“全球北约”战略愿景及其“亚太转向”，欧盟和北约之间的亚太协调与全球合作显露端倪。美国基于对华竞争力推北约转向亚太，意图打通欧洲、亚太两大板块。欧盟则推出欧版“印太”战略，并有意加强与美国和北约的协调。从欧盟与北约之间的协调来看，双方的经济韧性议程都要求其成员国寻求所谓“去风险”的供应链合作。在安全领域，欧盟以捍卫国际法和“自由国际秩序”为名，在中国周边安全问题上发出与美国和北约大体一致的声音，并加大了同中国在国际安全规范和价值观方面的软博弈。虽然欧盟整体上对同美国和北约进行涉华军事合作持谨慎态度，但其将“协同海上存在”机制实施范围扩展至“印太”，客观上有助于策应美国和北约。
欧盟和北约之间“战略伙伴关系”的基础在于功能性分工，而双方初期阶段的合作主要体现在危机管理与应对非传统安全威胁领域，合作的范围与深度相对有限。大国竞争加剧尤其是乌克兰危机延宕为欧盟—北约关系注入了新变量，双方合作呈现出“联盟化”趋势的一些新动向，虽然这并不意味着欧盟和北约将正式走向结盟，但在一定程度上代表了超越“战略伙伴关系”的新发展。
欧盟—北约关系发展的制约因素
当前百年变局加速演进，世界进入发展动力、前进方向、引领角色的混沌期、交叠期和加速转换期，并由此产生高度的不确定性和不稳定性。在动荡变革的世界，国际体系中各战略力量开始跳脱原有的格局和路径，根据不断加剧的战略竞争需求来调整站位、明确目标并实行灵活多样的政策手段。
多重挑战夹击之下的欧盟正在经历深刻变革，力图在变乱交织的世界中找准定位，谋取战略利益。世界之变与欧洲之变叠加，必然改变跨大西洋联盟和欧盟—北约关系原有的稳定结构，其竞争的一面会加大。具体来说，欧盟—北约关系的发展将受到以下多个因素制约。
首先，欧美结构性障碍成为最大阻力。欧洲战略自主本身带有减少对美依赖、摆脱美国控制的动机，而拜登政府则表现出“没有特朗普的特朗普主义”特征，即一种“新瓶装旧酒”的美国优先与霸权护持。欧盟虽然愿意与拜登政府加强合作，但这并不意味着放弃战略自主。有欧洲学者指出，欧盟如果因拜登上台而放弃战略自主的目标将是非常短视的。虽然乌克兰危机短期内令欧洲战略自主在一定程度上受挫，但长期看欧盟将继续追求这一目标。值得关注的是，特朗普或有可能在2024年美国总统选举后卷土重来，这令欧盟感到恐惧，追求战略自主的决心更加坚定。由于欧盟—北约关系的实质是欧美关系，其发展无疑会受到欧美结构性矛盾的制约。
其次，欧盟防务体系与北约关系的竞争性难以消除。冷战后欧洲防务一体化的发展虽未实质性改变欧盟和北约之间的军力差距，但却实实在在地强化了欧盟安全主体的身份与对战略自主性的追求，提升了欧盟的军力。“永久结构性合作”机制下开展的诸多合作项目显著促进了欧盟关键能力的发展，欧盟也在加速建设统一军事指挥机构，为执行联合防务行动提供平台。可以说，欧盟在防务领域正逐渐具备实际的行动能力，包括全谱系的军事机动部队以及与之匹配的指挥结构，“欧洲军”雏形显现。虽然欧盟和北约将加强合作与协调，以形成清晰的分工作为确保“相互增强”的有效方式，但欧盟并不愿永远充当北约内部的“欧洲支柱”，而是意图成为一个与北约平行的具有独立军事能力的安全主体。面对欧盟发展军事能力、机动部队、指挥结构及向集体防御功能扩展的趋势，北约选择对等强化，这将进一步加剧双方在防务领域的功能同质化与竞争。
再次，欧洲战略自主和欧盟外交与安全政策之间存在内部制约因素。欧洲战略自主的实现依赖于欧盟提供领导力以及成员国加强合作。但近年来，作为欧盟领导力重要来源的“法德轴心”的作用有所下降。法国是欧洲战略自主的积极倡导者和推动者，然而其实力有限且国内政治复杂，领导欧洲战略自主面临不少困难；德国联合政府的内部掣肘同样不利于其在欧盟内发挥领导作用。更具挑战性的是，法德两国对欧洲战略自主的认知并不完全一致，在欧盟与北约的关系问题上也存在一定分歧。法国总统马克龙和时任德国国防部长卡伦鲍尔曾产生过激烈争论，后者称欧洲必须“结束战略自主的幻想”，依赖美国这一事实无法改变。另外，欧盟成员国在加强欧盟战略自主能力（包括防务能力）的方式方法等方面也意见不一。与欧盟其他成员国相比，乌克兰危机爆发后波罗的海三国以及波兰更加依赖美国的安全承诺与北约防务。从根本上讲，欧洲战略自主的内部制约源于欧盟成员国之间在外交和防务问题上的主权敏感性与国家利益多元，合作意愿增强并不能完全消除各国之间长期以来存在的异质性矛盾，由此不仅阻碍欧盟外交与安全政策进程，也将制约欧盟与北约关系的发展。
最后，国际格局调整与大国关系的复杂性也将制约欧盟—北约关系的发展。美国、中国、欧盟和俄罗斯等是影响国际格局调整的几大战略性力量，彼此既有竞争又有合作，关系错综复杂。虽然欧盟和美国在跨大西洋联盟框架下应对中俄的战略共识与政策协调明显加强，但这并不意味着双方在所有问题上都意见一致，双方的利益诉求存在差异。中欧之间的经济互补性、国际政治中的相互需要以及全球治理领域的合作需求等构成中欧关系的韧性，也决定了欧盟对华包容力要比美国强得多。同样，欧美之间在涉及俄罗斯与欧洲安全问题上的意见也并非完全一致。基于欧洲国家与俄罗斯是搬不走的邻居这一现实，欧盟意识到需要与俄罗斯发展某种可预期的建设性关系，这与美国一味打压、遏制俄罗斯的政策也有所区别。总之，欧美双方的利益诉求差异将继续影响和制约欧盟—北约关系的发展。
【本文是外交学院“中央高校基本科研业务费专项资金科研创新项目：重大项目‘国际变局下跨大西洋同盟的调整与中美欧关系’”（项目批准号：3162022ZYKA01）的阶段性研究成果】
赵怀普，外交学院国际关系研究所教授
来源：《当代世界》2024年第6期
