【题记】2017年12月10日，北大国家发展研究院举办第二届国家发展论坛，本届论坛的主题为“国家发展进程中的改革开放”暨“纪念中国改革开放40周年”系列活动启动式。本文根据北大中国农业政策研究中心主任、发展中国家科学院院士黄季焜的演讲整理，经本人确认。
关于中国农业的发展与改革，我从一下三个方面和大家一起探讨。首先，讨论中国农业发展成就与改革的主要经验，这里我将重点讨论前30年的发展与改革。其次，谈最近十来年我国农业遇到的主要挑战和国家采取的应对政策。最后，我提出个人对中国农业未来发展和改革的想法。
中国农业发展取得的成就，可以用如下几个数据来说明：虽然中国占世界人口的20%，但仅占全球淡水资源的5%、可耕地资源的8%，而我们目前却能实现95%的食物自给率，这是非常了不起的成就。为什么能取得这么大的成就？因为过去40年农业国内生产总值年均增长达4.6%，如此长时期内取得这么高增长率，是世界农业发展的奇迹。同时，中国农村贫困人口，不管是总数，还是占农村人口的比例，都出现大幅度的下降。
那么，中国如何在满足不断增长的食物需求的同时，又大幅度地减少农村贫困人口？
针对这个问题，几十年来国内外学者做了很多研究，我自己研究的结果是：虽然中国农业发展受诸多因素影响，但最重要的驱动力是：制度创新、技术进步、市场改革和农业投入，我称之为“四大驱动力”。
首先，制度创新。对此，我们以及其他学者的许多研究都表明，联产承包责任制在改革初期，即1978-1984年间，对中国农业生产增长起到了非常重要的作用。改革中后期的其他制度创新也促进了中国农业的增长。因为制度创新在农业发展中的作用，已在学术界达成共识，这里我就不展开讨论了。
其次，技术进步。从八十年代中期开始，中国主要农产品生产的全要素生产率都保持较快的增长率。这里我以水稻、小麦和玉米为例，这个图的曲线展示的是1985年至1995年全要素生产率（TFP），三种粮食的TFP年均增长率都达3%左右。对其他农产品全要素生产率增长的研究结果，同粮食的结果也基本一样。进一步研究表明，这3%的增长率主要是来自技术进步。这个图是我们对水稻、小麦和棉花全要素生产率在1995年至2004年间的研究结果，表明从90年代中期到本世纪初，不同农作物TFP还继续保持3%左右的年均增长。在国际上，一个国家有2%的 长期TFP 增长率就已经是了不起的。对全要素生产率增长的进一步分解分析表明，1995-2004年间全要素增长的最主要来源也是技术进步。其中，棉花TFP增长率最高，为什么？因为棉花比其他农作物多了一项技术，那就是转基因技术。现在很多人讨论要不要转基因技术，我们的研究表明，转基因技术能够使我国主要农作物全要素生产率的年均多增长1到2个百分点。另外，我们对水果和蔬菜的全要素生产率也做了研究，得出的结论是一样的，即技术进步是这些农产品生产力增长的主要驱动力。
第三，市场改革。市场改革在农业增长中也起非常重要的作用。中国改革是从农村开始的，即始于土地联产承包责任制，市场改革也是从农业开始的。改革从农村走向城市，从农业到工业和服务业，采用的是渐进性的改革。即使在农业内部，市场改革也是先从蔬菜、水果和粗粮等一般农产品开始，然后逐渐推向畜产品和粮棉油糖等战略性的农产品；对粮食等农产品，采用双轨制的市场改革，直到本世纪初市场改革才基本完成。以上市场改革到底对市场运行效率产生多大的影响呢？在这方面，我们做过多项研究，这里我以水稻、玉米和大豆为例。这个图的数据表明，在1989-1995年这个时期，只有不到30%的国内粮食市场是整合的，大部分市场是分割的；但到本世纪初，即我们加入WTO时，几乎百分之百的粮食市场是整合在一起，市场效率非常高。农产品市场发展和改革，起到三方面的作用，一是提高了资源的配置效益，促进了农业结构调整；二是降低了农民投入品价格，提高了农产品竞争力和农民收入；三是提高了农民农产品销售价格，更促进了农民增收。
市场改革还包括对外开放。中国农业对外开放步伐是相当快的，实际上我们不是在入世之后才对外开放的，入世之前就已开始了，农业进口税从1992年的42%下降到2001年的21%，2001年入世后又下降到11%。农产品的市场改革和对外开放，使得中国农产品市场逐渐同国际市场整合起来。这个图显示的是中国主要农产品的名义支持率，即国内同国际市场价格相比的差价。结果表明，在市场改革前期，比如在90年代之前，许多农产品名义支持率要么为+30%到+80%，要么是-20%到-60%。但是随着市场改革的推进，到本世纪初国内农产品市场已基本上跟国际市场接轨，农产品价格差异最高不超过20%。以上改革对农业生产结构调整产生了积极影响，同时改善了农产品的贸易结构。例如，一方面，劳动密集型的农产品出口不断增长，这相当于我国“出口”的劳动力在上升；另一方面，土地密集型产品进口不断增长，这相当于我国“进口”短缺的水土资源在不断增加。
第四，也是最后同时也是重要的一个驱动力：农业投入。中国政府和农民对农业投入都非常重视，农业投入对农业增长的促进作用是比较好理解的，因为时间关系，今天我就不展开讨论了。
以上报告主要讨论了我国农业发展改革的成就和主要经验，接下来是讨论今天报告的第二部分内容，即近年来农业发展面临的挑战和政策演变。挑战其实很多，我们可以列出一个长长的单子，但我认为最主要的挑战有三个：
第一个挑战是城乡居民收入的巨大差距。40年来，农民收入确实不断增长，但在多数时期城镇居民收入增长更快，城乡居民收入的差距不断扩大，到2003年城乡居民收入之比首次超过了3倍。如何缩小这个差距成为2004年以来“三农”问题面临的巨大挑战和政治任务。
第二个挑战是国家粮食安全问题。我们曾经是食物的净出口国，但自2004年开始，中国从食物净出口国变成净进口国，而且进口增长开始显著高于出口增长，到2015年食物自给率已降到95%左右。其实，对人多地少的国家，95%的自给率是个了不起的水平。我认为，粮食安全问题没有许多人想象的那么严峻，粮食安全问题被人为夸大了，引起政府的高度关注，也成为本世纪初以来农业发展的另一大挑战。
除了以上两大挑战外，第三个挑战是农业的可持续发展问题。这个问题我后面再展开讨论。这里先讨论当面临城乡收入差距扩大和粮食安全问题挑战时的政策演变。面临这两大挑战，国家自2004年以来出台了很多支农政策。有些还应进一步推进，但有些是值得商榷的。
为了应对粮食安全和城乡收入差距问题，国家出台了哪些政策呢？最主要的是如下四方面的政策：一是取消农业税；二是启动农业补贴；三是托市政策，包括最低收购价和临时收储政策；四是加大农业投入。取消农业税和加大农业投入对农业发展与农民增收起很重要的作用，这是新出台政策的积极一面；但是很多农业补贴和托市政策，却产生了不少负面的影响。
2004年开始国家启动农业补贴政策，之后补贴逐年增加，2012年农业总额补贴超过了1700亿。一方面，补贴当然增加了农民收入，但我国有2亿多农户，平均每户拿到的补贴还不到700元，对农户人均收入或农民增收的影响甚微。另一方面，我们的研究表明，因为大部分农业补贴是基于农户原来的承包地的面积发放的，与实际生产“脱钩”，所以对农业生产没有什么影响；同时，基于承包地的农业补贴，不但影响了土地流转，而且扩大了农民间的收入差距，因为耕地多的农民拿到更多的补贴；另外，农业补贴也抬高了土地租金，从而提高了耕地转入户的农产品生产成本。1700多亿的补贴也是巨大的财政负担，影响了国家对农业其他领域的投入增长。我前面论证了科技进步是中国农业发展的重要驱动力，但我们目前的农业研发投入只有200亿左右，如果我们把农业补贴的钱花在农业科技和农业基础设施等提高农业生产力的投资上，我相信我国不会出现较严峻的粮食安全问题。实际上，2012年之后，政府也意识到农业补贴政策难以继续执行，从此开始农业补贴总量不再增长，并在近年来出现了下降趋势和转变财政支农补贴的使用方向。
为增加农民收入和保障粮食安全，国家还启动了托市政策。先后于2004年和2006年启动了水稻和小麦的最低收购价政策，然后于2008年同时启动玉米、大豆和油菜籽的临时收储政策。这一系列政策无疑对促进农民增收起到了积极的作用，但也产生了很严重的农业供给侧结构性问题。这里，我以玉米为例来说明政府市场干预导致的一系列后果。2008年以后，国家不断提高玉米收购价格和收储量，刺激了玉米生产，玉米开始替代大豆等市场相对短期的其他农作物的生产。到2015年，国家玉米库存已远远超过玉米当年的产量，国内玉米价格比国际市场高40%至50%，高价的玉米严重影响了畜牧业生产和玉米加工业等玉米下游产业；同时国内外的显著差价加大了玉米的进口压力，畜产品进口也快速增长。为应对国内玉米供大于需的局面，开始限制玉米进口。这个图的数据表明，虽然玉米进口得到了控制，但同期玉米的替代品，如高粱、大麦、玉米干酒糟高蛋白饲料或DDG、木薯等进口剧增，2015年这些替代品进口总量达4000万吨左右，对国内生产杂粮地区的农民造成了很大的生产和价格冲击，又增添了新的供给侧结构性问题。2015年之后，原来的玉米收储政策难以延续，政府开始降低玉米收购价格，并于2016年实施了价补分离的市场改革，之后玉米价格不再由政府决定。图中的数据表明，价补分离改革实施后，玉米价格立马下降、玉米生产开始回落，现在国内玉米价格同玉米到岸价开始持平，甚至还低一点。今年中国玉米价格不比国际市场高，这意味着中国的玉米并不是没有优势，前几年玉米没有市场竞争力，实际上是政府干预市场的结果。值得一提的是，玉米市场化改革才执行一年，所有玉米替代品的进口在2016年就迅速下降。现在玉米、玉米替代品和玉米的所有下游产业都逐步进入正常的市场运作环境。
刚才我是以玉米为例谈市场干预的代价和市场改革的重要性，实际上粮油棉糖等大宗农产品在过去一段时期都经历了类似的演变过程和产生了供给侧结构性问题。为此，从2014年开始，政府取消了大豆临时收储政策，在经历了短暂的目标价格政策后，最终也于2017年取消大豆目标价格政策；而油菜籽和食糖的临时收储政策则先后于2014年和2015年被取消。从之前的市场干预到近几年的市场改革的效果，我们走过了一段时期的弯路，这一经历再次验证了我前面提到的观点，即市场改革是中国农业发展的重要启动力。为此，我们认为，也要尽快取消稻谷和小麦最低收购价政策，把财政用于稻麦收购和库存的资金转到提高粮食生产力的投资，因为提升农业生产力投入是中国农业增长的重要驱动力。
下面谈农业发展面临的第三个挑战，那就是农业的可持续发展问题。中国农业以年均4.6%的速度持续增长了40年，取得了举世瞩目的成就，但几十年的快速增长是以牺牲资源环境为代价的。有不少研究表明，许多农区都出现如下变动趋势：地下水下降、土壤肥力下降、农业面源污染加重、生态和环境胁迫日益严峻。为应对以上挑战，政府做出很多的努力。在水资源方面，加大了水利建设等供给侧投入，推进了水价与水市场构建等需求侧的改革和管理。在耕地资源方面，提出“藏粮于地”发展思路，实施了基本农田的保护，加大了农田保护性耕作等投入。在科技方面，提出“藏粮于技”发展战略，加大了科技投入力度。在农业农村环境方面，实施2020年前化肥施用零增长规划，推进了农村环境建设和农村生态建设。这些政策和措施无疑将对解决中国的农业可持续发展问题产生积极影响。
但是仅此还远远不够，我认为解决中国可持续发展问题不能仅依赖于自己有限的水土资源，要解决中国农业可持续发展，还需要在全球背景下，协调应对中国的食物安全和水土资源安全。我们既要保障国家的食物安全，又要解决水土资源安全问题，还要促进农业以至整个国民经济的可持续发展，需要农业同水利、国土及其他相关部门一起讨论和解决这些问题。
我最近做了一项关于未来食物贸易和虚拟资源贸易的研究。这项研究得出如下主要结论：首先，中国在未来15年里，食物自给率将从现在的95%下降到2030年的90%至91%，下降4-5个百分点。增加进口的主要是大豆、玉米、食糖等水土密集型农产品，而这些产品进口增长完全处于北美、南美和东欧等目前我国主要贸易伙伴或出口国的生产能力之内。其次，我们预测2030年如果有10%的食物净进口，其隐含的虚拟水净进口将相当于目前我国灌溉水总用量的35%-40%，其隐含的虚拟土地净进口将相当于目前全国耕地面积的49%。第三，基于以上研究结果，我们得出如下结论：因为水土资源短缺是制约未来中国食物安全保障最重要的因素，适度进口食物（如10%）既能在可持续背景下最大限度地保障国家食物安全，又能显著提升中国水土资源的安全保障，因此我们需要在全球的背景下解决中国食物安全和可持续发展问题。
基于以上讨论，最后我谈下对未来农业发展与改革的看法。前面我分析了我国农业发展面临的三大挑战，即食物安全保障、农民增收问题和农业可持续发展问题。针对这三方面的挑战，我们在本世纪初开始出台了很多新政策，特别是农业补贴、市场干预和农业可持续发展政策，还有一类政策今天没有讨论，是加大了以粮棉油糖为主要对象的农业政策支持体系。这四方面的政策对解决以上三大挑战起到多大的作用？我们的研究表明，农业补贴和市场干预政策起不了什么作用，有些政策对农业可持续发展和食物安全甚至起负作用；以粮棉油糖为主的财政支持体系也不利于农民增收和农业永续发展。那么，应对以上三大挑战并促进农业健康发展要靠什么？我的答案是：要靠制度创新，靠技术进步，靠市场改革，靠农业投入。
针对农业发展面临的各种挑战，目前国家也提出加快农业供给侧结构性改革。那么供给侧改革的关键问题是什么? 首先，在农产品方面，因为水土资源有限，我认为农业发展要有所为有所不为。同时，未来农业增长将主要来自高值高效的蔬菜、水果、畜产品、水产品、特产产品和多功能农业，而不是粮棉油糖等低值的水土密集型的大宗农产品，国家要在适度进口粮棉油糖的同时，提升高值高效农业的生产力、食品安全和这些产品市场的培育与完善，弥补这些产品的市场失灵问题。其次，在改革方面，关键的问题是如何处理好政府和市场的关系问题。理清市场和政府各自不可替代但又相辅相成的作用，让市场去生产我们真正需要的产品，政府要做的是改善市场环境、弥补市场失灵和提供公共物品，从而提高农业生产力、竞争力并促进农业的转型。最后，在政策领域，未来农业发展与改革靠什么？这是我今天讲的主要内容：那就是我们要牢记40年中国农业发展与改革的主要经验，即4大法宝：制度创新、技术进步、市场改革和农业投入。
作者系北大中国农业政策研究中心主任、发展中国家科学院院士
转自：北大国发院 微信公众号（原创）
