农业供给侧结构性改革的关键问题在于如何处理好市场与政府的关系。黄季焜从农产品市场改革、农产品需求变化和农产品市场失灵下政府作用这三个角度展开论述。

一、农产品市场改革

从2004年至2006年先后启动的稻谷和小麦的最低收购价政策以及2008年启动的棉花等农产品临时收储政策开始，粮食和棉花市场价格节节攀升，这些政策在提高农民收入的同时也面临巨大的挑战。

玉米和棉花的市场演变，可见我们目前市场改革的必要性。2010-2013年间玉米临时收储价格不断提高，刺激了国内生产；与此同时国际价格下降，一增一降导致国内外玉米价差显著扩大，进口压力增大，库存剧增。国内玉米价格的不断攀升对国内养殖业和玉米加工业都造成冲击，畜产品生产因饲料成本上升而失去国际市场竞争力，进口显著上升。为了减缓国内玉米库存剧增压力，国家在限制玉米进口的同时也带来玉米替代品（如大麦、高粱、玉米酒糟蛋白饲料及其它粗粮）进口的快速增长，2015年玉米替代品的进口超过3000多万吨，对国内粗粮产生毁灭性的促进。2011-2013年执行的棉花临时收储政策，是另外一个例子。这期间临时收储政策提高了棉花价格，导致国内外价差高达50%，由此对国内纺织和服装行业生产、出口和就业造成严重冲击。2014年在新疆开始实施目标价格改革试点，目标价格改革完善了棉花市场价格形成机制并增加了农民收入，但目标价格以成本加适当利润为原则也将面临巨大的财政风险。目标价格政策的作用是“反周期”或减缓市场价格风险，不能做为农民增收的主要政策。

国内外农产品市场干预政策的演变过程对比，也表明我国农产品市场改革刻不容缓。过去20年发达国家为提高农产品市场竞争力，其农产品的价格保护率呈现逐渐下降趋势，但与此同时我国农产品价格保护率却逐渐上升，2012年开始显著高于发达国家农产品价格保护率的平均数。如果继续保持这个局面，我国不但失去农业竞争力，而且将面临巨大的国际压力，可能会迎来越来越多的贸易争端诉讼。

二、农产品需求变化

从全球食物需求看，未来增长将主要来自发展中国家对高价值农产品（如畜产品、水产品、蔬菜和水果等）的需求。全球人口将从2012年的70亿增加到2050年的96亿，95%以上的新增人口将来自现在的发展中国家，而且发展中国家的人均食物消费增长最快的是畜产品和水产品。随着收入增长，中国对高价值农产品尤其是畜产品的消费也将大幅提高。全球食物面临的最大挑战是肉类的供给问题，这意味着国内生产结构调整要充分考虑肉类的需求和生产。

从中国农产品供求市场看，目前我们已进入了“供需难以平衡，结构明显短缺”的时期，虽然蔬果能继续保持适度出口，但大豆、玉米、食糖、奶制品等进口将会不断增加。然而，如果不继续增加大豆和玉米的进口，国内畜产品基本自给的目标将难以实现。

在未来全球和国内食物需求变动大背景下，我国农业供给侧结构性改革需要着力调整国家农业发展战略，通过进口大豆和玉米等饲料，大力发展畜牧业；需要重新审视目前以粮棉油糖为主的国家公共财政投入政策体系，养殖业的发展要成为未来国家支持的重要产业。

三、市场失灵与政府职能

政府在市场中的主要职能是完善市场价格形成机制和在市场失灵情况下中发挥政府作用。完善市场问题已在前面做了讨论，农产品市场在不少地方是失灵的，这里主要讨论食物安全和资源安全的市场失灵问题。在市场配置资源下，食物和非食物生产都可能占用有限的水土资源，但如果保障国家食物安全是头等大事，市场自身是无法限制非食物作物的生产。这里提出一个重要政策议题：如果国家关注食物安全，那为什么我们要发展棉花等非食物作物？

在保障水土资源安全方面，市场也是失灵的。中国只有世界8%的耕地，但是却有世界上20%的人口，土地密集型农产品在国际市场上没有竞争力；中国的水资源也极度稀缺，北方属于水资源高度风险地区。如果中国食物要基本自给，那就要以牺牲资源环境为代价，过去经验已证明这一论断。要保障食物安全和农业可持续发展，必须切实落实充分利用国内外两种资源和两个市场，要有所为、有所不为。即农业生产结构调整，要充分考虑资源禀赋的差异，贸易是不可或缺的。根据黄季焜团队的测算，假如到2030年，按照大米、小麦完全自给，玉米的自给率为85%，大豆的自给率为8%，牛肉的自给率为81%，牛奶的自给率为61%的设定，当年从南美洲、北美洲和东欧等国家进口的农产品就相当于我国目前耕地面积的49%、农业灌溉用水的 30%-40%。这样的进口两不会威胁国家的食物安全，但对水土资源安全和农业可持续发展将起极其重要的作用。

四、结论和政策建议

农业供给侧结构性改革，需要市场与政府各自发挥其无法替代的作用。一方面，需要让市场在资源配置中起到基础性的作用，让农业生产适应农产品市场需求的变化；另一方面，依靠政府改善市场环境并解决好资源环境和粮食安全等市场失灵问题。

农业供给侧改革的政策支持重点要向保障国家食物供给和可持续发展方向转变。农业应该从目前的以“粮棉油糖”生产为主向“粮畜”生产为主转变，包括草牧业的发展。建议把 “粮食、经济作物、饲草料三元种植结构”改成“粮食、经济食物、饲草料三元种植结构”，并协调水土资源短期与长期利用等诸多发展问题。通过“藏粮于地”，在贸易上“有所为、有所不为”，充分利用好“两个市场、两种资源”，积极参与全球食物安全和贸易的管控和治理。

对于未来具体的农产品农业结构调整方向问题，黄季焜认为口粮应该同时也能够保持基本自给，玉米应逐步放开以促进国内畜产品的生产，养殖业（畜牧和水产）要的生产力和竞争力提高要做为国家支持政策的重点。他还建议棉花除了在新疆民族地区需要加以保护外，其他地方应逐步退出生产，油料和糖料作物也应逐步放开进口以保障国家水土安全，继续提升蔬菜和水果的市场竞争力和适度出口状态，对于所有非食物的生产应从目前的保护向退出的政策转变。

作者系北京大学现代农学院教授、北京大学中国农业政策研究中心主任、清华大学中国农村研究院学术委员会委员

（本文根据作者在“清华三农论坛2017”主论坛上的演讲整理，经本人确认并授权。）

转自：清华大学中国农村研究院（微信公众号）