一、农业供给侧结构性问题及产生的原因

关于开展农业供给侧改革的原因，有各种各样的解释，如生产与需求脱节、生产成本高产品竞争力低、水土资源退化等。从自然资源角度来讲，资源禀赋肯定是最主要原因之一，但这是不可能被改变的。我认为最根本原因在于没有处理好政府职能和市场作用之间的关系。

我以玉米为例，来说明为什么政府对市场干预是其供给侧存在问题的根本原因。实际上，在2008年启动玉米临时收储政策之前，中国玉米在国际市场上还具有竞争力，国内玉米批发价低于玉米进口到岸；但之后受玉米收储的托市政策影响，前几年玉米国内外市场出现价格倒挂，库存、生产和进口同时增长等“供给侧结构性”突出问题。玉米价格上升还严重影响了玉米下游产业的发展。因为玉米主要是用作饲料的，其价格上升对畜牧业产生负面影响，畜产品进口也随之上升；同样由于高企的玉米价格，影响了玉米加工业的发展。另外，玉米价格上升，也对许多玉米替代品产生显著的负面影响，即导致了大麦、高粱、玉米干酒糟高蛋白饲料、木薯等玉米替代品进口的剧增，同时还对国内生产杂粮地区的农民造成了生产和价格上的冲击。现在，2016年开始，实施玉米的价补分置政策，玉米加快开始回落，国内外价格倒挂现象很快消失了，玉米替代品进口也消失下降，市场又开始进入正常的运作状态。实际上，前段时期粮棉油糖都存在类似的供给侧结构性问题。

供给侧出现结构性问题的另一重要原因是市场失灵。蔬菜、水果、畜产品、水产品、绿色产品等生鲜农产品最易出现食品质量和食品安全问题，这是因为这些产品在生产、加工、流通等领域存在市场信息不对称，从而容易导致市场失灵，使优质优价、绿色、无公害、有机等食品要么难以发展，要么短期泛滥发展（如以假充真）而失去消费者信任。如果政府在解决食品市场失灵问题上力度不大，以上问题就难以解决。

二、未来农产品需求和生产展望

从消费者需求上看，随着收入的增长和城市化，口粮需求下降，而高价值食品如农产品、畜产品、水产品、蔬菜水果等，无论是数量上还是质量及安全上的需求都会不断增长。从国家社会需求来看，农业多功能需求也将不断增长，比如对农业生态、景观、旅游和文化的需求，这些多功能的农业多数是难以贸易的农产品与服务，可避免国际市场竞争，是中国农业增值并得以永续发展的新产业。根据我们的预测，未来我国粮棉油糖等大宗农产品在需求增长将相对较慢，大米和小麦需求还会下降；而未来农业的增长将主要来自畜产品、水产品、蔬菜、水果和多功能农业。

三、食物安全与水土资源安全

我国现在有接近世界20%的人口，可耕面积只占全世界的8%，前年我国的食物自给率达到了95%，这是非常了不起的。能取得这样的成就，是因为过去40年农业年均增长达到4.6%。但这个增长是以牺牲环境与资源为代价的，这种增长是那样延续的。我们预测，从2015年到2030年，我国食物自给率还会再下降4%至5%，自给率在91%左右，我们认为这不会对中国的食物安全造成威胁，从主要贸易国家的生产能力和出口能力看，国际市场食物的供给能力还相当大。我们研究表明，到2030年如果我们进口10%的食物，将极大地节约国内水土资源并显著缓解我国水土资源危机。到2030年，10%的食物进口所节约的水相当于我国2015年灌溉水总用量的35%-40%，所节约的土地相当于现在全国耕地面积的49%。

四、政策建议

首先，供给侧结构性改革，最关键的是要处理好政府和市场的关系。要充分发挥市场与政府相辅相成、不可互相替代的作用。市场的作用是优化资源配置、满足农产品市场的需求，而政府主要作用是改善市场环境、弥补市场失灵，同时提高对生产力和竞争力的投资。提高生产力的投资，要靠四大驱动力，包括制度创新、技术创新、市场改革和农村投入，靠补贴是提高不了生产力的。

其次，要重新调整与转变目前的财政支农政策体系。在产品上，要投入上，要逐渐加大对养殖业和其他高值农业的投入，要明确区分政府和市场的作用，把有限的财政资金用在生产力提高、可持续发展和解决食品安全、资源安全等市场失灵领域的公共物品与服务的投资。

最后，要在全球背景下解决中国的食物安全、水资源安全和土地安全。要在中央层面，协调国家食物安全和水土资源安全战略，实现农业和社会经济的永续发展。

（作者系北京大学中国农业政策研究中心主任、教授，清华大学中国农村研究院学术委员会委员。本文根据作者在“清华三农论坛2018”分论坛一“农业现代化和粮食安全、基本制度建设”上的发言整理，经本人确认并授权。仅代表作者个人观点。）

转自：清华大学中国农村研究院 微信公众号（原创）