城市公共交通是城市基本公共服务之一。随着人们出行的频率的增加和生活就业半径的扩大，人们对公共交通的服务水平和服务能力提出了更高的要求。如何让公众享受更优质的公共服务，给公众更多的实惠，建立公益化的城市公共交通，是满足公众这一需求的解决之道。本文主要讨论三个问题，公共交通为什么是公益的？公共交通公益性的基本价值以及实现的方式是什么？如何更好地发展公益性公共交通？

一、公共交通为什么是公益的？

一般来说，交通都具有很强的私益性，因为交通本身的特征，都是把人或者物从一个地方搬运到另一个地方，其好处基本上都是个人享受的。公共交通顶多具有俱乐部物品的性质，也就是说一旦有一辆公共汽车运行，在一定范围内多一个人还是少一个人，其成本变化为零，不会因为多一个人而增加费用，也不会因为少一个人而减少费用。这时其公益的性质顶多是充分利用公共汽车的空间，让其能够得到充分利用，最好不要空驶。但是，为什么大家都认为，公共交通是公益的，而且是市政府的责任呢？如何理解其公益性？

（一）基本性。基本性是说城市公共交通是维系一个城市得以正常运转的最基本的公共服务，是一个城市经济发展和满足人们生活最基本需求的公共服务。基本性的公共服务，往往具有很强的积极外部效应。如投资一条地铁，可能花费了几十个亿，投资一条公交线路，可能花费了数百上千万，但是沿线的房地产很快得到开发，商业繁荣，不仅使得沿线的资源增值，吸引了更多的人才和资金，促进了城市的经济发展，而且还让政府获得了高额的税收，最重要的是，在整体上提升了城市的的发展水平。有人计算过，一套房子作为投资品，其本身的价值可能只有30％，但其周边基本公共服务如交通、医疗和教育等的状况，往往决定了其他70％的价值。而城市公共交通也可以说是其中的重要因素。

（二）普遍性。普遍性是说城市公共交通是城市居民出行参与者最多的交通工具。一个发达的城市，往往是公共交通出行比例很高的城市。公共汽车，地铁，不仅布线布点齐全，方便，快捷，而且舒适，安全。如伦敦、巴黎、东京等大城市，公共交通出行比例都在70％～80％。我国很多大城市，公交出行的比例还比较低，如北京只有30％，还需要进一步努力。这一努力依靠个人或者企业，是很难完成的。所以，需要有政府来介入。

（三）收入再分配。城市公共交通的公益性还体现在其收入再分配方面。城市发展，是人类文明发展的体现。一个人享受城市文明，有很多方面，最重要的一个方面是能够在城市里找到一个特别策划惠，充分发挥公共交通在经济发展和百姓生活中的作用。

实现这些价值的具体举措如下：

（一）服务至上，而不是营利为目标。公共交通的服务性主要指公共交通服务于公众，服务于经济的发展和社会的进步，以服务为目的而不是以赢利为目标。这就要求公共交通行业要树立服务意识，提高服务水平，有良好的服务态度，以乘客为本位，为乘客着想，为乘客提供方便。如线路的安排要与时俱进，只要百姓有出行需求的就应满足他们的要求，特别是目前新建商品房小区发展非常迅速，对于政府来说住宅小区延伸到哪里，公共交通线路就应延伸到哪里，给百姓的出行提供方便。据说在香港有一市民经常要去养老院去看她父亲，养老院离市区较远，并且没有公交车到达，往返很不方便，于是就写信给政府反映了这一情况，政府经过考察，不到一个星期就开通了一趟市区到养老院的公交车。听了这件事后非常为香港政府的办事效率所感动，这种做法真正体现了服务百姓，以百姓的需求为目的的执政风范。我们的城市政府也应树立服务意识，为百姓提供方便。同时公共交通的服务性还要求车箱内卫生整洁，座椅舒适，司乘人员有良好的服务态度和服务精神等。

（二）低票价，体现公益性。低票价是公共交通公益化的体现。在目前公共交通还不能实行完全免费的情况下，实行公共交通的低票价在一定程度上，减轻了百姓在交通费用方面的经济负担，特别是对那些低收入群体无疑有更重要的意义。如现在实施的对老人、残疾人、军人实行免费乘车，对学生实行半价乘车，就是公益性的具体体现。低票价一方面给百姓以实惠，另一方面也通过低票价来吸引更多的人乘坐公共交通工具，这不仅可以提高公共交通的使用率，更可以减缓城市的交通拥堵，提高道路使用效率，实现公共交通的规模效应。

在公共交通的票价的制定上，应兼顾经济效益和社会效益，兼顾企业经营成本和百姓的承受能力，科学合理定价，最大限度地吸引客流，从而充分利用现有的公共交通资源。各种公共交通方式之间也要建立合理比价关系，实现优势互补，提高整个公共交通系统的运行效率。票价是公共交通运行的成本补偿方式，实行低票价体现了公共交通的政策性运营和经营性运营相结合，公交运营的成本，一部分由乘客承担，另一部分应由政府承担。乘客承担部分主要通过购买车票的方式，政府承担部分可采取财政补贴的方式。政府补贴的方式有多种，一种是政府每年直接给每个公交企业一定数额的财政拨款，一种是按企业车辆的数量进行补贴，也可以考虑根据车辆运行载客量进行补贴。目前很多城市已推行刷卡乘车，政府可根据刷卡记录，按刷卡的次数进行合理的补贴。对实行免费乘车的老人、残疾人、军人也可以实行刷卡，不同的卡，政府给予补贴的数量不同。这种根据刷卡次数进行补贴的方式，有利于鼓励公交企业之间开展有效竞争，提高运输效率，运营效率越高，企业获得的利益就越多，避免了平均主义补贴方式造成的无效局面。目前北京推行的刷卡乘车，就是一个很好的例子，刷卡乘车的票价由原来的1元下调为0.4元，而对不刷卡的工作。在住址比较稳定的情况下，一个人的就业半径，往往取决于公共交通的方便、速度和成本。如果城市公共交通不方便，速度低，出行成本高，对于很多低收入者来说，其就业半径就大大缩小，其结果就会增加政府的社会保障成本。公共交通的扶贫性，或者说再分配性质，使得企业和个人通过市场的方式介入，有很大的困难。

（四）区域调节。城市是高度密集性的生活圈。在相对发达的区域，人流和物流都高度密集，公共交通一般都能够高水平饱和运作，因此而能够弥补成本，并有所赢利。但在一些相对不发达和偏僻的区域，人流和物流都相对稀少，公共交通如果不能覆盖这些区域，这些区域的生活出行都将出现问题，严重时还可能出现黑车泛滥，存在种种安全隐患，如果公共交通覆盖这些区域，在经济上就将面临入不敷出的困难。这时，公共交通就具有地域分配性的功能。而这一点，如果没有政府的介入，这些难题都很难得到解决。

（五）替代其他交通工具。发达的城市公共交通还能在一定程度上减少其他车辆的使用量，从而增加道路使用效率，减少因车辆行驶而带来的环境污染。反之，如果公共交通服务水平不高，不仅会影响整个城市百姓的生活，更会制约整个城市的经济的发展速度，还会带来有限的道路资源没有充分利用，以及环境污染等问题。

城市公共交通的这些作用，具有很大的经济效益和社会效益。如果公共交通依靠纯粹的市场化来运作，像出租车那样，其结果很可能是公司的利润得到了最大化，但无法实现其作为基本服务的功能，公共汽车也会像市场化运作的电影院和出租车那样，公司的利润得到了保障，但有很高空座率，乃至有一半的空驶率。正是因为公共交通具有公益性，是基本的公共服务，所以办好公共交通是城市政府的义不容辞的责任。

二、公益化公共交通的基本价值以及具体举措

公益化的公共交通其价值就是为了更好地满足公众的对公共服务的基本需求，提供更好的服务，给百姓更多的实乘客仍收取1元，这样，刷卡价格优惠的部分由政府补给企业，乘客只承担了部分乘车费用，不刷卡的乘客则是由自已完全承担了乘车的费用，而企业不会受损。这样也是鼓励乘客刷卡乘车，使每个人都能享受到政府的公益性的服务。

当然票价的确定以及对公共交通实行政策性补贴数额的确定，还必须建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度。首先，对百姓承担部分的票价可通过听证的方式来确定，让百姓参与到票价的制定中来，车票可实行多种类型，比如月票与周票、单程票与双程票，持卡与非持卡，还有对特殊群体的免费卡、半价卡等等。很多发达国家都有多种车票供乘客挑选，一般的原则是月票比周票便宜，双程票比单程票便宜，持卡比非持卡便宜。这样的做法不仅鼓励市民更多地依靠公交出行，更能让长期居住、生活在这个城市的居民享受到更多优惠。其次，对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴。

（三）以人为本，体现公益性。

所谓“以人为本”就是充分考虑人的因素，把民众的需要放在首位，做到方便民众，给民众以实惠，满足民众对城市公交的需求。具体体现为：1、公交换乘的方便，包括公共汽车与快速交通系统、轨道交通系统之间方便快捷的换乘，以及公共交通系统与铁路、民航之间的便捷衔接，力争做到同站台换乘、零距离换乘；2、公交站台设置的人性化，方便乘客候车；3、公交站点应配有标识清晰的线路图、时刻表、换乘指南等服务设施，方便乘客换乘；4、公交线路的安排应适应城市迅速发展的需要，随着居民居住区的延伸而延伸；5、在车辆的设计上还要充分考虑到老年人、孕妇、以及残疾人的需要和方便；6、在有多节车厢的地铁和轻轨上可设“女性车厢”以减少乘车拥挤给女性带来的不便，这种人性化的做法充分体现了对个体的关怀和尊重；7、同时车内环境的整洁、卫生、舒适也是“以人为本”的重要体现。

三、发展公益化公共交通的基本策略

发展公益化的公共交通必须在保证服务质量的同时，降低公共交通运营的成本，减轻政府负担，因此就需要政府采取相应的措施加强对公共交通的管理，我们认为可采取以下措施：

（一）确立“公交优先”。公交优先是减少公共交通成本，提高现有道路资源利用率，减轻政府对公共交通财政投入负担的有效方法，是实现公益化的公共交通的可行性方案。城市公共交通主要包括城市公共汽(电)车、轨道交通如地铁和城市轻轨为主的城市公共交通服务方式。公交优先就是政府制定一系列有利于公共交通发展的政策和措施，具体包括：公交发展规划上的优先，公交基础设施建设资金投入上的优先，优先开发公共交通新技术和优先通行公共交通车辆。

1、确立“公交优先”基本方向的主要因素是公共交通是一种效率高、污染小，安全性好的交通方式。资料显示，每20辆自行车或4辆小汽车所占用的道路面积与1辆公共汽车所占面积是相同的，而每辆公共汽车的载客量是每辆自行车的100倍，是小汽车的30-40倍。运送同样数量的乘客，公共汽车与小汽车相比，分别节省土地资源3/4、建筑材料4/5、投资5/6，空气污染是小汽车的1/10，交通事故是小汽车的1/100。这些数据足以说明公共交通与其他交通工具相比具有多方面的优势。

2、优先发展公交是合理利用有限的道路资源的最有效的办法。从各大城市的发展经验来看，城市道路的建设速度总是跟不上车辆增长的需要，人们常说：堵了修，修了堵，路越修越宽，车越来越堵。造成这种恶性循环的根本问题是没有合理利用现有的道路和没有建立良好的交通秩序。优先发展公共交通是合理利用有限的道路资源的最有效办法。同时由于公共交通的价格相对较低，是绝大多数公众出行的首选，因此，实行公益化公共交通能使政府的公益化举措惠及更多的百姓。

要实现“公交优先”，必须提升公共交通的吸引力，首先应保持公共交通的快捷畅通。现代社会人们的生活节奏加快，出行方面追求交通工具的高效率。实现公共交通的快捷畅通的措施，一是可加快发展轨道交通，轨道交通速度快，不存在堵车问题，并能保证公共交通的准点率，目前已成为许多大城市公共交通发展的主要方向。二是合理设置公交优先车道，专用车道(路)，调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公交车辆运营速度。公交优先车道应设置清晰、直观的标识系统，使公交车辆与其他社会车辆明确区分，确保公交车辆的优先或专用路权。

同时还应建立公交优先车道的监控系统，对占用公交专用道、干扰公交车辆优先通行的社会车辆依法查处，提高公交运行速度和准点率。通过保证公共交通的畅通和快捷来吸引部分乘客由主要乘私家车出行，改为主要乘公共交通工具出行。这也有利于减少道路拥堵和给环境造成的污染。其次是实行低票价。降低票价可以吸引一部分骑自行车的人转乘公共交通工具，减少自行车对道路交通带来的影响，从而保证道路的畅通。再次是转换乘方便。包括公共汽车与快速交通系统、轨道交通系统之间方便快捷的换乘，以及公共交通系统与铁路、民航之间的便捷衔接，力争做到同站台换乘、零距离换乘；同时在转换乘站附近设置一定容量、收费相对较低的停车场，以方便有车族从私家车转乘公共交通工具。转换乘方便是提升公共交通吸引力的不可缺少的因素。

（二）实现公共交通投资主体的多元化和运营方式的市场化。计划经济时代，认为公交行业是和老百姓生活密切相关的一种公益性的事业，只能由政府投资，政府经营。但毕竟政府的财力有限，所以导致了公共交通资金投入不足，服务水平低下。同时由于这一行业完全由政府垄断经营，而“垄断”必然会带来运行成本高，服务质量差，服务人员态度恶劣等问题。

随着政府管理理论的发展和管理方法的改进，人们认识到，作为一种公益产品公共交通同样可以通过市场经营和政府监管的方式得以实现。根据公共物品理论，公共交通产品属于准公共产品，由于可以实现消费的排它，即可以实行收费，从而实现成本的补偿。能够实现运营成本的补偿就可以实行市场化经营。因此在公共交通领域应引入社会资本，通过合资、合作或委托经营等方式参与到公共交通的投资、建设和运营中来。如全国许多城市已形成了多元化的运营机制，形成了多家办公交的局面。由于市场化机制的引入，在公交领域形成一种相互竞争的局面。多元化的竞争其直接的后果是降低了运营成本，提高了服务质量。对于政府来说由于引入了社会资本，减轻了政府对公共交通财政投入的压力。引入了市场竞争机制，降低了运营成本，从而也减少了政府对公共交通投入的成本，而政府的主要责任是加强对公共交通市场的监管，包括制定相关的法律规则；进行价格监管和服务质量的监管。总之，实现公共交通投资主体的多元化和运营方式的市场化有利于提高了公共交通公益化的程度，最终给老百姓更多的实惠。

（三）公共交通管理的科学化。公共交通管理的科学化是在科学的管理理念指导下运用科学的管理手段和先进的管理技术，提高管理效率，降低管理成本的公共交通管理模式，也是提高公共交通公益化程度的必然要求。公共交通管理的科学化涉及多方面的内容，如道路规划与建设问题；车辆运营的管理问题；公共交通从业人员的管理问题等。

公共交通道路的规划与建设是公共交通管理的重要内容。对于公共交通道路的规划，应纳入城市规划系统，体现公共交通道路优先发展理念、道路规划系统性和超前性理念。首先，公共道路规划的系统性，要求整个城市的道路规划能实现道路与道路之间的有效衔接，不同类型道路之间的有效衔接，如一般道路和轨道交通线路之间的合理衔接；各环形道路之间的有效衔接，城市普通道路和高速路的有效衔接等。整个城市的道路应是网状分布，这样有利于提高道路的畅通率和利用率。其次，道路的设计的前瞻性，要着眼于城市未来的发展，设计合理的道路通车容量。有些城市道路设计太保守，随着城市的发展和车辆的增多，刚修好的道路很快就难以满足车辆通行的需要，再次拓宽必然增加了道路建设的成本。再次，在道路设计时应充分考虑到其他城市公共实施的建设问题，如城市地下供水、排水系统，城市地下排污系统，燃气管道供应系统，地下电缆、光缆系统等的同步设计。在目前的城市道路建设中，由于分属不同的各部门之间缺乏协调，结果出现了刚修好的路，今天这个部门要铺管道，明天那个部门要设系统，结果好端端的道路铺了再挖，挖了再铺，不断反复。这种做法不仅影响了道路的正常使用，也增加了道路建设的成本。

公共交通体系管理的科学性，还应体现在提高管理的科技含量方面。道路交通管理智能化是提高公共交通管理效率的发展趋势。目前很多城市也在开发和利用这一技术。利用信息技术和网络系统，建立智能化的交通电视监控系统、交通流监测系统、交通违章监测监控系统、交通事故逃逸侦测系统、车辆卫星定位系统、交通信号控制系统、机动车和驾驶员档案管理系统、路况信息发布系统、停车管理系统等多个信息指挥和控制系统从而提高管理的效率和水平，减少管理成本，提高公共交通的公益化程度。

来源：上海城市管理职业技术学院学报