本文基于作者于2005年5月1日－6月11日受英国使馆文化处资助，对英国公共治理中政府和民间关系的考察完成。在英国的治理模式中，“伙伴关系”（Partnership）是一个频繁出现的词汇。“伙伴关系”指什么？为什么要在治理中强调这一方面？这种治理模式对社会的影响是什么样的？我们从英国社会的实践中，可以获得诸多对于政府与社会关系的启示。
（一）公共治理中的伙伴关系
20世纪90年代以来，公共“治理”问题受到关注；与“善治”的研究相应，“伙伴关系”成为常被提及的话语。“伙伴关系”最经常被用于涉及政府与第三部门关系的时候，特别强调第三部门有着与政府相辅相承的作用，是政府部门不可忽视的伙伴。作为拥有悠久的志愿与慈善传统的英国，其“政府与志愿及社区部门关系协定”（COMPACT）在英格兰和威尔士最早将第三部门与政府的关系以国家政策的形式加以确立、推行。不过，考察英国社会的公共治理，可以发现“伙伴关系”的意义比政府民间协议要广得多。它可以说涉及到公共治理的各个主体。我们至少可以发现以下的“伙伴关系”：
第一，政府与民间的伙伴关系。这是大家最为常用的伙伴关系的含义，具体体现为“政府与志愿及社区部门关系协定”（COMPACT）。该协议又包括全国COMPACT和地方COMPACT两个层次。全国的COMPACT在1998年工党上台之后，由布莱尔首相签署，作为国家政策在英格兰和威尔士地区全面推开；地方COMPACT的总指导原则于2000年签署，此后在各个地方政府之中推行开来，目前全英格兰和威尔士地区已有94％的地方政府接受该原则而制定和签署了本地方的COMPACT。2005年，在原来协议的基础上，内政部发起制定了更加精练有效的COMPACT增补版（COMPACT PLUS），以期将政府与民间的合作更加推进一步。除了英格兰和威尔士地区的全面行动，苏格兰地区也制定了自己的政府民间协议，北爱尔兰亦有类似的举动。关于COMPACT的具体原则，下文将专门述及。
第二，全国政府与地方自治政府之间的伙伴关系。英国各郡、市、区等的治理结构虽然模式非常多样不一，但其治理关系其实是非常清晰的。除了国家层次的政府机构，地方政府主要有全一制和两层制等模式，但无论哪种治理关系，都建立在地方自治的基础上。一些大的城市，比如约克市，实行全一制，市政府对城市治理负有全面责任，并直接面向全国政府；在一般郡中，设有两级政府，比如除约克市以外的约克郡，就设有郡级和市级两层政府，但是它们之间并没有隶属关系，是平等的地方自治体；有些地方还设有社区政府，形成三级体制。全国政府在全国设有9个区域办公室，它们不是一级政府，只是在该区域代表全国政府面对各地方自治体，是副首相办公室的9个职能机构；同时该办公室还设有地区协调组，协调9个办公室的工作。这样，通过中央以区域办公室行使的代表权，和不同范围的地方政府之间的自治独立，构成地方自治与国家权力之间的协调。对于英国各级政府的关系而言，无论多少层级、设置如何，根本上只有地方与全国两个级别。地方是平等的自治体，全国政府的政策经立法形式获得确认的，成为“具有法律地位的政策”，在全国范围内发生作用；其他国家政策并不对地方政府具有法律效力，各地方自治体之间更不存在隶属或管辖关系，它们只对本范围内的选民负责，并在法律规范下活动。
第三，地方治理中的战略伙伴关系。地方作为一种自治体，更意味着不同治理主体之间的互动。2001年，为改善地方治理，全国政府提出“地方战略伙伴”（LSPs）计划，将之作为一项国家政策。LSP可以看作全国政府提出的一项旨在改善地方治理的政策，它强调了各地方治理主体之间消除界分，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同方面联结起来，促进更和谐的治理模式。当然，这一政策同COMPACT一样，不是立法确立的强制性政策，而是一种多边的、促进性的倡议。它们虽然并不对地方政府具有任何法律约束性，但是作为一个国家级的政策主张，LSP和COMPACT相辅相成，在整个社会对地方治理产生了方方面面的影响。
第四，政府各部门之间与公民的伙伴关系。在全国政府层次，英国各部门之间的协同是做得比较好的。内阁制使得各部长更多地在实质性决策中参与和协作。任何一项重要的国家政策，绝不可能仅出自某一个部门，而一定是有首相和各部长的签署的；即使是部门的政策，也是经过通告各部而没有原则质疑的。这已经在制度上避免了各部门之间出现政策冲突、矛盾、各自为政的现象。2004年，工党又提出携手共建（“Together We Can”）政策，旨在使得公共部门更良好地磨合，而与公民一同携手建设。这项政策由内务部公民重建组具体负责落实，其中涉及很多政府采购、政府资助的项目，需要各政府部门之间更严密地衔接。
除去上述明确的国家计划和国家政策，协同、伙伴等关系构建在不同部门、地区之间都可以发现。政府各部门之间、中央与地方之间、公共和私人及第三部门之间、政府与公民之间、公民与社区之间，都被赋予一种“伙伴”的含义。这一理念基于各治理主体在目标上的认同：活跃的公民、参与式的治理模式，是社会发展的最好途径。这不仅与英国社会悠久的志愿相符，更是工党执政的一个主打旗号。工党2005年的竞选纲领中，“赋权公民”就被作为基本原则之一高举出来，在其执政的过程中，“活跃公民”（Active Citizens）也体现为一项突出的国家政策。目前，内务部的活跃公民委员会已是一个非常核心的部门，下设活跃公民组、慈善组、志愿与捐赠组等，同整合信任及种族委员会、公民重建组等共同构成社区部的一部分。通过内务部的促进，公民参与和治理伙伴关系建设近年在英国形成一种氛围，使得长期以来作为“潜意识”形态存在的公民志愿行动和志愿组织上升到社会显意识层次。
（二）政府民间协议（COMPACT）
英格兰与威尔士“政府与志愿及社区部门关系协定”（COMPACT）是英国政府与民间伙伴关系构建的代表。
1、产生
COMPACT由工党于1998年执政期间作为国家政策提出，但是究其原型，却是1995年英国一个志愿组织――国家志愿组织委员会（NCVO）组织起草的一份调查报告。当时，英国的志愿部门尽管早已深入生活，但是政府始终并不真的将之认真看待。1980年代中后期以来，英国的志愿组织就在积极倡导改善与政府之间的关系，在部分地方政府中也取得一定进展，但步履非常艰难。NCVO等“伞状组织”正是在这样的背景下成立起来，它们更多地扮演着志愿组织的“代言人”的角色，积极推进志愿部门在社会中的地位。NCVO可以说是实践中的成功者，它们重视建设专门的研究部门，使自己的发言更有说服力；同时通过自己的影响开发会员基础。1995年，NCVO发起一项前瞻性的研究计划，对英国志愿部门的21世纪做出展望。为提出该前景，他们聘请出在志愿部门享有声望的迪肯教授，委任他组建迪肯委员会（Deankin Commission），用整整一年的时间，在全英范围内就志愿部门展开调查，提出建议报告。迪肯委员会在经过对各类志愿部门、地方政府、专家、其他机构及公民的大量调查之后，提出了《迎接挑战――21世纪的志愿行动》，其中包括了COMPACT的建议原则。工党执政后也正在寻求公民参与的解决方案，并展开相关调查。二种契机不谋而合，迪肯委员会报告中的重要原则即被接受为国家政策，在英格兰和威尔士地区推行开来。
COMPACT的源起显示了四个关键背景：第一，长期的志愿传统在英国社会最基层积蓄了大量的社会资本，使得志愿组织成为社会中不可忽视的治理主体；第二，志愿部门自下而上地长时间地积极推进改善地方治理模式，特别是伞状组织的发展，使得民间组织与政府的合作有了现实基础；第三，志愿组织的倡导基于合理、有据的前提，比如与政府合作关系的提出，并不是喊口号或者从单方角度出发的利益诉求，而是在详实的研究、论证基础上的，考虑了不同利益相关者的，具有可行性的合理化建议，它既可行又具有前瞻性，才能在适当的契机下得以落实；第四，执政党的理念也是非常关键的，尽管在COMPACT之前一些地方就已经有类似的尝试，但是在工党将赋权公民、志愿部门的作用提升到国家政策的层次之后，效果是具有截然差异的。
COMPACT能够成为国家政策，也有其不可忽视的制度背景，这一点在最后再加以分析。
2、原则
COMPACT共包括有五个方面的规则：资金与政府采购规则，咨询和政策评估规则，志愿规则，黑人与少数民族志愿和社区部门规则，社区规则。在每一方面的规则里面，都设立有一些基本原则，并明确签订了为了实现这些原则，政府应该做出什么承诺，志愿部门做出什么承诺。可见它是一种双向的、互为承诺的原则。
在这五项规则中，黑人与少数民族志愿和社区部门规则是专门针对这一特定群体之突出问题的，志愿规则和社区规则比较原则性，协定的核心内容可以看作是资金和咨询。在实际运作中，资金又是各个问题围绕的关键。
资金与政府采购规则主要规定了政府对志愿部门的资金支持和志愿部门参与政府采购应遵循的准则。设立了7项原则：
结果引导――政府资金支持的效果主要应该将结果或绩效作为核心指标来评估。COMPACT的资助规则不同于一般的政府采购合同，它使得政府对于志愿部门的资金支持更加具有长期性、持续性。它强调政府应给志愿组织充分的决策和运作空间，只关注在最后的效果是不是达到了预期目的，这样才能保证绩效和自主性的兼顾。
简单和均衡――过程应该在与金额相适应的范围内，尽量做到简单。
一致和协调――资助和采购者应该尽力联合和规范，使得资助和采购链对参与组织的阻碍降到最小，从而确保集中于服务。
及时――资助和采购的过程应该给予参与方充分的准备、决策和行动的时间。
透明和有责信――在支出预算上要允许信息充分的决策，政府和志愿部门都需要从已有的工作中学习。
决策和对话――这有助于建立信任并在服务结果受到影响之前识别和克服问题。
互谅――彼此理解对方的需求和要求，有助于避免问题和获得更好结果。
为达到这些原则，政府承诺予以志愿部门参与的机会，共同讨论风险，尊重志愿组织的独立性，及时支持应有的费用，更长远考虑合同，共同评估，及时予以信息等；志愿部门则承诺在应标前确认自己的资格，合理估算所需资金，认识项目的风险，明确自己的责任，加强资金监管，诚实透明地进行报告，尽量减少可能的付面影响等。
COMPACT作为非具有法律地位性政策，之所以能够在全国开展开来，各个部门和地方政府比较积极响应，一方面是其原则对政府的工作也具有良性意义，另一方面也与资金的激励是分不开的。内务部负责COMPACT实施的人士讲，COMPACT作为国家政策的效力，是通过“建议+资金”的方式变得行之有效的。中央政府大量用于政府采购的项目和经费，是COMPACT推行的基本保障，也是政府民间协议的核心。
另外，在政策咨询规则中，确立了及早咨询、开放、最大化参与、事先原则、书面提供资料、反馈等原则，促进志愿部门在公共政策决策中能够更多参与。
3、工作机制
COMPACT的落实，有一系列组织体系。至少包括四个层面：
第一，政府工作网络。各个部门内具有专门的人员组成COMPACT协调领导小组，政府部门内部的协调由内务部具体负责。
第二，志愿部门网络。志愿部门内部，由NCVO牵头组建了COMPACT工作小组，包括12个较有代表性的志愿组织的成员，代笔志愿组织与政府签署协议，商榷有关事宜。
第三， COMPACT年度会议。各相关政府部门、志愿部门的工作小组等不同方面共同参加，协调原则，回去再各自在相应的部门推广、落实。这一会议制度是建立起政府与志愿部门之间协作的重要机制。
第四，地方平台。在地方层次，也有由地方自治政府、该地的志愿委员会、警察、全民医疗体系、其他志愿组织等共同组成的地方网络平台，作为地方COMPACT的实施机构。其中，“志愿委员会”是在COMPACT推行过程中发展起来的志愿组织的代言机构，类似在全国层次的NCVO。这些机构建立途径不一，有些是自下而上联合起来的，有些开始是政府组建的，逐渐发展为独立的组织。
4、作用
很多国家有类似COMPACT的举措，例如欧洲各国的类似协议，非洲的ACAV，加拿大的Code，新加坡、韩国等的政府民间协作原则等，不过英国是最早，也是推行力度最大的一个。
从其实施效果来看，有专家对地方COMPACT的五年实施进行了追踪研究。结果显示，在本来有政府和民间合作基础的地方，COMPACT的推行起到了明显的效果增强的作用；而在本来没有合作基础的地方，即使文字上签署了COMPACT，也并没有真正启动这一合作模式。这充分说明了制度自下而上演进的必要性。一个政策可以很大力度地在全国范围内推广开来，但是其绩效只有在与基层情况适应的基础上才能体现出来。
COMPACT的效力也受到了专家的置疑，其中最主要的批评是认为其在实施中，从一套全面的合作伙伴的框架，蜕化为简单的购买“合同”。其他的原则在实际上受到了很大程度的忽视。同时，这种购买是不平衡的，如2001年志愿部门有1/3资金来自于政府，但是只有10％的志愿组织享有它们。
尽管有批评之声，COMPACT的作用应该是受到肯定的。一位英国志愿部门的专家指出，不管它在实际操作中实施情况如何，“政府民间协作”这一理念的提出，具有非常重要的意义，它改变了整个社会对志愿部门的认知，这将对未来产生愈加重要的影响。
5、增补
由于COMPACT在实践中的种种弱点，2005年，在具体负责COMPACT实施的内政部的动议下，COMPACT的修订版本――COMPACT PLUS出台了。与COMPACT相比，COMPACT PLUS具有至少三点重要变化：第一，版本更简洁，原则更具有实践性。COMPACT的五项规则每一项都有专门的一本数十页的册子作为具体说明，操作中反而无法掌握，导致简单“合同”的重复。COMPACT PLUS对于每个原则只有一页纸的称述，还有更简单的，制成明信片大小的卡片，便于人们更全面地把握各个核心原则。第二，加强了规则的约束力。COMPACT是不具有立法地位的政策，对于各级政府的约束力主要是靠配套资金来引导。COMPACT PLUS赋予这些原则更具有约束力的地位。第三，成立COMPACT协领组，由政府和志愿部门等不同方面组成，在机构上使得COMPACT的工作机制更加完善。
COMPACT PLUS与COMPACT不具有强行替代关系，二者都是地方政府自身的选择。目前二者在英国并行不悖。曾经签署COMPACT的地区，如果新签署COMPACT PLUS则原有的协议作废；如果不愿意签署新的协议，则可以依然按照COMPACT的原则工作；原来没有签署过COMPACT的地区，如果愿意加盟，也可以直接签署COMPACT PLUS，进行新体系的运作。
（三）政府与民间伙伴关系的分析
英国近年来在政府与民间伙伴关系方面发展比较迅速。为什么英国会出现政府与民间协议？为什么工党会提出将“赋权公民”作为政治纲领？为什么继英国之后许多国家也开始发展类似的关系？上述已经提及英国COMPACT的产生背景，它具有一些现实性的契机，但是这些契机只可以说构成了促动条件，并不代表它们是政府民间伙伴关系发展的充要条件，至于这一现象的形成机制，我们还需要从制度层面来进行分析。
为什么英国出现政府与民间的协议？从政府的方面讲，政府是“权力”的代表，所谓权力，就是它的决策有强制力，那么它为什么有激励与民间签订协议、做出承诺？从民间组织的方面讲，志愿部门是一个非常松散、广泛、多元的领域，谁能代表“志愿部门”行动、与政府“签署”协议？这是我们需要关注COMPACT的两个核心问题。
1、政府为什么要与民间发展“伙伴”关系？
1997年英国工党获得执政以来，“赋权公民”就越来越明确地被提出来。这与公民社会的发展阶段相适应，同时也不可否认，它与工党的政治理念密切相关。民间化是工党一贯的基础，1990年代“第三条道路”的提出，就体现了其关注公民社会的取向。志愿部门人员与政府机构人员之间的流动对政府的认知起了重要推动作用，例如在目前政府民间关系构建过程中提出过关键意见的一些官员，自身即有过在志愿部门工作的经历。前内政部长David是很多重要政策的始作俑者，他也是一个从志愿部门进入政府任职的人士。可见，政府对民间组织的理解和认知，是产生合作的一个前提。不同部门之间人员的流动，促进了政府与民间的共识。
这一认知及人员交流的基础是志愿部门的发展。英国的志愿传统历史非常悠久，它们在社会服务、互助、倡导等诸多方面发挥着重要作用。例如互助互益性质的“友谊社”可以追溯到公元55年之早，至12－13世纪更有非营利医院、民办学校等民间公益事业的蓬勃发展。1601年英国出台了世界上第一部慈善法，以法律的形式确立了政府对民间慈善事业的支持。19世纪中叶到20世纪，志愿组织极大繁荣，直到20世纪福利国家兴起。二战之后，福利国家又受到普遍置疑与反思，这是当代志愿组织再次出现发展高潮的背景。回顾其历史，政府的作用在增权和减小之间反复变化，志愿组织也有繁兴和低落的阶段，但是无论如何，志愿传统作为社会生活的一个重要部分，始终是治理中的一个方面，它们所蕴含的社会资本是根植在社会文化之中的。近年政府强调对慈善组织的监管，原因正是因为“慈善”二字积累了太多的社会信任，正如英国人所言，你只要随便到街上，说自己是为“慈善”募捐，就会有人给钱，这就是英国的文化。因而政府需要加强对慈善的监管制度，以保护真正的慈善在社会中的信任资本。这在另一方面也体现了志愿慈善在英国拥有的社会资源，包括民间资产的流向，以及社会信任资本，这些有形与无形的资本，赋予了志愿部门非政治“权力”的影响力。可以说英国的志愿部门代表了无“权”者的权力。它们自身所拥有的资源和影响力才是它们与政府平等对话地位的根本保障。
英国、欧洲其他国家、加拿大、韩国、新加坡等很多国家都逐渐发展了政府与民间协议。它们都是民主体制的国家。为什么在民主体制中出现政府与民间的伙伴关系？其一，公民社会的发展是民主体制的一个重要特色。民主体制享有多元、参与的治理传统，民间社会比较成熟，在现代治理变革中成为治理的主体之一。其二，民选政府有取向民众参与的激励。他们的合法性建立在民众认可的基础上，更多的参与、更多的认可，是政府需要获得的政治资本。两者相结合，构成政府与民间合作的基础。
政府与民间伙伴关系在英国首先出现也是可以理解的。英国的治理结构以代议政府、地方自治为特点。英国是议会制民主的代表。学者的比较研究认为，议会制比总统制更有利于“导向稳定的民主”。在英国的议会制民主体制下，首相的权力相对总统制国家要弱，通过公民参与恰能更好地获得政府的合法性。工党高举“赋权公民”的旗帜，也是与制度背景的激励分不开的。
另外，1997年工党执政后将政府民间伙伴关系建设摆上重要日程，同当时的时机也有关系。其一，工党1997年执政前已经长时间在野，再次当选后迫切希望做出与以往不同的鲜明的改进，在野的经历也使他们更多反省民众的认可基础，从而其从一上台就积极寻求与公民和民间组织的结合点。其二，英国20世纪末地方自治运动活跃，中央与地方的关系也是执政者必须认真考虑的方面，中央政府通过“赋权公民”、发挥志愿组织作用等举措，有利于更有效地作用和整合于地方政府。其三，选举式民主政治的种种弊端已经使得选民的政治参与态度越来越冷淡，对选举的不信任、参与程度下降等现象明显呈现，人们更倾向于自己通过志愿联合解决问题，而不是投一张选票影响政府的产生。投票率下降、政治参与热情降低，是很多民主国家开始面临的问题。资源隐于社会，公民对政治选举的参与不感兴趣，对民主基础的政府的影响是重大的。工党之所以提“公民重建”，也是重唤公民参与热情的一种努力。它体现了参与式民主在现代社会的重要性。
总结之，民主政治体制基础上对于选举的反思，参与式民主的发展，地方自治的演进，公民社会的传统及其影响下的公众认知，都是政府寻求与民间合作的制度基础。
2、志愿“部门”如何可能作为一个行动主体？
志愿部门是多元的、竞争的、自愿参与的，大大小小的志愿组织均相互独立，没有隶属关系。志愿部门如何作为一个主体与政府签署协议？这涉及英国志愿组织的联合机制。
在全国层次，志愿部门对于COMPACT的签署由COMPACT工作小组作为代表。COMPACT工作小组的组成包括12个大型的志愿组织的负责人。工作小组由国家志愿组合资委员会（NCVO）发起组建，机构设在NCVO的办公室。在历史渊源上，COMPACT的原型是NCVO委托的迪肯委员会的报告，因而NCVO在这个协议中也具有一定的自然延续性。尽管如此，COMPACT作为一个协议，包含了志愿部门的承诺，COMPACT工作小组如何有能力代志愿部门签署这个承诺？它的承诺如何可能有效？都是直接关系到COMPACT的运作效力的。COMPACT之所以能够在英国各地推行，我们可以发现如下的志愿部门的协调机制：
第一，NCVO作为伞状组织，本质上就是一个代表性NGO。它的成立是自下而上层层联合组建起来的，其结构是会员制，自身规模很小，但是有庞大的会员体系，许多会员本身又是伞状组织，从而形成葡萄串一样的结构。NCVO处在最高层次的把柄的位置，它的主旨就是代表不同类型的志愿组织进行倡导，推进整个社会的公共利益。会员均是各自独立的志愿组织，它们与NCVO的关系是多元的、松散的。当然，类似的伞状组织不止NCVO一个，但是它是在实践中运作比较成功而发展起来的，是几个有代表性的伞状组织之一，因而具有广泛的社会基础。
第二，大型的慈善组织自身倡导能力强，不需要NCVO的代表，但是同样可以达成共识。NCVO对于小规模组织的代表作用更加突出，至于大型慈善组织，拥有雄厚的资金，广泛的社会基础，通畅的社会关系，它们可以直接对政府进行倡导，甚至比NCVO更为有效。它们对NCVO代表性的认可就相对较低。但是象COMPACT这样的协议，由NCVO牵头，各大志愿组织都予以了相当的认同和支持。认同与支持的基础是协议的原则是有利于志愿部门发展的，无论由谁做出签署，大家愿意自觉接受，不会因为自己没有签署而推卸承诺的责任。也有一些大的志愿组织在NCVO之外，再独立在协议上进行签署，这样一份协议可能成为几个机构联名签署的文件。无论如何，原则只要被大家认同，几乎不会有人因代表权的问题孳生分歧，这一点，与英国人的文化是分不开的。
第三，依靠激励而不是强制获得的代表性才是真正有效的。伞状组织在志愿部门中的代表性是依靠自身的能力建设、吸引会员而积累起来的，因而这种纽带虽然是松散的，却是有效的。会员对伞状组织产生认同，基于它的服务、信息、政策影响力等方面的优势，所以会愿意接受它的一些规则、要求。NCVO就是一个很好的例子，它开始会员数量不多，但是在实践中，它由于定位准确、研究深入、充分尊重会员的意见，在政策倡导和会员关系上都表现非常成功，近年会员人数不断迅速攀升，又反之增强了它的实力，使志愿部门能更有效地发出整体的声音。
（四）对中国的启示
英国政府与民间伙伴关系发展在英国的公共治理中加入了诸多和谐的因素，也是符合现代治理理念的模式。中国在构建“和谐社会”的过程中，如何充分发挥社会的作用，我们可以从英国的经验中获得许多有益的经验。
第一，公共治理中的伙伴关系是多元的、多方面、多层次的。政府与民间的伙伴关系是非常重要的一方面，同时，中央与地方政府之间，政府不同部门之间，社区层次的各个治理主体之间，等等等等，也是不可忽视的。其中，平等自治的原则是核心理念。
第二，伙伴关系的构建需要一定客观基础，也需要政府认知的更新。多种多样的治理模式都能在一定条件下达成稳定和社会平衡，但是和谐有效的治理模式需要不断地探讨和实践。政府首先要在观念上赋予民间更多的信任，才能实践出政府与民间和谐互动的良性治理机制。
第三，政府与民间的伙伴关系构建，资源是一个核心要素。没有相应的资源落实，改善关系就会成为流空的假象。在政府资助、政府采购等方面，如何有效管理资源也是一个关键，英国在这方面也有许多经验，具体再另外论述。
第四，民主政治体制是政府民间和谐互动的基础。民主不仅意味着投票，现代民主政治关注到更多样化的公民参与。不同政治体制下有不同的公民政治参与模式，比如选举、听证、志愿组织倡导、表达、民主监督等，中国需要积极探索具有中国特色的参与式民主的模式，政府与民间伙伴关系构建本质上也是发展公民政治参与的一个途径。
第五，一定公民社会的基础是政府民间合作的必备条件。民间组织要依靠自身能力吸引会员，发展民间的代表性组织。公民社会网络的形成，民主政治的发展，将会对政府与民间的伙伴关系提出要求。建设和谐社会需要更多的“伙伴关系”。
参考文献：
[1] Deankin Commission. Meeting the Challenge of Change: Voluntary Action into the 21st Century [M]. London: NCVO,1996
[2] Jemery Kendall. The Voluntary Sector[M]. New York: Routledge, 2003 (中国选举与治理)
