摘要：公共治理的根本目的是实现文明的善治。文明在制度、技术、文化之上存在着道德的隐藏维度和终极价值。道德对于公共治理的作用是深远的，在社会一切有序秩序之上，隐藏着无形的道德秩序。道德秩序在微观层面作用于每一个体的道德判断和道德选择，在宏观层面由社会的共同道德意识和普遍的道德行为构成。一个善治的社会和文明必然存在良性的隐藏的道德秩序，反之，道德秩序的崩塌对于公共治理破坏性亦是决定性的。引导、构建、维护和完善社会隐性公共道德秩序是政府和公共机构的应有和核心职能，这就要在政府层面从“必要的恶”转向“公共的善”，加强对公共道德秩序的示范、引导与调节，树立人们对道德秩序的信心，形成“合理的自利”和“积极的利他”的道德观念和道德实践。完善公共道德治理还需要避免道德空转，尤其要重视法治在道德治理中的重要作用。
关键词:公共治理；道德；政府作用
作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，现为中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授，博士生导师，研究方向包括技术与治理、文化与治理、国家治理、全球治理等。
公共治理的根本目的是实现文明的善治，从而进一步实现人的全面自由发展。文明以人为主体，具有技术、制度与文化三个基本维度[[1]]，从而确保了文明内社会的有序运行和发展。然而，在技术、制度与文化三个显性维度之外，文明还隐藏着道德这一隐性维度，体现出文明发展的内在意识并决定着外在的表现形态。
作为文明的隐性维度，道德体现在微观个体和宏观整体两个层面，在个体体现为个人道德，在群体体现为社会公德，从而形成了覆盖微观与宏观的隐性公共道德秩序。道德对于文明与社会的治理具有隐含的重要作用，其既是制度、技术与文化的进一步抽象，也是文明主体——人的意识与行为属性的抽象表征。简而言之，道德通过形成在个体与整体意识与行为层面的善恶标度从而规范指引社会的运转与文明的发展。
因此，道德无论文明发展还是公共治理而言都极为重要，好的公共治理一定有良性的道德秩序作为文明的隐性支撑结构，而坏的公共治理也必然体现为社会道德秩序的裂解和崩塌。归根结底，人与其他生物最大的不同在于人的意识的主观能动性和所具有的善恶价值判断。
本文对这一主题进入系统的深入剖析，其重点解决三个问题：1)道德对于文明发展和公共治理起到何种重要作用2）道德及道德秩序内在的特性是什么？3）政府应该如何进一步完善公共道德秩序从而促进公共治理？
一、道德——文明的隐性维度
通常而言，衡量一个文明的发展与进步主要从技术、制度与文化三个层面来衡量，技术体现出文明的物质基础，标度出社会生产力的发展程度。制度体现出文明的运行规则，标度出文明生产及社会关系的完善程度。文化是文明形成的精神成果和社会行为习俗的汇集。而在技术、制度、文化三者背后，任何文明都隐含着道德的维度，从而进一步反映了整个社会的运行和进步状态。
道德这一词汇，本身有着相对模糊的界定，如中文道德是道与德的合称，道是天地万物自然社会的规律，德通得，是人对于道的领悟体会从而形成内至心外至行的意识体系。尽管对道德的定义相对模糊，古今中外各种思潮对何为应有之道德亦多有争议，但对于道德的表现和功能却是异常清晰的，即道德是人对于社会中意识、行为、事物善恶状态的判断和行为选择的价值体系。个人道德是个人对于善恶判断和行为选择的价值体系，公共道德是整个社会主流对善恶判断和行为选择的价值体系。在不同的历史时代，人类显然对于善恶是非的标准不一定完全相同，但毋庸置疑，自人类诞生道德随即诞生，乃至贯穿整个人类文明阶段，道德作为一种个人和社会意识，始终都是一种社会存在。并且，虽然具体的道德要求在不同的时代有所差异，但贯穿人类历史，人们亦对于善恶有着共同的标准，即极端利己和不择手段地伤害他人显然是恶的，而无私地积极利他显然是善的。善恶的道德标准一旦形成，社会中的每一个体在进入社会中都隐含受着个人和公共道德的支配，从而在显意识和潜意识两个意识层面自觉和不自觉地进行着道德选择。
从道德的本质和源起来看，古今中外各有所论，但总体而言，有三种基本的视角和观点，可以称为道德本体论、道德本性论和道德功能论。
（一）道德本体论
道德本体论来自于人类早期的神秘主义哲学，在人类自起源到农业时代晚期的漫长历史中所普遍流行。道德本体论认为道德并非出自人，而是出自神，与神创论的世界观相辅相成，换句话说，道德是神的化身，是万物的本体。例如东方的神秘主义哲学认为万物是天地的产物，而天地有德，所以作为天地产物的人也就有了德。而人之德，最重要的就是要顺天行善，如果人悖逆天，也就是悖逆天所形成的道德律，天就要降下灾祸，如《尚书·商书·伊训》，“惟上帝不常，作善降之百祥，作不善降之百殃。”这就是所谓的天人合一的观念。[[2]]无独有偶，在西方的宗教哲学中，上帝本身就是一切道德的化身，是全能和全善的，人敬仰上帝，就是要遵从上帝的道德法则。[[3]]当然，伴随着文艺复兴以来人本主义的胜利和人类对自然知识的进步，道德本体论逐渐被取代。
（二）道德本性论
道德本性论是从人的本性出发，认为道德起源于人类的内在属性。在从神向人转型的前工业时代中，道德本性论被广泛接受。例如东方的儒家认为道德之于人最重要的是“仁”，而“仁者，人也”。正是因为人是人，所以人天然地具有了道德属性。孟子所谓的“恻隐之心，人皆有之”（《孟子·告子章句上》），“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”（《孟子·梁惠王上》），认为道德是人先天本有的善良所向外在世间延展而成，即所谓“人性本善”。[[4]]康德认为，道德来自于人内心固有的理性，是绝对理性在人类意识层面的反映，从而形成绝对的道德命令和道德法则。[[5]]而休谟则认为道德根源来自于人类本性中的情感，其中最重要的是人类的同情心以及道德愉悦感。[[6]]这显然类似于孟子的恻隐之心。而康德的绝对理性的道德观，又类似于孔子的仁，可见，无论是理性还是情感，都是人类本性在意识层面的道德投射。
（三）道德功能论
道德功能论是工业革命后近现代以来主要的道德起源观，其认为道德是人类社会在发展过程中自发形成的，起到维护社会有序秩序和促进治理的功能。道德功能论本质上深受自工业革命以来功利主义和结构-功能主义社会思想的影响，将道德视为社会发展和组成的一种必要功能和社会结构表达。道德功能论在十九世纪中后期唯物主义思潮以及生物与社会进化论的影响下，得到了更为普遍地发展接受，因此，也成为迄今为止最被广泛接受的道德理论。道德功能论的重点在于淡化对道德本身复杂本质的追问，而将道德研究和建设的着力点放在对现实社会的影响上，就功能而论道德，将道德工具化、实用化。
从以上道德本质的历史演变亦可以看出，伴随着人类社会本身的进步，人类对于道德的理解也在不断的发展和转型，将道德从神秘主义解脱出来，更加注重道德对人本性的发扬和在社会运行和公共治理中的功能。当然，这也意味着人们对道德的敬畏也在逐渐下降。
二、道德在公共治理中的核心作用——公共道德秩序
道德显然在公共治理中起到了决定性的核心作用，道德能够从内心深处形成人们的善恶标准，构建人们的价值体系，决定人们的行为动机，并最终影响到人们外在的个体行动。因此，自古至今，无论东西方文明都对道德在治理中的作用给予了充分的肯定。东方文明在治理中主张以德为先，强调仁义礼智信，从而构建覆盖从帝王到市井百姓的道德体系。西方先哲们亦强调统治者和公民的美德，如柏拉图提出了智慧、勇敢、节制和正义的四大美德，强调了公众的美德和哲人的美德在理想国中的重要价值。[[7]]可以说，古今中外莫有思想家和君主不重视道德在公共治理中的作用。然而，以往的论述大多都是在阐述公共治理中应该有什么道德和关于道德影响治理的只言片语，而对于道德究竟是如何作用于公共治理的机制方面，论述地还不够深澈系统。从根本上讲，道德能够作用于公共治理在于形成了覆盖全社会的隐性的公共道德秩序。
从公共治理的整体作用来看，公共治理体系要做到三个层面的秩序构建和维护。首先就最低层面而言，公共治理体系要确保满足社会共同体最基本的物质需求和物质循环，也就是要形成公共物质秩序，实现人力、制度、技术、资源的共同协作。其次，在物质秩序之上，是要形成稳定的人际关系的交流机制，也就是公共交往秩序，从而实现社会内部人与人之间和谐生存和发展的合作空间。最后，在公共交往秩序之上，要形成整个社会的善恶的价值取向和价值引导体系，也就是公共道德秩序，从而规范个体与群体的善恶选择。
人之所以是人，不仅在于人所具有的生产生活和社会交际能力从而产生实际的社会行为，还在于人作为高级生物所具有的独特的个体意识和由个体意识相互影响所形成的社会意识体系。正如马克思所言，“有意识的生命活动把人同动物的生命活动直接区别开来。”[[8]] 因此，相对于实体的显性的社会行动形成的社会秩序而言，人类社会中还存在隐性的公共社会意识体系或者理念体系，共同构成了人们的公共意识空间，而道德作为意识中最隐秘的价值部分也会形成基于个体道德和相互作用形成的公共道德秩序。公共道德秩序影响着个体的道德判断并制约着个体行为从而产生道德行为，也就是善行或者恶行，同样，公共道德秩序也由大量个体道德构成并通过意识渗透和道德实践反馈而影响着个体道德的建构。简而言之，公共道德秩序直接影响着社会中普遍的道德选择，从而影响着实际社会发展的善恶取向和最终治理状态。
从构成角度，公共道德秩序的基石是普遍个体的道德意识和道德选择，然而其本身以三个抽象的道德法则所构成，即道德存在律、道德因果律、道德同一律。这三者共同决定着公共道德秩序的存在和运行，一旦某一法则或者多个法则被打破，公共道德秩序即不复存在。
（一）公共道德秩序的法则
1. 公共道德秩序的法则I——道德存在律
显然，公共道德秩序首要的基础是社会个体和群体对于道德本身存在的肯定性认知为前提，这就是道德的存在律。尽管自古以来的深刻的思想家和英明的统治者均高度重视道德建设，然而这并不意味着道德的存在就是被天然普遍接受的。犬儒主义者、享乐与物欲主义者、机械唯物主义者皆不承认道德本身的存在或者其价值。犬儒主义者否认积极的道德建设的必要性，享乐与物欲主义者认为人的根本目的在于追求世俗的欲望满足和享乐，机械唯物主义者否认人的主观意识的能动性作用，而将一切思想意识道德都视为人体物理或者化学的变化，从而彻地陷入道德虚无主义。对于道德价值的否认显然伴随着文艺复兴后人性解放逐渐摆脱宗教的束缚以及工业革命以来科技发展对于人本身的生物进化研究高度相关，从而形成了对道德本身神圣性的祛魅，但反过来也使得越来越多的现代人失去了对于道德的敬畏和陷入工业社会形成的人性困境，即人类本身越来越多地被工业资本主义创造的物质成果和依附于物质生产过程所异化。[[9]]最终的结果不仅体现在传统道德体系的转型和破碎，甚至形成了对道德体系本身的否定，这在当今世界各国普遍存在。在工业资本主义物质时代的冲击下，各社会原本形成的完整的道德体系被冲击得七零八落，只是残存在所遗留的宗教、法律、传统文化和人性本身之中。这既说明了道德存在认知对于整体道德体系的奠基性作用，也体现了当今道德体系建设所面临的根本性的严峻考验。
2.公共道德秩序法则II——道德因果律
道德因果律是指道德选择会引发正向或者负向的社会回报，也就是通俗所言的“善有善报，恶有恶报”。尽管文明的形态不同，文明内部的道德信仰根源不同，然而，古今中西的不同文明的社会意识中，皆有道德因果律的存在。“善有善报，恶有恶报”固然是典型的东方因果观的体现，佛家思想自不用说，本身就是建立在三世因果的基础上，认为，善恶循环，累世因果，真实不虚。善行不但会体现在今生的祸福中，还会体现在来生的转世结果中。而东方儒家虽不主张轮回一说，但亦主张扬善去恶不但是人之本分、君子之义务，而且善恶之行会累及子孙，因为东方儒家最重家族传承，所谓“积善之家，必有余庆，积不善之家，必有余殃。”而东方道家重天重道，为善者必受天福，为恶者必受天谴，且为善有阴德阳德之分，不但主张公开为善，谓之阳德，更提倡私下为善，谓之阴德，如《淮南子·人间训》,“夫祸之来也，人自生之，福之来也，人自成之”；“夫有阴德者，必有阳报；有阴行者，必有昭名”。儒释道合流后，道德因果律更成为东方主流的社会意识形态，如明代著名的《了凡四训》杂糅儒释道的善恶因果观，主张为善能够改变恶命，且延绵子孙。西方文明中善恶因果律同样非常明显，古希腊神话中人死后进入冥界，经过审判后善人将进入至福乐土，恶人将进入地狱（塔耳塔罗斯）。柏拉图在《理想国》中即言，“一个人生前对别人做过的坏事，死后每一件都要受十倍报应。”[[10]]善恶报应的观念被基督教所完全继承，在圣经中处处可见上帝对世人为恶的惩罚，甚至不惜毁灭城市、种族乃至整个人类。摩西十诫除了信仰上帝外，几乎全是扬善惩恶的条文。《圣经·箴言》指出，“义人的光明亮，恶人的灯要熄灭”“祸患追赶恶人,义人必得善报。”至于死后因为生前善恶而上天堂还是入地狱，更是基督教教理的核心。伊斯兰教也同样如此，将信仰、义务、善行作为教义的核心组成和成为穆斯林的核心要求。真主设置乐园和火狱，用以惩恶扬善，《古兰经》亦指出，“凡作恶而为其罪孽所包罗者，都是火狱的居民，他们将永居其中”,“信道而且行善者，是乐园的居民，他们将永居其中。”
因此可见，尽管对于道德的根源认知不同，善恶有报的道德因果律遍布人类文明的意识深处，且成为构成公共道德秩序的核心准则。而一旦人们对善恶有报的观念有所动摇，则就会形成整个道德秩序体系深刻的裂解。因为作为日常生活中的人类大众，除非极少数的坚定信仰者和道德实践者，普通公众更多是在实际的善恶结果中观察道德法则是否存在并进行自身的道德选择。在前工业时代的神秘主义盛行时期，人类对于天道神祇为基础的道德体系尚且敬畏，而在现代科学神秘主义信仰剧烈冲击的当代，道德因果律就也随之产生动摇，这也构成当前人类道德解构的重要根源，如何将依托于神秘主义的善恶因果转化为依托世俗规则的道德奖惩，亦成为当今道德体系完善的重要内容。
3.公共道德秩序法则III——道德同一律
道德同一律是指在一个文明群体内部，或者一个道德共同体中，道德标准和要求是确定和保持不变的，即道德主体和道德客体的改变不改变道德原则本身。通俗地讲，就是道德要求不因为人的改变而改变。这实际很好理解，即如果道德标准或者道德准则因人而异，那么社会共同体内部的道德标准实际上就不存在了。道德同一律对公共道德秩序的存在也是关键性的。古今中外的文明体中，都有道德同一律的表述。典型的如东方儒家的“己所不欲，勿施于人”(《论语·卫灵公》)。印度史诗《摩柯婆罗多》中亦有言：“人，不应该以己所不欲的方式去对待别人：这是道德的核心。”佛经中亦有如下的表述，“在我为不见不喜不悦者，在人亦如是。我何以能以己之不喜不悦加诸他人?”西方文明同样重视道德同一律，在《圣经·马太福音》中，耶稣基督说，“无论何事，你们愿意人怎样待你，你们也要怎样待人。” 在伊斯兰教中，穆罕穆德亦在《圣训》中教导，“你自己希望得到的，施及与众人，你自己所讨厌的，不要施与别人。”凡此种种，不一而足。
显然，道德同一律的存在在文明的道德秩序中是必然的，因此，也被称为黄金法则。尽管道德同一律如此基础和重要，但是道德同一律却同样在现实社会中面临种种挑战。其根源有三：一是所有个体对自我的极端重视。也就是说，尽管人们口头承认道德标准应该同一，但是实际会对己对人差别对待，即对待他人用道德标准要求而对己则情有可原。真正能够对己如对人的个体是非常罕见的，几同圣贤。其二是道德同一律的使用要求是在同一的道德共同体内部，当这一前提打破后，道德同一律也就有所下降，例如欺骗是一种社会非道德，但是对于敌人（位于道德共同体外），欺骗的非道德意味就有所下降。在现实中，由于人际关系的亲疏熟间，使得道德同一律往往被抛弃，如制作假冒伪劣显然是违法且不道德的，但是如果卖给外乡人，似乎非道德意味就不那么重了。同理，更恶劣的如拐卖人口显然是严重不道德的，但是如果拐卖的是外乡人，似乎在本地也就没有那么被道德指责了。因此，现实中肆意滥用群体划分，用亲疏肢解本应统一的道德共同体，成为破坏道德同一律的重要原因。其三是道德特权。道德同一律归根结底体现的是人类社会平等的本质。人人本该平等，不仅体现在法律权利上，还体现在道德义务和责任上。然而，人类社会中普遍的不平等却是一种无奈的现实。社会不平等不但体现在经济分配和法律权利上的特权，还体现在道德责任上的特权。现实中，人们对于更高社会阶层的道德要求往往会低于普通公众。而上行下效，一旦道德特权泛滥，下层效而仿之，道德同一律也会在同一社会共同体内瓦解。这也是现代社会道德秩序解构的重要原因。
(二)公共道德秩序的构成
一个完整的公共道德秩序是由三个层面的道德构成的，即个体（与家庭）道德、职业道德和社会道德，分别对应着社会从微观到中观再到宏观的不同层面的道德机制，其中个体道德是基础，职业道德是主体，社会道德是宏观表征。
1.个体（与家庭）道德
个体道德是个人所具有的内心道德价值体系，在中国传统语汇中，就是修身立德的部分。[[11]]古今中外对于一个社会个人所具有的道德都有着充分的论述和重视，例如东方儒家讲的仁义礼智信，古希腊哲学家推崇智慧、节制、勇敢、正义等美德。个人道德在前工业时代实际上成为道德建设的主要组成部分，因为在自然经济下的社会分工和人与人之间的联系相对较为松散，所以道德建设首要是以个体为重点，继而扩展到家庭。东西方文明都非常重视家庭，认为个人道德实际上很大程度上与家庭道德重合的，如东方在个人仁义的基础上发展出慈孝悌贞从等不同家庭角色的道德体系。西方亦如此，如摩西十诫中就有大量孝悌忠贞的内容。实质上东西方都是通过家庭来规范个人道德并使其逐渐社会化，因此，家庭道德是个人道德与社会道德之间的桥梁，但最终隶属于个人道德，也就是私德的范畴。在公元后基督教文化成为西方文明主导，使得个人道德更加具有了宗教属性，崇拜归顺上帝成为个人道德的重要部分，直到文艺复兴后人本主义的重新复苏，才逐渐解除了个体道德中的宗教因素。与此同时，伴随着现代社会发展进一步导致家庭单元的裂解，家庭道德也更加回归于个体道德。
2.职业道德
职业道德，是指个体在职业活动中所信奉的劳动价值和所持有的劳动态度，通俗地讲，就是做事的态度。工业革命以来，越来越细化的社会分工成为人类社会发展的直接推动原因和重要社会特征，也从而产生了越来越多的社会职业和形成相应的职业道德体系。职业生活成为个体生活中的主要部分，与之相对应，职业道德也逐渐取代了个人道德成为公共道德秩序的主体。这就与农业时代时期以个人道德为主的社会道德体系形成了鲜明对比。因为显然在自给自足经济中，个体劳动态度引发的劳动成果主要由个体自身所承担。而在工业时代，社会劳动的主要目的是参与社会交换，职业态度的结果并不直接由劳动者所承受，从而就创造了职业活动中的搭便车或寻租行为的空间，职业道德建设也就越来越必要。当然，职业道德要求实际上自古亦有之，如东方文明中强调医有医德、师有师德、政有政德等[[12]]。只是近代以来，职业道德的重要性更为明显，西方发展出以行会自我约束为主的职业道德体系，[[13]]在思想界，著名社会学家涂尔干就非常推崇以职业道德建设为主的社会道德完善机制。[[14]]
3.社会道德
社会道德是指个体在社会交往和社会行动之中的道德，通常也被认为是狭义的公共道德，而广义的公共道德是指涵盖所有道德的公共道德秩序。在工业社会以前的时代，公共道德体系更重视个人道德，而对于社会行为中的道德相对关注较少。当然也并非绝对，例如东方儒家体系的礼就是针对的个体社会行为所形成的社会道德体系。西方古希腊哲学家同样大量论述了作为政治人格的公民的美德，包括热爱城邦、参与政治、追求正义、为国奉献等。近代以来，市民社会的发展，公共生活在全社会活动中的比重逐渐上升，也激发了社会道德的形成与需求。这既包括越来越多的社会生活与娱乐场景下的道德，也包括大量的公共政治生活的道德。公职人员由于肩负着社会公共秩序的运行和公共权力的行使，其在履职中的道德既属于职业道德，也属于社会道德。应该说，社会道德的完善实际上是与现代社会公民概念和公民意识的形成密不可分的，如梁启超认为要完善国民的公德，关键在于清晰群己的界限。当然，他认为中国传统道德偏于私德而少于公德，认为私德占十之九，公德指占十之一，[[15]]也是激愤之语。中国古代并非没有社会道德，如“天下之仁，莫大乎忠”（《忠经》），还是“乐以天下, 忧以天下”（《孟子》）还是“天下兴亡，匹夫有责”，皆体现个人的社会道德责任，只是内涵与现代社会有所不同。伴随着近现代以来国家和社会体系的完善，社会道德也越来越重要。
三、政府在公共道德治理中的重要作用——建构和完善公共道德秩序
无论是古代还是现代，政府作为人类社会中最重要的中枢性组织，起到了支撑整个社会结构和保障社会运转、促进社会发展的关键作用。同样，对于公共道德治理这一公共治理的重要部分，政府实际上也承担了核心职责。无论从政府本身的属性，还是政府行为中蕴含的道德彰显和道德示范，以及政府通过法律和行政执法呈现的公共道德规范和道德秩序维护，都体现了政府在道德治理中的重要作用。从社会主体的分类角色而言，个人是社会中数量多的主体，但个体最重要的目的是实现个体的自由和发展，严格的自我道德完善只对于极少数具有强烈道德内禀的个体所具有，而大部分个体道德意识是需要外在主体包括家庭、社会和政府所引导教育而赋予的。而市场、企业主体的角色主要是经济生产保障社会的物质需求。那么，真正对完善公共道德秩序具有天然和最重要职责角色的，其实就是政府以及相应的公共机构。并且伴随着社会经济分工的进一步发展，政府自身的经济职能逐渐下降，而公共道德和正义维护职能则相应上升。简而言之，政府是建构和完善公共道德秩序最重要的主体。
（一）政府本身的道德建设——从“必要的恶”到“公共的善”
政府要在公共道德治理中起到枢纽性作用，这就要求政府本身首先是具有道德属性的。从历史来看，人类对于政府本身的道德属性认知存在着历史性的变革。在近现代以前，为了更好促进政府自身的建设和维护统治，统治阶层和思想家们都倾向于把政府和其官员赋予善的属性和要求。例如东方儒家认为，“为政以德”(《论语·为政》)，“政者，正也，子帅以正，孰敢不正？”(《论语·颜渊》，即指出了为政自身的道德属性，也指出了道德正义的示范作用。道家亦认同于此，如《文子·自然》指出，“帝者，贵其德也；王者，尚其义也”。“德者煦育万物，义者拯溺扶危”。董仲舒在《春秋繁露》中指出，“天生民性有善质，而未能善，于是为之立王以善之，此天意也。民受未能善之性于天，而退受成性之教于王。王承天意，以成民之性为任者也。”所以中国历来推崇的王道，实际就是德化天下的道德治理，并形成了基于为政善恶从而导致王朝兴衰的正统道德史观。[[16]]西方先贤也是如此认知，如亚里士多德指出，“一个城邦的目的是在促进善德”，“政治团体的存在并不由于社会生活，而是由于美善的行为。”[[17]]可以说在人类文明早期，对政府善的认知和要求是一种必然。这种观念在东方始终延续到近代，而在西方一直延续到启蒙时代，如霍布斯就深受其影响始终拥护君主制。
自文艺复兴开始，西方思想的解放促进了对政府道德属性的多元思考。马基雅维利的《君主论》无疑是划时代的，其推崇的君主完全不是凭借美德而是凭借残忍、狡诈、虚伪、冷酷、残暴的统治术而驾驭国家的。如他认为，“（君主）如果有可能的话，还要保留那些不会使自己王国的恶性，但是如果不能够的话，他可以毫不踌躇地听之任之”[[18]]君主道德属性的破灭实际上开启了对公权力的约束的历史进程，伴随着工业革命后资产阶级的兴起和人权革命，这一进程也被大大加快了。洛克从自然权利的角度，认为人生来就是平等自由的，而结成政府的目的是为了保护个体的财产，如果政府侵犯了个体的权利，那么人们可以解散政府。[[19]] 卢梭认为，政府是主权的执行人，是公共意志的代理人，但政府绝不等同于主权，而“国家的扩大给予了公共权威的受托者以更多的诱惑和滥用权力的办法；所以越是政府应该有力量来约束人民，则主权者这方面也就越应该有力量来约束政府。”[[20]]孟德斯鸠则更进一步主张三权分立来约束政府作恶，要用法律来保证公民自由，他说，“在自由与政制的关系上，建立自由的仅仅是法律，甚至是基本的法律”[[21]]。欧洲启蒙思想家对政府属性的批判深刻影响到了美洲大陆，美国建国思想家潘恩在其著名的《常识》中一针见血地指出，“政府来自于人们的邪恶”，“在最好的情况下，政府是一种必要的恶，在最坏的情况下，政府是令人难以忍受的恶”[[22]]。因此，美国自建国起就开创了用三权分立、言论自由权、州权与民兵权来遏制政府为恶的制度设计。二战后，面对着凯恩斯主义造成的严重社会问题，以哈耶克为代表的新自由主义学派进一步强化了政府是一种“必要的恶”的认知，如哈耶克提出“政府是一切通货膨胀的根源”，强调要限制政府规模和职权，[[23]]要以市场为根本，构建小政府、大市场、大社会体系。
以上可以看出，人类整体对于政府的认识存在着历史性的转化，也就是从天命神授，代天牧民的绝对道德使命逐渐转向善恶驳杂，甚至西方以恶为基调的负向道德标度，强调对政府公权的不信任和倡导全社会监督。当然，这对于保障民权有着重要的意义，然而却在道德根基上割裂了人民与政府的天然联系，从而造成了严重的社会对立和社会冲突。以西方为例，频频的街头示威和冲突以及政府的停摆，都显示出政府负向道德标度对治理本身的严重危害。因此，必须要改变政府本身的负向道德标度，从“必要的恶”转向“公共的善”。
（二）政府的公共的善——根本上保障人民利益
当然，要实现政府公共的善的属性，并非一件易事。一来，如卢梭所言，政府在扩大权力时，确实使得侵害公民权利变得更加容易。二来，政府本身是由各级官吏构成的，腐败的官吏也必然会侵害公民权益。三来，政府本身的科层体系衍生的官僚主义亦会在行政中不自觉地为恶。更重要的是，在现代社会，政府也不能如同古代奴隶、封建政府那样以天赋神权或者自我绝对美化来标榜自我道德正义。因此，建设政府的善的属性，必须要真正从宗旨、主体、行为三个层面来完善。
1.政府善的宗旨
显然，自古至今，统治者都深知政府本身披上善的光环对于治理的重要作用。而在古代社会，政府所自我赋予的善无非来自两者，一是天命神授，二是道德美化。天命神授在东方有一个很经典的语汇“奉天承运”，与之相应，还形成了五行五德理论来论证王朝更替的天命因素，如秦为水德，汉为火德。在西方则同样以神话和宗教美化王权，国王通过效忠教廷而获取政权的道德神圣性。在道德美化方面，东方儒家将帝王视为天子，以仁慈成为万民的家长，而有为的帝王将尧舜禹汤作为模范，各级官吏同样以父母官自居，行牧民教化之责。在西方亦如此，如《查理大帝传》就大量描绘了查理大帝的仁爱之德。[[24]] 然而在现代民主体制下，无论东西方，都无法再用神化的色彩来包装政府。因此，政府的善必须来自于其根本的为民导向和公共服务宗旨，在西方也就是如林肯所言，“民有、民治、民享”；在东方，也就是“全心全意为人民服务”，也就是“以人民为中心”。如前所言，善与恶的区别就在于利他还是利己的方式和程度，全心全意利他是善，不顾一切利己则是恶。古代政府的道德美化无疑是全力维护自身统治的利己，现代政府当然也要维护权力并改善所属人员的待遇，但这一切皆要以更好地全心全意为人民谋福，为公共利他为前提，这也是现代政府善的根本宗旨所在。
2.政府善的主体
政府的主体是各级官员，政府对公共权力的行使和公共职能的履行最终要靠各级官员来实施。因此，政府官员的善与恶，其对于政府本身的扬善去恶就具有决定性意义。
行政官员的善的建设，通俗而言就是官员的官德官风建设。在现实体制中的官僚，总具有更大的能力将个人意志转化为公权行为，并通过层层加码或者选择性执行等方式来最大化自身权益，更勿论腐败的官员在其中上下其手、违法犯罪、欺侮民众。因此，自人类社会有政府以来，一方面要尽可能地维护自身的统治，另一方面，要始终与自身内部的腐败个体和恶的行为做斗争。在传统时代，道德的说教、君王的威吓、法律的严惩、血腥的酷刑、不断进化的监察制度都难以遏制层出不穷的官员腐败。现代政府扬弃了传统政府的相应经验，一方面通过考试等更加科学的方式来遏制选人用人时的腐败，另一方面则进一步通过现代化技术和更广泛的社会民主监督来实施对官员个体恶行的遏制。当然，仅凭监督体制来防止恶还不够，关键是在防止恶的同时，要发扬出公职人员人性中内在善的属性，让利他和为公众服务成为政府内部成员的核心行为信仰和理念。
3.政府善的行为
在属性与主体善的基础上，政府的善最终要表现在行为的善上。政府要做到行为的善，根本上是要在确保公民利益，维护社会公平正义，以及积极主动补足社会发展短板上三个方面。这其中，保护公民权利和维护社会秩序，应该是政府最重要和最基础的职责。在这两方面做好的基础上，在补足发展短板上的行为方面则要考虑到合法性、科学性、民主性与谦抑性。合法性是指政府一切行为都应该在法律授权的范围内，法无授权不可为，无论是自认为是正当的还是其他别的行为，正如卢梭所言，“创制政府的行为绝不是一项契约,而只是一项法律”。政府超越法律授权和从事自以为善的事，这实质本身就是一种滥权之恶。科学性是指政府的行为要遵守社会和自然的规律，不能任意妄为。民主性是指政府的行为要尊重民意，遵守人民授权，接受人民批评和监督。谦抑性是指即便政府行为是正当的，也要考虑到背后的代价，既包括直接代价也包括隐性代价。在以上的条件约束下，政府的行为才能最大程度体现出善。
（三）政府对公共道德秩序的治理——示范、引领和构建、维护
政府作为社会中最大的行为主体，其本身行为对社会公共道德秩序会产生关键性的作用。这体现在两个层面，一是政府本身善恶对社会道德的示范和引领，这是作为政府公共道德秩序参与主体的角色。二是政府对于社会公共道德的构建与维护，这是作为公共道德秩序管理者的责任。
从道德主体角度而言，人类社会具有深刻的自上而下的模仿性，由于政府本身处于社会权力的中心和社会阶层的上层，因此，政府及其成员的一举一动都会影响到整个社会的道德判断和道德选择。政府和其成员如果贪污腐败奢靡，必然会形成整个社会的效仿。同理也是一样，政府本身如果违反承诺，肆意枉法，那么社会也同样会破坏信任和践踏法律。从历史来看，无论中西，所有的王朝循环，大都是自身上层的腐败和奢靡，从而逐层效仿，层层叠加，形成对底层民众的残酷剥削和信仰破坏，最终破坏支撑整个社会的信任与道德基础。古罗马的衰亡、法国大革命的爆发，中国历代的历史周期律，皆是如此。这就警示了政府必须要做好自身对于整个社会的道德引领，如孔子所言，“其身正，不令而行。”
在自身道德建设的基础上，政府最核心的职能还要对社会公共道德秩序进行积极干预。这包括几个层面，一是积极表彰道德模范和鼓励正义的善举，自古以来，历代有为的时代，皆把表彰道德模范作为重要的执政行为，如汉代举孝廉，本质上就是通过选拔道德优秀的人充当官员，此后围绕着忠孝节义贞，历代皆有表彰，尽管其中有些价值观念与现代有所不同，但其褒奖道德的本义无疑是对的。二是惩罚道德失范行为，很多看似轻微的恶行，如失信、做假、欺诈等法律处罚非常轻微，当事人毫不在意，甚至很多善举，因为被扶助对象的讹诈而遭受不公正对待，这都引发了公众对于道德因果律信念的否定。因此，政府有必要丰富社会道德惩罚机制，从而进一步加大对于恶行的惩罚。三是确保司法公平正义。司法是社会最后的正义底线，法律本质上也是为了维护公共道德秩序，然而在实践中常常有所背离，例如法律对见义勇为或者正当防卫判断的过度谨慎往往会导致公然犯罪的猖獗。对于欺诈、失信、违约行为的轻惩，也会导致普通个体内心社会道德秩序的崩塌。总而言之，政府就是要大力地扬善惩恶，恢复公民对于公共道德秩序的信心。
四、政府公共道德治理的历史经验
在东西方历史上，政府参与公共道德治理实际上具有丰富的历史经验。这既包括政府自身的道德治理，也包括对社会的道德调控。因此，古代东方社会体系始终是一种道德社会和道德秩序。而在西方，由于公元后基督教的普遍渗透，教权与王权的结合，实际上是教权为主，以宗教律条来实现全社会的公共道德秩序构建。但都体现了公共权力对于公共道德秩序的高度重视。
在东方，自尧舜禹起，就确立了为政以德，教化天下的宗旨。如《尚书·尧典》记载尧帝，“克明俊德，以亲九族，九族既睦，平章百姓，百姓昭明，协和万邦”。如《尚书·舜典》记载舜帝，“浚哲文明，温恭允塞，玄德升闻，乃命以位。”又如《尚书·大禹谟》记载禹帝，“德惟善政，政在养民”，“正德、利用、厚生、惟和”。而从另一个角度，《尚书》也树立了德政的反面角色，夏桀与商纣，如《商书·汤誓》中记载，“有夏多罪，天命殛之”，“夏氏有罪，予畏上帝，不敢不正”，“夏德若兹，今朕必往”。《周书﹒泰誓》中记载纣王，“沈湎冒色，敢行暴虐，淫酗肆虐，秽德彰闻，狎侮五常，荒怠弗敬，自绝于天，结怨于民”，所以周王要“奉予一人，恭行天罚”。因此，《尚书》通过正反两方面确立了德政爱民成为中国数千年政治体系的信铭和基石。帝王能够当政，一是天命，二是政德，三是民心。而这三者又是高度统一的，从而形成了有命必有德，有德必有民，无德必失命，无德必失民的政治信条。孔子将其总结为“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”。而在儒家体系中，德政与仁政亦是等同的。德政是指帝王内修道德，而仁政是在内德的基础上，爱养万民。成为中华政治体系的核心价值观。
秦汉在政治上形成了中华的统一，而自汉武独尊儒术之后，则在思想上确立了儒家德治仁政的基础。董仲舒作《天人三策》《春秋繁露》上承《尚书》天命君德思想，以儒家德治善政为基础，将儒道法阴阳五行等传统政治观杂糅一起，构建了天命政德民心一体的基本政治道德体系。[[25]]由于其赋予了帝王天命神授的神圣性而受到统治者的喜爱，“唯天子受命于天，天下受命于天子”（《春秋繁露·为人者天》）”，又将民心等于天命，以天罚来遏制帝王的失德，亦得到了士大夫的拥护，“国家将有失道之败，而天乃先出灾害以谴告之，不知自省，又出怪异以警惧之，尚不知变，而伤败乃至。”（《天人三策》）形成了德为中的君臣民的政治平衡体系。除了对帝王的道德要求，德治对官员也有很高的道德要求。武帝时设立了举孝廉选官制度，[[26]]孝廉即“孝顺亲长、廉能正直”，实际上就是让个人道德很高的人来任官任事，教化百姓，这改变了之前专任亲贵子弟的选官制度。当然，这也逐渐形成了后世的文人门阀。中华自唐起确立了科举制打破门阀，以才学选官，但依然非常重视官德建设。武则天亲撰《臣轨》，开篇即云，“夫人臣之于君也，犹四肢之载元首”，将官员视为帝王的手足。又提出官员的若干道德行为要求：至忠、守道、公正、匡谏、诚信、慎密、廉洁、良将、利人等，其中既包括个人道德，也包括作为臣子的官德和能力要求，此外，唐太宗作《帝范》，，玄宗作《令长新戒》，德宗作，《刑政箴》《君臣箴》，都属于今日之官德的范畴，有唐一代基本奠定了中国古代的官德框架。此后历代对官德皆为重视，[[27]]如宋太宗亲撰“尔俸尔禄，民膏民脂；下民易虐，上天难欺”十六字箴言，明代宣宗亲作《御制官箴》三十五篇，清顺康雍乾等帝皆亦多作官箴而嘱臣下敬天忠君尽事廉正爱民。
除却自身官德建设，中国古代在政府调节社会道德方面更是有着丰富的历史经验。历代政府均非常重视道德调节在治理中的重要作用。因此，褒奖有德而惩治失德成为重要的古代政府职能。儒家体系推崇的社会道德主要是忠孝节悌义，如汉代自汉武开始的举孝廉就是通过选官任能而褒奖孝道，而从汉宣帝开始的贞旌表制度亦成为历代表彰妇德的正式制度，同时，历代对于臣民守节不二，如苏武持节牧羊十九载、文天祥誓死不降等均以封爵、立祠、入史等各种方式表彰。而对于见义勇为，历代亦通过法律规定豁免法律风险和对其进行鼓励。[[28]]总之，古代政府对于道德高尚者的激励举措是丰富的，如隋唐代规定“孝子顺孙，义夫节妇，旌表门闾，终身勿事（《全唐文》卷七十八）”。当然，对于道德失范者，古代政府的惩罚也是较为严厉的，周朝将不孝之罪列为乡八刑之首（《周礼·地官·大司徒》），秦代不孝可判处死刑（《睡虎地秦简·封诊式·告子爱书》，其后历代不孝均为大罪。此外，臣不节、妇不贞、见义不为等在历代均有法律给予惩治，在有些时期尤其是宋代理学兴起后，还较重，甚至乾隆组织编撰《贰臣传》，将有功于清的降臣入史给予道德鞭挞，显然不仅是整饬官德，也是昭显民德。当然，必须要指出，随着时代的变迁，社会道德的内容和奖惩方式显然也会变化，但政府调节社会公共道德的职能和出发点显然是正确的。进入到现代社会后，世界各国普遍建立了国家荣誉制度，[[29]]以奖励在军事、科技、公共服务等方面有重大贡献的个体。
近代以来，随着现代文官体制的建立，政府公共道德建设方面亦有相应的发展。在官德方面，形成了现代行政伦理体系，如1883年美国《彭尔顿法》即规定公务员要有知识、技术、能力且政治中立。威尔逊在1887年著名的《行政学研究》中认为公务员应该对国家忠诚，有纪律性，全心为人民服务，成为人民的公仆。二战以后，为了解决一系列社会问题，西方各国均进一步加强了行政伦理建设，如美国1965颁布的《政府官员和雇员伦理行为准则》和1978年的《政府道德法》，德国1967年制定《联邦惩戒法》，日本1999年通过《国家公务员伦理法》等。
新中国建立后，即确立了为人民服务为宗旨的公共行政伦理导向，改革开放后建立系统的公务员制度，又形成了以德能勤绩廉为主要标准的行政伦理导向。而在政府调节公共道德方面，由于现代西方政府主要奉行小政府大社会理念，从而导致道德调节机制的弱化，但亦保留了相应的国家荣誉体系以及对特殊职业如公务员、教师、医生、律师等职业的职业道德约束。而在东方，则由于政府道德职能的历史传承，加之社会主义革命建设对道德引领的需要，反而得到了加强，自革命时代以来的各种先锋模范的树立和褒奖学习，以及最近的如二十四字社会主义核心价值观以及，实际都是政府对公共道德体系的引导。
五、进一步完善政府公共道德治理的机制和策略
必须要承认，尽管当代政府和公共机构始终不放弃对社会公共道德秩序的建构引领，但面对复杂的社会转型产生的种种道德滑坡和普遍的社会道德问题，显还有待进一步完善和加强。结合以上的理论和历史经验分析，应该从以下几个方面着手。
（一）进一步在全社会强化道德存在和荣誉观念
社会道德问题的首要根源在于道德虚无观念的普遍流行，从而从根本上动摇社会道德秩序的意识存在根基，也相应导致享乐主义、拜金主义、社会各领域腐败的泛滥。因此，必须要自上而下的从根源树立社会道德本身的存在性和彰显道德价值，加强道德教育，要根本上转变只追求富贵，不追求道德的状态，巩固道德存在律的基础。
（二）完善各级荣誉制度和强化道德奖励
荣誉制度是公共道德调节秩序的重要部分，现有的各级荣誉制度显然存在务虚不务实的特质，间接上助长了道德虚化。如前所述，历代道德调节皆虚实并重，一方面是荣誉表彰，如颁发旌表、立祠、入志入史等，另一方面则是重在实际奖励，如选官、晋爵、赐金、赐田、免于劳役赋税等。这些措施，显然值得今日借鉴参考。表彰道德不必刻意避利，要让追求道德成为一种既能流芳百世也能现实有所裨益的行为。善有善报，恶有恶报，这也是道德因果律的必然要求。
（三）政府和公共机构自上而下的率先道德垂范
政府自身道德建设在社会公共道德秩序中占据核心位置，“其身正，不令而行，其身不正，虽令不从”，政府及其自身构成人员要真正成为社会公共的善的源头和表率，而非自由主义视角下的“必要的恶”。对公职人员加大道德约束，一方面要加快完善公职人员道德立法惩治，制定公职人员道德法，加大道德失范的纪律法律处分。另一方面则是进一步在选人用人方面强调道德标准，把“德才兼备，以德为先”真正落在实处，避免道德空转。律人必先律己，政府自身道德建设也是完善道德同一律的关键行动。
（四）完善行业协会的职业道德自律体系
古今中外，各行各业皆形成了相应具有一定管理职责的行业协会，行业协会不仅是技能传承机构，更是从业纪律和道德约束机制。显然，行业内个体的道德败坏会破坏整体行业的形象进而影响到行业的长期发展和每一从业人员的利益。通过行业协会加强职业伦理道德约束，既贴近一线，又有专业性和约束力。因此，要真正提升职业道德，还是要逐步加强行业协会对自身从业人员的道德管理和调节机制。
（五）完善公共道德法治化建设
道德和立法本是一体两面的，法是显性的道德，道德是隐性的法律，坚持法治本身与坚持道德并不违背。而很多狭隘的自由主义者认为道德法治化是违背法治精神的，却不知，近代自由主义者的创立者们如密尔、斯密等，最推崇道德在治理中的作用，强调个人德性和公共的善的治理作用，对道德行为进行立法在国外亦不鲜见。[[30]]公共道德法治化建设一方面是要立法对公职人员的道德紧约束，另一方面也是要以法的形式确立国家与社会的道德提倡和道德惩治。
（六）积极促进道德参与公共治理的实践与研究
在长期以经济发展和公共安全为导向的公共治理时期，道德作为公共治理的核心要素被有所忽视，其负面后果已经显见。因此，在新时期，亟待在各级治理中，加大对道德因素的重视和运用，各级政府和公共机构都应该加强自身道德建设和促进社会道德完善。公共治理的研究者也应该进一步重视道德所谓公共治理隐性核心变量作用和价值。
六、结论
道德是文明自身的隐性维度，标度了文明的善与恶，对文明的其他要素和文明中的个体与组织起到了无形的引导与支配作用。政府作为一个社会和文明发展的核心主体，无论从政府本身维护权力和自身发展而言，还是对整个社会、国家、文明的善治实现而言，都应该高度重视道德在公共治理中的作用，完善和维护好社会隐性公共道德秩序。社会公共道德秩序由个体与家庭道德、职业道德、社会公德共同构成，其建立在道德存在律、道德因果律和道德同一律三个道德法则基础之上，对任何一道德法则的破坏，都会深刻动摇公共道德秩序体系。从历史来看，无论东西，传统社会均高度重视对社会公共道德秩序的构建和调节，也强调政府自身的道德建设和垂范。进入现代社会以后，对物质文明的极度追求以及对道德神秘敬畏感的淡化客观上产生了社会道德滑坡或者道德转型的现状。尽管当代社会与传统社会中具体道德内容有所不同，但对于道德的需求却是共通的。当代公共治理的完善必须要重新重视和加强道德在公共治理中的作用，加强政府自身道德建设和道德垂范，引领建构维护好公共道德秩序，使得在个体和社会意识层面形成对普遍的善的追求，促进善治的实现。
文章来源：《公共治理研究》，2023年第2期。
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