继2021年《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》颁布实施后，我国又在2023年正式实施了《中华人民共和国黄河保护法》（下称《黄河保护法》），黄河流域生态保护和高质量发展正式步入法治化轨道。从法律的角度促进黄河流域生态保护和高质量发展，既是满足新时代人民对美好生活向往的必然选择，又是对中国式现代化的支撑，要按照“共同抓好大保护、协同推进大治理”的要求，在保护好生态环境的前提下，着力推进黄河流域高质量发展，切实让黄河成为造福人民的幸福河。
发挥黄河流域生态保护和高质量发展对推进人口大国实现现代化的重要支撑作用
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，艰巨性和复杂性前所未有。《黄河保护法》所指的黄河流域涵盖了黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、陕西省、山西省、河南省、山东省的相关县级行政区域，流域内相关县级行政区的国土面积约130万平方公里，总人口约1.6亿人，促进黄河流域生态保护和高质量发展，将会给人口规模巨大的中国式现代化提供重要支撑。
（一）黄河流域是实现人口规模巨大的现代化的重要攻坚区
在我国区域发展整体格局中，黄河流域人口众多，还有大量的滩区居民和滩区移民，发展整体比较滞后。黄河流域与长江流域南北分化比较明显，黄河流域是我国全面推进人口规模巨大的现代化的重要攻坚区。要坚持以人民为中心的发展思想，紧紧围绕新时代人民对美好生活的向往，在保护好生态环境的前提下，着力推进黄河流域高质量发展，并在高质量发展进程中不断保障和改善民生，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》以及《黄河保护法》等规划和法律的深入贯彻实施，沿黄省区在全面加强生态环境保护的前提下积极推进高质量发展，加快搭建黄河流域生态保护和高质量发展的“四梁八柱”，促进黄河流域经济社会发展全面绿色转型，为人口规模巨大的中国式现代化提供了强有力的支撑。要瞄准黄河流域脱贫人口和欠发达地区精准发力，统筹推进新型城镇化战略和全面实施乡村振兴战略，不断巩固拓展脱贫攻坚成果，促进脱贫人口逐步致富，促进欠发达地区增强高质量发展内生动力，确保在现代化建设新征程中能够跟得上、赶上来。
（二）黄河流域是实现人口规模巨大的现代化的重要保障区
黄河流域是我国重要的经济地带，是全国重要的农牧业生产基地和能源基地，在经济发展、农牧业生产、能源供应等方面为我国人口规模巨大的现代化提供重要保障。沿黄省区因地制宜、扬长补短，在不断加强生态环境保护修复的基础上，着力促进高质量发展，努力走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。促进我国经济在高基数上保持持续中高速增长是实现人口规模巨大的现代化的重要基础和基本前提，黄河流域已经形成了以兰西城市群、黄河“几”字弯都市圈、关中平原城市群、中原城市群、山东半岛城市群等为主要空间载体的高质量发展支撑体系，通过促进生产要素向中心城市和城市群进一步集聚，将为促进黄河流域高质量发展提供更有力的支撑。
实现人口规模巨大的现代化，粮食安全是最基础的保障，黄河流域是我国重要的农牧业生产基地，提升黄河流域的农牧业产量和品质，对于保障国家粮食安全具有重要的支撑作用。要围绕黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区等粮食主产区，大力建设高标准农田，实施保护性耕作，积极推广优质粮食品种种植，开展绿色节水、循环高效农业试点示范，促进粮食生产扩量提质。在内蒙古、宁夏、青海等省区建设优质奶源基地、现代牧业基地、优质饲草料基地、牦牛藏羊繁育基地，巩固牧业基地地位。构建“田间—餐桌”“牧场—餐桌”农产品产销新模式，打造实时高效的农牧业产业链供应链。
根据水资源和生态环境承载力，优化能源开发布局，积极发展清洁能源，加快构建多能互补的能源基地，从能源保障方面为推进人口规模巨大的现代化提供更好支撑。合理控制煤炭开发强度，推动煤炭产业绿色化、智能化发展，加快生产煤矿智能化改造，推进煤炭清洁高效利用。发挥黄河上游水电站和电网系统的调节能力，支持青海、甘肃、四川等风能、太阳能丰富地区构建风光水多能互补系统，开展国家现代能源经济示范区、能源革命综合改革试点等建设。
发挥黄河流域生态保护和高质量发展对推进全体人民共同富裕的重要支撑作用
中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，《黄河保护法》的实施也是为了让黄河成为造福人民的幸福河，两者的出发点和落脚点是高度一致的。追求幸福、实现富裕一直是沿黄人民的夙愿，在我国推进中国式现代化建设新征程中，沿黄人民实现富裕是推进全体人民共同富裕的重要支撑。
（一）黄河安澜是沿黄人民实现共同富裕的基本前提
黄河是全世界泥沙含量最高、治理难度最大、水害严重的河流之一。新中国成立以来，国家积极采取修建水库、淤地坝等工程措施和推进退耕还林还草等生态措施，科学调水调沙，筑牢了沿黄居民实现共同富裕的“安全阀”。为了合理调控黄河流域的生态用水、生活用水和生产用水，国家制定并实施了“八七”分水方案，实现了黄河年年不断流，确保了黄河的生态健康，使黄河可以为沿黄居民实现共同富裕提供持续保障。黄河的生态健康为推进黄河流域全体人民实现共同富裕提供了基本前提，要坚持把实现人民对美好生活的向往作为黄河流域生态保护和高质量发展的出发点和落脚点，治黄河水之患，兴黄河水之利，显黄河水之善，切实将黄河打造成为造福人民的幸福河。
（二）补强民生弱项是促进沿黄居民共同富裕的重要保障
在推进共同富裕的进程中，黄河流域面临的最大弱项就是民生发展不足。由于黄河流域发展相对滞后，沿黄各省区公共服务、基础设施等历史欠账较多，医疗卫生设施不足，城乡居民收入水平低于全国平均水平。推进沿黄居民实现共同富裕，要加快完善有利于公共服务优质均衡的制度体系，多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中不断补强民生弱项，在发展中不断满足民生之需，促进社会公平正义，实现更高水平的幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶。一是要瞄准新时代沿黄人民对美好生活的需求，不断加强基础性、普惠性、兜底性民生保障建设。加快完善黄河流域的公共服务政策制度体系，在教育、医疗、养老、住房等沿黄群众最关心的领域精准提供基本公共服务，助力沿黄人民实现高品质生活。二是着力解决黄河流域公共服务发展存在的不平衡问题，并把提高发展平衡性放在重要位置。黄河流域是我国巩固拓展脱贫攻坚成果的重点区域，要不断推动公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜，构建优质均衡的公共服务体系，建成全覆盖可持续的社会保障体系，不断减少公共服务城乡区域间的制度性差异，切实让发展成果更多更公平地惠及黄河流域全体人民，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
发挥黄河流域生态保护和高质量发展对推进物质文明和精神文明相协调的重要支撑作用
《黄河保护法》强调促进黄河流域高质量发展应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局；同时强调要加强统筹协调，推动黄河文化体系建设。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，在我国五千多年的文明史中，黄河流域有三千多年一直是我国重要的政治中心、经济中心和文化中心，黄河流域孕育了河湟文化、关中文化、河洛文化、齐鲁文化等特色鲜明的地域文化，历史文化遗产星罗棋布，是推进物质文明和精神文明相协调的现代化的重要支撑。推进黄河流域生态保护和高质量发展，要统筹物的全面丰富和人的全面发展，协调物质文明和精神文明建设，既要将黄河流域建设成为物产富庶、经济发达的流域，又要将黄河流域建设成为文化繁荣、精神富有的流域。
（一）黄河流域是高质量发展的重要实验区
坚持发展是第一要务，依托黄河流域的中心城市、都市圈和城市群，着力推进经济高质量发展，不断厚植现代化建设的物质基础，在物质文明建设上取得重大进展。发挥兰西城市群、黄河“几”字弯都市圈、关中平原城市群、中原城市群、山东半岛城市群对黄河流域高质量发展的引领带动作用，促进要素空间集聚和经济集约发展，不断提升发展质量和效益，打造支撑黄河流域高质量发展的动力源体系，夯实幸福黄河的经济基础。坚持创新是第一动力，发挥科技创新对黄河流域高质量发展的核心驱动作用，促进创新链、产业链、价值链融合贯通，依托黄河流域的高新技术开发区、经济技术开发区等各级各类产业园区，发挥黄河流域在全国能源、化工、装备、农牧产品等方面的优势，加快提升产业技术创新能力，努力推进传统产业转型升级，大力培育发展新兴产业，加快构建现代化产业体系。推进郑洛西高质量发展合作带建设，为高质量发展提供强有力的支撑。聚焦中试、科技成果转移转化、产业化等创新链中后端环节，在黄河流域布局若干重大科技基础设施和建设一批科技创新平台，努力在云计算、新材料、新能源、现代农牧业、生态环保等领域将黄河流域建设成为全国重要的科技成果产业化基地。坚持人才是第一资源，加大对黄河流域急需的科技、工程类专业人才培养和引进力度，重点扶持新技术、新产业、新业态和新模式发展。
（二）黄河流域是中华文化保护传承弘扬的重要承载区
在推进物质文明和精神文明相协调的现代化建设进程中，要处理好“富口袋”和“富脑袋”的关系，既要家家“仓廪实衣食足”，实现物质富裕富足，也要人人“知礼节明荣辱”，实现精神自信自强，要厚植勤劳致富的文化氛围，在高质量发展中不断促进人的全面发展和社会全面进步，为中华民族伟大复兴凝聚起磅礴的精神力量。黄河文化源远流长、博大精深，是中华文明的智慧结晶。在中国式现代化建设新征程中，必须坚定历史自信、文化自信，坚持古为今用、推陈出新，依托黄河流域文化遗产资源富集、传统文化根基深厚的优势，从战略高度保护传承弘扬黄河文化，深入挖掘黄河文化蕴含的哲学思想、人文精神、价值理念、道德规范。同时，要着力保护黄河流域文化遗产资源，延续历史文脉和民族根脉，通过对黄河文化的创造性转化和创新性发展，充分展现中华优秀传统文化的独特魅力、革命文化的丰富内涵、社会主义先进文化的时代价值，增强黄河流域文化软实力和影响力，建设厚植家国情怀、传承道德观念、各民族同根共有的精神家园，更好满足人民群众精神文化生活需要。
发挥黄河流域生态保护和高质量发展对推进人与自然和谐共生的重要支撑作用
《黄河保护法》指出要坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理。
中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。黄河流域生态脆弱区分布广、类型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁连山，中游的黄土高原，下游的黄河三角洲等，都极易发生生态退化。一旦生态退化，恢复难度极大且过程缓慢，因此要把保护黄河流域生态环境放在压倒性位置，把水资源节约集约利用放在更加突出位置，全面贯彻“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则，坚持“节约优先、保护优先、自然恢复”的主方针，坚守生态保护红线，严守资源特别是水资源开发利用上限，促进人与自然和谐共生。
（一）通过共同抓好“大保护”筑牢生态安全屏障
黄河流域是我国北方地区重要的生态屏障，对保障国家生态安全具有非常重要的支撑作用。根据黄河流域上、中、下游实际，因地制宜实施有针对性的生态保护修复措施，通过共同抓好“大保护”筑牢生态安全屏障。
上游地区要降低人为活动过度影响，加快重点区域荒漠化治理，通过自然恢复和实施重大生态保护修复工程，遏制生态退化趋势，恢复重要生态系统，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，不断提升上游地区的水源涵养能力。
中游地区要突出抓好黄土高原水土保持，全面保护天然林，持续巩固退耕还林还草、退牧还草成果，加大水土流失综合治理力度，稳步提升城镇化水平，通过城镇“点”上经济的高质量发展带动流域“面”上生态的高水平保护，逐步减少中游地区入黄泥沙量。
下游地区重点推进湿地保护和滩区治理，加快建设黄河下游绿色生态走廊，加大黄河三角洲湿地生态系统保护修复力度，促进下游河道生态功能提升和入海口生态环境改善，开展滩区生态环境综合整治，促进生态保护与经济协调发展。
（二）通过协同推进“大治理”探索文明发展道路
“黄河宁，天下平”。协同治理是实现黄河安宁的基本手段，而科学调控水沙关系是协同治理的关键。要围绕以疏为主、疏堵结合、增水减沙、调水调沙，健全水沙调控体系，巩固“上拦下排、两岸分滞”的防洪格局，强化综合性防洪减灾体系建设，构筑保障沿黄人民群众生命财产安全的稳固防线。
同时，实施最严格水资源管理制度，优化水资源配置格局，依水而定、量水而行，不断提升水资源配置效率，实现用水方式由粗放低效向节约集约转变。
黄河流域污染综合治理是协同治理的主要内容。黄河污染表象在水里、问题在流域、根子在岸上，要统筹山水林田湖草沙等生态要素，推进农业面源污染、工业污染、城乡生活污染和矿区生态环境“3+1”综合整治，加强黄河支流及流域腹地生态环境治理，加快实现黄河“水净、岸安、河畅”。
通过协同推进“大治理”，统筹水资源分配利用与产业布局、城市建设等，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，为中华民族永续发展作出应有贡献。
发挥黄河流域生态保护和高质量发展对推进走和平发展道路的重要支撑作用
中国式现代化是走和平道路的现代化。黄河流域历史上曾经长期引领世界文明发展，形成了多民族交往交流交融的发展格局与和平、开放、包容的文化氛围，《黄河保护法》的实施有利于黄河流域营造法治化国际化便利化营商环境，与推动共建“一带一路”高质量发展形成同频共振的态势，为构建互利共赢、多元平衡、安全高效的高水平开放型经济体系提供有力支撑。
（一）通过深度融入共建“一带一路”推进高水平开放
黄河流域联海接陆、贯通东西、衔接南北，在高质量共建“一带一路”中发挥着十分重要的纽带作用，是新时代推进高水平对外开放的重要空间载体。黄河流域要高举和平、发展、合作、共赢旗帜，在坚定维护世界和平与发展中谋求自身发展，又以自身发展更好维护世界和平与发展。要高水平高标准推进沿黄地区的自由贸易试验区建设，赋予更大改革开放自主权。支持西安、郑州、济南等沿黄大城市建立对接国际规则标准、有利于投资贸易便利化和吸引集聚全球优质要素的体制机制，强化国际交往功能，建设黄河流域对外开放门户。发挥上中游省区丝绸之路经济带重要通道、节点作用和经济历史文化等综合优势，打造内陆开放高地，加快形成面向中亚南亚西亚国家的通道、商贸物流枢纽、重要产业和人文交流基地。积极推进制度型对外开放，谱写新时代黄河流域和平发展新篇章。
（二）通过加强区域合作更好支撑人类命运共同体建设
当前世界进入动荡变革期，但和平与发展的时代主题没有变，各国人民对和平发展合作共赢的期待更加强烈。奔流向前、川流不息的九曲黄河塑造了中华民族百折不挠、锲而不舍的拼搏精神，淬炼了中华民族自强不息、刚健有为的民族品格，悠久厚重的黄河文化既是新时代滋养初心、淬炼灵魂的精神沃土，又是与共建“一带一路”国家促进民心相通和文化认同的精神纽带。习近平总书记创造性地提出推动构建人类命运共同体的倡议。黄河流域联动我国东中西部，是共建“一带一路”的重要空间载体，要健全区域间开放合作机制，深度融入共建“一带一路”，讲好新时代黄河故事，打造具有国际影响力的黄河文化旅游带，加快构建内外兼顾、陆海联动、东西互济、多向并进的黄河流域开放新格局，更好支撑人类命运共同体建设。
贾若祥，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员
来源： 《中国发展观察》2023年第5期
