解决城市居民的住房问题，主要取决于以下因素：

1 住房制度；2 土地制度；3 金融体制与政策；4其他相关的管理如工商、税收、价格、投资，等等。

在这些因素中，住房制度是根本性、核心性的，土地、金融和其他则是配合性的。拿土地管理来说，住房制度有廉租房、经济适用房，土地供应可以划拨；住房制度有限价房，土地供应可以低价；住房制度有商品房，土地供应则实行“招、拍、挂”。住房制度中没有的，土地管理就无从配合。金融和其他，也是同样道理。当然，这个分析是仅就房地产业而言，如果是探讨其他问题如政府行为、企业行为，那么土地、金融就可能是根本性的因素了。我认为，我国在解决城市居民住房问题过程中，面临种种困难和矛盾，其根本原因是住房制度存在缺陷。而政府的住房主管部门，始终不愿正视这一点，总是想把舆论和公众的视线，引到其他方面去，不愿意正视自己所应当承担的责任。结果搞乱了人们的思想，问题得不到解决。

回顾历史，我国城市住房制度大体经历了如下演变。新中国前30年及改革开放前期，走计划分配、福利分房的路子。1998年以后，走完全市场化的路子。近些年来，提出并实行了市场加保障的路子，具体做法是一部分人依赖政府的完全保障，其余的人完全依靠市场，有人把这个路子概括为 “双轨制”。我认为，“双轨制”比单轨制（完全计划或完全市场）是很大的进步，但是还不够，还不能彻底解决我国城市居民的住房问题。粗略估计，我国城市居民中富人约占20～30%，他们不仅通过市场解决住房问题，而且还是房地产市场的投资、投机主体。符合享受政府提供的保障性住房的穷人，目前看到的权威数据是6～8%。即使把这个数据放大为10～20%，那么仍然有50～70%的人群，既没有资格享受保障性住房，又没有能力去与投资、投机的富人竞争。在所谓“双轨制”下，相当数量的中等收入人群，没有适合他们的住房供应渠道。有关方面似乎意识到了这个问题，最近提出了发展公共租赁住房的设想。但就目前所看到的一些地方的做法，公共租赁住房仍然是由政府大包大揽，纳入保障性住房的范畴。由于刚刚提出和实施，效果如何尚需观察。我认为，发展公共租赁住房的想法是好的，但可能存在两个问题，一是在我国目前经济发展水平下，政府有没有新加坡或香港那样大包大揽的实力？二是在政府职能尚未根本改变情况下，大包大揽会不会引发新一轮政府权力扩张？针对“双轨制”存在和可能存在的问题，这里提出实行“三轨制”办法，解决我国城市居民的住房问题。所谓“三轨”，就是在完全市场轨和完全保障轨之外，再加一个半市场半保障轨。

我国最早提出半市场半保障设想的，是邓小平。他80年代讲，解决中国的城市住房问题，要走“民建公助”的路子，其实就是半市场半保障。半市场半保障或民建公助的具体形式，国外有很多经验可借鉴。我认为，比较好的形式，是发展住宅合作社。合作社既是市场主体，又是政府提供一定保障的对象，比较便于规范。而笼统的所谓合作建房，则很难规范，不宜提倡。住宅合作经济，在国际上有近200年的历史，有成熟的经验和管理规范，对解决民众的住房问题，发挥着重要作用。例如，德国的居民住房，约30%是由合作社提供的。欧洲其他国家、美国、日本等，住宅合作社也都有相当程度的发展。

在我国，住宅合作社作为非盈利经济组织，也有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持（即保障）力度，如土地供应、税收优惠、资金支持等，可以因时因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条，房价就可以控制在成本价格区间。符合条件的社员，有居住权、继承权，但没有所有权，不能上市买卖，也就不会产生投机炒作引起的房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性，收入高一些的人，可以参与建档次高一些的房子，收入低的则可参与建档次低一些的房子。住宅合作经济如能蓬勃发展，可以大大增加住房的有效需求和有效供给，充分发挥建筑业的支柱产业作用。

三轨并举，彻底打破了开发商的自然垄断（双轨只打破了一小部分），但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。当然，由于相当数量的中等收入人群的资金撤出商品房领域，投资、投机活动会受到一定抑制，趋于理性、健康，有利于保持房地产业的弹性与活力。

有了第三轨，土地、金融、财税、工商等才好发力、配合。如低地价或免地价，合作住房储蓄，税收优惠，等等。没有，就无从配合。

当前对房地产业的调控，以打压投资、投机为主要方向，这是治标而不是治本之策。单纯打压，后果是减少供应，在现行利益格局下，会影响政府财政，因而难以持续。社会上有大量游资，是个客观存在（仅温州市就有近万亿），一有风吹草动，还会回来。一旦回来，房价仍然无法控制。因此，治本之策是增加住房供应，但只增加保障房的供应和商品房的供应，仍然解决不了中等收入人群的问题，必须考虑改革住房制度，增加一个第三轨的供应渠道，才能从根本上解决城市居民的住房问题。

（ 2010年7月20日）