一、保障性住房的内涵。

按国家主管部门的有关说法，保障性住房包括，廉租房、经济适用房、限价商品房、公共租赁房。

但是各地方的认知和实践不完全相同，例如重庆市和湖北黄石市，是把廉租房纳入公租房体系，对经济适用房和限价房则淡化处理，不发展或是不作为重点发展。而有的地方重点还是发展经济适用房和限价房。

看来，我国保障性住房和公共租赁住房，尚未形成成熟的规范，还处在探索之中。

二、保障性住房建设计划和落实情况。

国家决定，“十二五规划”期间，全国将建保障房3600万套，其中2011年和2012年各建1000万套。全部建成后，保障房在城市住房面积中约占20％。

据主管部门有关负责人介绍，今年的1000万套保障房，约200万套是产权型的经济适用房和限价商品房；400万套属于棚户区改造，也是产权型的；还有400万套是廉租房和公租房（其中廉租房180万套，公租房220万套）。总投资约1.3万亿元，其中中央财政安排补贴1030亿。据测算，经济适用房、限价房和棚户区改造，资金可以自求平衡，即通过销售收回投资并有一定的利润。真正需要政府出钱的，是廉租房和公租房，中央财政的1000亿，主要是补贴这方面支出。而这方面的总支出，约为5000亿元。

今年的1000万套保障房如何分解到地方，尚未看到相关资料。从媒体报道看，由于作为政绩考核内容，实行问则制，许多地方对保障房建设是积极、认真的。各地政府纷纷仿效重庆、黄石，建立保障房的融资平台。银行和各类社会资金，对于经济适用房和限价商品房也表现出极大的热情。

但是，廉租房和公共租赁房的融资，存在一定困难。除了中央财政补助1030亿，还安排土地出让收益的10％，大体也是1000亿，还有公积金增值收益四、五百亿，合计可以落实2500亿左右。另外还有2500亿，需要各地自己想办法筹集。

各地的办法：

1.“捆绑式”配建。让开发商建商品房的同时，配建公租房，建经济适用房的同时，配建廉租房。

2.廉租房和公租房项目中，配套10％－15％的商业设施，用于出售，可以回笼部分资金。

3.廉租房和公租房分配5年后，可以出售给符合条件的承租人，以缓解资金压力。

4.政府融资平台以储备土地抵押或以政府信用担保贷款。

5.由政府融资平台或政府回购担保，成立公租房投资基金。（上海）

6.政府或融资平台向社会发债。（重庆）

7.鼓励有条件的大企业用自有的土地，建公租房。

8.没收违法建筑，作廉租或公租房。（石家庄）

9.要求国有企业承担公租房建设任务。

国家主管部门的有关负责人判断，今年完成1000万套保障房建设任务，应无大问题，但是房子建起来后的管理，诸如准入、退出、维修等，则是严峻的挑战。

我认为，由于把保障房建设列入政绩考核内容并实行问责，各地方还会想出更多的办法筹集资金，力争完成任务。但各种办法（除了石家庄办法）万变不离其宗，都是通过市场筹集资金。从市场上筹来的钱，是要求回报的，而廉租房和公租房却不可能产生回报。相反，后期的管理和维护还要继续投入。这个矛盾，可以用借新还旧加以拖延，却不可能从根本上得到解决。因此而产生的资金“窟窿”,最终还是要靠财政来填，搞得不好，财政的“包袱”会越背越重。这一点，应当引起重视。

三、保障房建设对房价的影响。

增加保障房供应，无疑可以从整体上抑制房价过快增长，但开始时由于保障房数量少，作用不会太明显，随着数量增加，作用会逐渐加大。

本论政府调控的一个主要目标，是让商品房的价格降下来，回归理性。我判断，保障房建设起不到这样的作用。理由如下。

近些年导致房价飞涨的机理是，由于住房制度的缺陷，大量自住性需求资金没有相应的供应渠道，只能与投资、投机性需求资金混在一起，在商品房市场上竞争。投资、投机是不管价格高低的，只要预期看涨，就可以出手买了再卖，赚取差价。卖了以后，可以再买再卖，反复赚钱，房价就这样一路炒高上去。在这样的过程里，自住性需求根本无法与投资、投机需求竞争，只起一个垫底的作用。

按保障房建设计划，最终占城市住房的20％。简单算一下，还有80％的家庭要靠商品房解决居住问题。假设其中富人（也是投资、投机的主力）为10～20％，那么还有60～70％的中等收入人群的自住性需求，与富人的投资投机需求竞争，房价怎么可能降得下来呢？不错，城市户籍居民有不少已有了住房，但考虑新增的城市人口、流动人口特别是农民工等因素，基本格局恐怕不会根本改变。在这样的态势下，一些措施如收紧流动性、限购，只能在一定时期内抑制房价的上涨速度，而不可能把房价降下来。有的措施如提高首付，还会使自住性需求受到伤害。

四、根本的解决办法是进一步改革住房制度。

我认为，根本的解决办法，是把自住性需求与投资投机需求切割开，各自走不同的供应渠道。为此必须进一步改革住房制度，针对现在流行的住房“双轨制”的说法，我提出应实行“三轨制”。所谓“三轨”，就是在完全市场轨和完全保障轨之外，再加一个半市场半保障轨。

我国最早提出半市场半保障设想的，是邓小平。他80年代讲，解决中国的城市住房问题，要走“民建公助”的路子，其实就是半市场半保障。半市场半保障或民建公助的具体形式，国外有很多经验可借鉴。我认为，比较好的形式，是发展住宅合作经济。合作社既是市场主体，又是政府提供一定保障的对象，比较便于规范。而笼统的所谓合作建房，则很难规范，不宜提倡。住宅合作经济，在国际上有近200年的历史，有成熟的经验和管理规范，对解决民众的住房问题，发挥着重要作用。例如，德国的居民住房，约30%是由合作社提供的。欧洲其他国家、美国、日本等，住宅合作社也都有相当程度的发展。

在我国，住宅合作社作为非盈利经济组织，也有广阔的发展前景。政府对合作社的扶持（即保障）力度，如土地供应、税收优惠、资金支持等，可以因时因地而宜。仅仅没有开发商利润这一条，房价就可以控制在成本价格区间。符合条件的社员，有居住权、继承权，但没有完全的所有权，不能上市买卖，也就不会产生投机炒作引起的房价大起大落。住宅合作社有广泛的适应性，收入高一些的人，可以参与建档次高一些的房子，收入低的则可参与建档次低一些的房子。住宅合作经济如能蓬勃发展，可以大大增加住房的有效需求和有效供给，充分发挥建筑业的支柱产业作用。

三轨并举，彻底打破了开发商的自然垄断（双轨只打破了一小部分），但并不妨碍富人对住房的投资、投机活动。当然，由于相当数量的中等收入人群的资金撤出商品房领域，投资、投机活动会受到一定抑制，趋于理性、健康，有利于保持房地产业的弹性与活力。

有了第三轨，土地、金融、财税、工商等才好发力、配合。如低地价或免地价，合作住房储蓄，税收优惠，等等。没有，就无从配合。

一段时期以来，对房地产业的调控，以打压投资、投机为主要方向，这是治标而不是治本之策。单纯打压，后果是减少供应，在现行利益格局下，会影响政府财政，因而难以持续。社会上有大量游资，是个客观存在（仅温州市就有近万亿），一有风吹草动，还会回来。一旦回来，房价仍然无法控制。因此，治本之策是增加住房供应，但只增加保障房的供应和商品房的供应，仍然解决不了中等收入人群的问题，必须考虑改革住房制度，增加一个第三轨的供应渠道，才能从根本上解决城市居民的住房问题。

五、政府不宜包得太多。

实行“三轨制”，公租房可以为合作社提供的相应档次的租赁住房取代，就没有必要搞了。政府只负责提供廉租房就可以了。政府包得太多，弊端也多。一是财政包袱重，可能产生政府信用危机；二是不利于转变政府职能，许多地方为建保障房或公租房而成立的机构，既是政府部门，又是企业或事业单位。既负责融资，又负责建设，还负责经营和管理。既储备土地，又有房产。结果是权力不断扩大，不利于廉政建设，不符合市场经济的要求；三是公租房的准入、退出等的管理事务繁琐、复杂，势必要求扩大公务员或准公务员队伍，不利于精兵简政。而且会把矛盾都集中到政府身上，不利于社会和谐。

发展住宅合作经济，则没有这些弊端。建房资金由合作社筹集，主要来源于社员，财政不背包袱。合作社有理事会、监事会、社员大会或社员代表大会以及法人代表，分别履行职责，负责房屋建设、分配和日常管理等。政府则主要当“裁判员”，依据有关法律、政策、章程，对合作社进行监督，并采取必要的扶持和调控措施。随着住宅合作经济的成熟与发展，符合自住需求的住房供应会大大增加，有效缓解供需矛盾。合作社内部的监督制约机制，可以有效保障住房的质量和标准。

总之，解决城市住房问题，政府不宜包得太多。改革住房制度，发展住宅合作经济，大有可为！

（2011年5月25日）

原载《红旗文稿》2011年16期，编辑对文字有删改。