一、问题的提出
1、上个世纪80年代末，笔者在探寻政治体制改革的理论基础时，就触及到国家与社会的关系问题，并在一篇题为《改革难题亟待改革理论来回答》的文章（《实事求是》杂志1989年第7期）中谈到：创立改革的理论必须抽象出最基本的关系，即国家与社会的关系；进一步思考又逐渐触及到了政党、国家与社会的关系问题，“党权”、“政权”与“民权”及其关系的问题。最近，重新翻阅于光远在1978年底向理论务虚会提供的“理论工作务虚会材料之七”：《无产阶级革命胜利后国家消亡问题——读〈国家与革命〉有关论述的笔记》，又加深了对这些问题的思考。特别是他针对那种认为在无产阶级夺取政权后要不断强化国家机器的错误观点，所谈“马克思主义反对‘对国家的迷信’”的问题，深受启发。这就促使我重温马克思主义关于政党、国家与社会及其关系的原理，并在此基础上思考了这样一些问题：一是社会主义者对待政党、国家、社会的态度问题；二是“党权”、政权与民权及其关系的问题；三是社会主义改革的“社会本位”取向问题。
2、从人类历史上政党、国家和社会的关系与迄今存在过的“现实社会主义”的经验教训来思考，引发了对究竟什么是“社会主义”问题的思考。社会主义无论是作为一种思想体系和价值取向，还是作为一种社会制度，抑或作为一种社会运动，我认为，似乎应该是一种最注重“社会”的主义，“以社会为本位”的主义，而不是“国家主义”、“迷信国家”的主义、“以国家为本位的主义”，也不是“政党主义”、“政党至上”的主义、“以政党为本位”的主义。因此，科学、合理的社会主义应该是与统治、压迫以至吞噬社会的“国家主义”相区别、相对立的一种思想体系、价值观念和社会制度。
国家之所以能够统治、压迫、吞噬社会，就在于国家从其产生之日起就具有以暴力作后盾的强大无比的国家权力。正是这种国家权力的日益膨胀和泛滥，使得“社会”的生机和活力被遏制而难以孕育和生长，自身缺乏生命力，“社会（人民）”长期处于无权（没有自主权）的地位。由此而来，在漫长的历史上就形成了根深蒂固的“国家本位”状态。这就是从奴隶社会到封建社会直至资本主义社会时期国家与社会、“国权”（政权）与“社权”（“民权”）之间的基本关系。尽管现代资本主义国家在这方面有了变化，与前资本主义国家不大相同了，但还没有也不大可能从根本上解决国家统治、压迫社会的问题，真正实现由“国家本位”到“社会本位”的转变。这正是实行社会主义所要解决的根本问题。只有科学社会主义才能从根本上改变国家与社会的原有关系，使社会从被国家所压迫、吞噬的“国家主义”中逐步解放出来，使“国家本位”（以及“政党本位”）走向“社会本位”。从长远来考虑，随着未来共产主义的实现，国家以及政党的消亡，社会将把国家政权以及“党权”完全收回，实现全社会自治，自己管理自己，走到更高级的人类社会。
彻底的辩证唯物主义者和历史唯物主义者应当深信，政党和国家有生就有灭，最终是会消亡的，至少与“人类社会”相比，其历史是比较短暂的。正如毛泽东所说：“像一个人一样，有他的幼年、青年、壮年和老年。中国共产党已经不是小孩子，也不是十几岁的年青小伙子，而是一个大人了。人到老年就要死亡，党也是这样。阶段消灭了，作为阶段斗争的工具的一切东西，政党和国家机器，将因其丧失作用，没有需要，逐步衰亡下去，完结自己的历史使命，而走到更高级的人类社会。”（《毛泽东选集》第4卷第1468页）当然，在相当长的历史时期内，政党和国家由于其消亡的条件远不具备，还是必需的，但也不能反其道而行之，越来越加以强化，而使“社会”越来越弱化。
3、经过政治革命和社会革命，实现社会主义，不断调整国家与社会的关系，使社会逐渐把国家政权重收回，这是历史发展的必然趋势。马克思在总结巴黎公社经验时提出：“公社——这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压迫社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的社会性人为力量（即被人民群众的压迫者所篡夺的力量）（原为人民群众自己的力量，但被组织起来反对和打击他们）。”（《马克思恩格斯选集》第2卷第413页）
无产阶级政党所领导的社会主义革命，归根到底，就在于打碎旧的国家机器，或者以和平的非暴力的方式，改造原有的国家，建立新的国家政权，从根本上改变国家与社会的原有不合理的关系，也就是社会（人民）把国家政权逐步收回，使国家由统治社会、压迫社会的力量变成社会本身的生命力。这本来是社会主义革命和建设应该走的道路。但是，必须看到，迄今出现过的现实社会主义，几乎都在相当大的程度上与此相悖。在现实中，先后领导人民群众推翻旧的国家政权，建立了新的国家政权的无产阶级政党，都没有处理好国家与社会的关系、政权与民权的关系，从而陷入了社会政治化、国家化的误区而长期不能自拔，使得社会本身长期缺乏自主权和生命力。通常所说“政企不分，以政代企”、“政社不分，以政代社”、“政群不分，以政代群”等等就是对这种现象的一种描述。而且，由于未能正确理解和处理无产阶级政党与新型国家政权的关系，误以为党的领导就是“党领导一切”、“党管一切”、“党的一元化领导”，从而产生了党对国家政权和社会的大包大揽，干涉太多的问题。这就给社会主义改革留下了复杂而繁重的历史任务。
4、我国宪法总纲第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。” 但是，在现实中实际存在的情况却是另外一种景象：“政权高于民权”、“强政府，弱社会”；“党权高于一切”——“党权高于政权”，“更高于民权”，诚如邓小平所说“一切权力集中于党委”。（《邓小平文选》第2卷第329页）。这与作为国家根本大法的宪法规定相去有多远啊！我们党提出：要推进政治体制改革，加强社会主义民主法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家；以发展党内民主推动人民民主，实行科学执政、民主执政、依法执政；以人为本，执政为民，构建社会主义和谐社会；等等，归根结底，都在于逐步落实宪法规定的“一切权力属于人民”，实现“主权在民”。这也就是逐步实现从“政党本位”、“国家本位”到“社会本位”（“人民本位”）的转变。
以上这些，就是笔者提出“党权”、“政权”和“民权”这种三权关系问题以及改革的“社会本位”取向的思路的背景和依据所在。
二、对几个基本概念的界说
在这里有必要对本文所使用的几个基本概念作一些解释和界定。首要的、最核心的是“党权”概念，其次是“政权”（亦即“国家政权”或“国权”）和“民权”（即“人民之权”，亦即“社权”或“社会之权”）。而要界定这些概念，必须从“社会”、“国家”与“政党”这些基础性的概念说起。
（一）关于“社会”及“社权”概念。
“社会”概念无论是在学界还是在政界，不仅使用频率很高，而且占有很重要的地位。它们在不同的语境中具有不同的含义，情况相当复杂，理应深入系统地加以分析研究和界说。但是，迄今学界对“社会”概念的专门研究与其实际使用很不相称。在众多词典中，对“社会”一词的释义往往语焉不祥或含糊不清，在有关学科专业性词书中，也很少列有“社会”的条目加以解释。如在《不列颠百科全书》、《布莱克维尔政治学百科全书》、《社会主义辞典》中，竟然连“社会”的条目都没有。而在现实中把“社会”作为一个多义词来运用的情况又随处可见，使用频率高得惊人。如，在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，“社会”一词的使用频率高达200 次之多。它的含义在不同的语境中是不相同的。在《决定》中，关于“社会”主要有以下一些用法：
（1）“构建社会主义和谐社会”（约20次）；“社会和谐”、“和谐社会”（合计23次）。
（2）“任何社会”、“人类社会”、“全社会”、“小康社会”等。
（3）“经济社会发展”、“社会管理”、“社会创造力”、“推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。
（4）“社会就业”、“社会保障体系”、“社会公平保障体系”、“社会保障制度”、“社会公平正义”、“社会管理体系”、“社会事业”、“学习型社会”、“环境友好型社会”、“社会资金”、“社会效益”、“社会自治”、“社会组织”、 “社会保险”、“社会救助”、“社会福利”。
（5）“社会思潮”、“社会思想”、“社会公德”、“社会诚信”、“社会科学”、“服务社会”、“社会责任”、“社会氛围”、“社会志愿”、“社会心态”、“社会协同”、“社会功能”、“社会矛盾”、“社会结构”、“社会舆情”、“社会预警”、“社会动员”、“社会丑恶现象”、“社会政策”、“社会工作[人才队伍]”、“社会政治稳定”、“社会治安”、“社会稳定”、“社会安定有序”等等。
以上列举的“社会”一词，总共有近50种不尽相同的用法；进一步概括分类，至少可以分为“广义”与“狭义”、“次广义”、“次狭义”这样一些不同层次。值得注意的是，在有些文件和领导人的讲话中，还有“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”这五大建设并列的提法。这里的“社会”涉及的范围只限于除了经济、政治、文化和执政党以外的那些社区、村民自治和居民自治、非政府（亦非政党）组织以及其他群众团体等等有限的具体领域。
根据“社会”一词在不同语境中的实际运用情况，笔者认为，至少可以归纳和概括为以下五种用法。
第一，在最广义的意义上，“社会”与“自然”相对，凡属人类活动未曾涉及的“自然界”以外的事物或现象都归之于“社会”范畴。如说“自然规律”与“社会规律”。至于通常所说的“思维规律”，从主客观的关系来说，它作为自然和社会客观规律的反映，是一种主观的东西，与作为客观存在的“自然规律”和“社会规律”相区别、相并列而单独存在；但是，从人类是否有所涉及的角度来说，“思维规律”又可以归于“社会”的范畴，在这个意义上，“思维规律”与“社会规律”一样，也是属于“纯自然”以外的东西。
第二，与“国家”相对的“社会”，同与“自然”相对的“社会”相比，其涉及的范围就狭窄一些。如说国家是社会发展到一定阶段的产物，国家从社会中分离出来 ，而又凌驾社会之上，这里的“社会”是相对于“国家”而言的。前一种“社会”是包括国家在内的，而这里的“社会”则不把“国家”包括在内。
第三，“社会”往往专指一种特定社会形态的基本经济制度。如通常所说我国在“三大改造基本完成”之后，才进入“社会主义社会”，这里的“社会”就是指一种新的基本经济制度（公有制的经济制度）。
第四，“社会”有时指与“公（共）权力”所涉及的领域（在我国往往包括党和国家等）相对的领域，此种意义上的“社会”，应该就是“公民社会”。还有，“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设”这五大建设并提中的“社会”，实际上就是指除了“经济”、“政治”、“文化”、“党”（即执政党）以外的其他社会现象。
第五，“社会”概念还有一种特殊的用法，有时是指一个组织、部门或单位等等所处的“周边环境”。如通常所说“党内矛盾是社会矛盾在党内的反映”、“军队内部的矛盾是社会矛盾的反映”、一个单位或部门内的矛盾是“社会矛盾的反映”等等，这里所说的“社会”实际上就是指某一组织、部门或单位与其周边环境的关系。它们所处的周边环境就被称之为“社会”。此种意义上的“社会”具有相当大程度的相对性和不确定性，其“边界”究竟到达哪里，恐怕就难以说得清楚。
本文中所说“社会”,大多或主要是在第二种意义上即与“国家”相对、相区别的意义上以及在与政党、国家相对、相区别的意义上使用的。“社权”或“社会之权”，也就是“民权”或“人民之权”。它既区别于“国权”或“政权”，也区别于“党权”或“执政党之权”。
（二）关于“国家”以及“国权”或政权概念。
关于“国家”概念，在不同时代的思想家、理论家的著述中已有各不相同的解释。马克思主义创始人及其后继者都对国家问题作过系统的论述。总的来说，“国家”或国家政权概念与“社会”概念相比研究得比较充分和清楚。列宁在《国家与革命》中，对“国家”作了系统的理论分析，并在初版序言中强调了社会主义革命对国家态度问题的重要性。他指出：“无产阶级社会主义革命对国家的态度问题不仅具有政治实践上的意义，而且具有最迫切的意义。”（《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年第2版，第172页）
与本文有关的主要就是，“国家”与“社会”相对而言，它与社会既有紧密的联系，又相区别。其主旨在于通过国家与社会的关系，并以国家为中介，来阐明“国权”（或“政权”）与“党权”、“民权”（“社权”）的关系问题。
（三）关于“党”与“党权”概念。
一般而论，所谓“党”，即指“政党”，从学理上说，在我国，既包括执政的中国共产党，也包括参政的各民主党派。而从现实考虑，本文所说的“党”一般是指执政的中国共产党。“党权”，在广义上，在我国应该包括执政党之权和参政党之权，而在狭义上，则专指作为执政党的中国共产党之权。本文主要是在后一种意义上使用“党权”。
“党权”概念虽然至少已被使用过半个多世纪了，但由于从未给予过应有的研究和明确界定，因而迄今还是一个认识盲区，很有必要加以专门研究。又由于我们党在政治社会中处于领导和执政的特殊重要地位，它所拥有的权力之大、之多，对国家和社会发展的影响之重大、之深远，在世界上绝无仅有，因而深入而系统地加以研究就显得异常之重要了。基于此，关于“党权”问题多费点笔墨不是多余的。
1、“党权”问题的历史渊源
从历史上看，“党权”问题的提出，由来已久。从我们党的文献来看，至少在抗日战争时期就开始出现了“党权”及其与“政权”、“民权”的关系问题。
1940年3月，毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中使用过“党的领导权”的概念。他指出：“必须保证共产党员在政权中的领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”（《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年6月第2版，第742页）
1940年12月，刘少奇在《论抗日民主政权》中指出：“共产党反对国民党的‘一党专政’，但并不要建立共产党的‘一党专政’。共产党和八路军、新四军作为民主的势力，愿意为大多数人民、为老百姓服务，为抗日各阶级联合的民主政权而奋斗。这种政权，不是一党一派一人所得而私的。八路军新四军所到之处，如果能够建立政权的话，就要建立统一战线的革命各阶级联合的政权。即或因为人民的组织程度不够，而不得不委任临时的地方政府人员的话，那末，只要一有可能，当人民的组织已有相当的程度，人民能够自己选举所愿意的人来管理自己事情的时候，共产党和八路军、新四军就毫无保留地还权于民，将政权全部交给人民所选举的政府来管理。共产党并不愿意包办政府，这也是包办不了的。”（《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年12月第1版，第176页）这里所说“党的领导权”也可以简称为“党权”，它是与“政权”、“政府管理权”以及“民权”（“还权于民”）既相区别，又相联系的。
1941年4月，邓小平不止一次直截了当地使用过“党权”的提法或概念，同时也使用了“党的领导（权）”的概念。他在《党与抗日民主政权》中指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。”这与 “以党治国”完全相反。他还批评有些同志“误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’”，以致“非党干部称党为‘最高当局’（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！）”（《邓小平文选》第1卷，第12页、第11页）
1943年8月，周恩来在揭露蒋介石的“民权主义”的实质和虚伪性时指出：“蒋介石口中的民权主义，实是党权高于一切，早就没有民权。各级参议会、新县制等，都是粉饰门面的欺人摆设。进一步说，连党权也不是，还是军权高于一切，特务高于一切吧！”（《周恩来选集》上卷第149页）
综合起来解读，我们可以从中悟出以下几个要点：
（1）“党权”是可以作为一个相对独立的概念来使用的。
（2）“党权”是相对于“政权”而言的，“党权”与政权的关系即通常所说的“党政关系”。
（3）党政关系或“党权”与“政权”的关系，又涉及到党（对政权）的领导，亦即“党的领导”和“党的领导权”。
（4）党领导人民组织政权，要逐步走向“还政于民”，这也涉及到“党权”、“政权”和“民权”三个基本概念及其关系的问题。
（5）“党权高于一切”，实际上主要是指“党权高于政权”、“党权高于民权”，这是我们所反对的或应该加以反对的；反对“党权高于一切”，主要就是反对“党权高于政权”、“党权高于民权”。
2、在新时期“党权”及其与“政权”“民权”关系的问题日益凸显出来
十一届三中全会以来，随着改革特别是政治体制改革（包括党政领导体制改革）的展开，如何加强和改善党的领导的问题不断提上日程。这就不能不涉及到什么是党的领导（权）的问题。由此而曾一度引起了对这个问题的争论。1989年5月和1994年10月先后出版的《邓小平文选》第1卷第1版、第2版，都把邓小平于1941年4月发表的《党与抗日民主政权》收入其中，重新问世，使人们有幸重温该文关于什么是党的领导（权）、“党权”与政权的关系以及反对“党权高于一切”和“以党治国”等一系列精辟论断。以后，我们党又提出要加强党的执政能力建设，实现科学执政、民主执政、依法执政，坚持和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建和谐社会等等的任务。所有这些，实际上都从不同的角度、在不同程度上使得党的领导权、执政权、“党权”及其与政权、民权的关系问题日益凸显出来。
在这种情况下，有些专家学者随之而逐渐关注起了“党权”及其与政权、民权的关系问题。如：2004年6月，高放在《发展人民民主才能优化政治运行机制——兼评介施九青著〈当代中国政治运行机制〉》一文（哈尔滨《理论探讨》2004年第6期）中，有一个小标题就是：“核心问题是如何理顺民权、政权、党权这三权的关系”。文章开宗明义指出：“如果说要完善当今中国经济运行机制，主要是解决好国家、企业与市场这三者之间关系的话；那么，要优化当今中国政治运行机制，我认为核心问题是如何理顺民权、政权和党权这三权之间的关系。”（高放《中国政治体制改革的心声》，重庆出版集团、重庆出版社2006年4月第1版，第273页）又如：2005年2月，郭道辉在一篇文章中说：“我认为，党内民主，最根本是体现在‘党权’有民主的制约机制……作为执政党，从防止党的组织和领导干部的腐化变质，建立制约党权、特别是党的领导人的权力的党内监督机制来考虑”。（郭道辉：《对“警示教育”的一点异议》，纪检监察研究所主办《研究参考》2005年2月第1期第8页）再如：2005年3月，许耀桐撰文说：“党政职能、党权和政权的本质区别是什么”（小标题）。然后说：“由于党不是政权组织，所以党的地位不能高于国家，更不能取代国家。列宁明确指出苏维埃政权‘高于各政党’。虽然党和国家是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、获得转化的间接关系”。“党当然也有权力，但是，党的权力不同于国家的权力。”（许耀桐：《论政党执政文明与我国党政分开》，《改革内参》2005年3月10日第8期第10页》
3、对“党权”概念的尝试性界说
“党权”概念由于它本身异常复杂，加之从未给予专门界定过，因而对它作出明确而又合理的界定或界说，是非常困难的。从考察问题的方法论来说，我认为，对“党权”的界定或界说，只有从它与政权（或“国权”）、“民权”（或“社权”）的关系中来考察，才有可能。因为很多概念特别是相当复杂的概念，往往只能从与之相关的概念的关系中来把握，孤立地就一个概念来考察它的内涵和外延，几乎是不可能的。按此路径，笔者对“党权”概念试作一种并无太大把握的初步界说。
“党权”，作为“党的权力”的简称，是相对于“国权”（“政权”或“国家政权”）而使用的一个概念。众所周知，党的权力是很大、很多的。历史上有过“党领导一切”、“党管一切”、“党的一元化领导”的现象和说法。这就导致“党政不分、以党代政”，“党社不分、以党代社（包括‘党企不分、以党代企’，‘党事不分、以党代事’，‘党群不分、以党代群’等等）”。这就意味着，党不仅包揽了国家的权力，而且包揽了社会（人民）的权力（及权利），使“国权党权化”、“社权（民权）党权化”。这也正是邓小平所说的“党权高于一切”、“以党治国”和“权力过分集中”——“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”的问题。这样一来，“党权”与“政权”（“国权”）、“社权”（“民权“）的边界也就极其模糊不清了。
那么，经过具体分析和梳理，“党权”究竟应该是什么呢？我认为，我们党作为执政党，它所应该拥有的权力（即“党权”），简单说，就是“政治领导权”，即党主导国家和社会的政治原则、政治方向、重大决策和重要干部的权力。之所以如此，这是由党作为高层次的政治组织所具有的特定的性质和功能决定的。不应当把党的性质和功能混同于“国家”和“社会”的性质和功能，并取而代之。作为执政党的“党权”在大的范围或外延上包括“对国家政权的政治领导权（亦即执政权）”与“对社会的政治领导权”这样两个大的方面。这样界定“党权”是不是把它轻看了或贬低了呢？不，一点也不。我们知道，正是党的这种权力成为国家和社会发展的强大发动机和驱动力或第一推动力，决定着国家和社会发展的政治方向及其兴裒成败和前途命运。
应当明确，“党权”是“大权”，而不是“小权”。也就是说，党所管的是“政治（的）领导”，无论是对国家政权的领导（执政），还是对社会（人民）的领导，都是 “政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”，而不是行政事务、具体业务的领导和管理，也不应当是“党领导一切”、“党管一切”和“一元化领导”，不分巨细，什么都要管。毛泽东曾说过，“大权独揽，小权分散”。1957年10月，周恩来在谈到党对军队的领导时指出：“党一定要管军队。当然是管大事，不是管小事。毛泽东同志说，大权独揽，小权分散。如果什么事情都要中央政治局去管，那就要变成包办代替，就会形成小权多揽，大权不揽，把大的事情丢掉了。” （《周恩来选集》下卷，第277页）1962年3月，他在谈到党对科学文化工作的领导时又指出：党如果什么事都要管，“反而把大事都丢掉了。“小权过多，大权旁落，党委势必成为官僚主义、事务主义的机构。”（《周恩来选集》下卷，第365页）
三、党的领导（权）只能是“政治（的）领导（权）”
为了加深对“党权”就是党对国家和社会的政治领导权，党的领导只能是政治领导，有必要分析一下“党领导一切”、“党管一切”、“党的一元化领导”的历史演变及其是非得失问题。
（一）“党领导一切”、“党管一切”、“党的一元化领导” 以及“党政不分，以党代政”的问题由来已久，根深蒂固
1、源于民主革命时期。“党领导一切”、“党权高于一切”、“党管一切”、“党的一元化领导”以及“党政不分、以党代政”这类问题，远在民主革命时期就已经存在了。1928年6月，毛泽东在《井冈山的斗争》中就批评过党政不分、以党代政倾向。他指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情图省事，党在那里直接做了，把政权机关搁在一边。这种情形是很多的。”他针对此强调指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”（《毛泽东选集》第1卷第73页）1929年9月，周恩来在《中共中央给红军第四军前委的指示信》中谈到“组织上的争论问题”时就指出过：“党管一切这口号，在原则上事实上都是说不通”。（《周恩来选集》上卷，第41页）1940年12月，毛泽东指出：“切忌我党包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政。”（《毛泽东选集》第2卷第766页）1942年9月，中共中央政治局《关于抗日根据地党的领导及调整各组织之间关系的决定》第一次把“一元化领导”和“领导一切”直接联系在一起正式使用。《决定》规定：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会”。（《中共党史学习简编[新民主主义革命时期]》，中共中央党校出版社1983年版，第360页；高放：《政治体制改革的心声》，第234页）
2、建国以后发展成为全局性的问题。建国初期，虽然也屡屡力图纠正党的“一元化领导”、“党政不分”的倾向，但却收效甚微。而且，在实际上使之从革命根据地的区域性问题发展成为全国范围的全局问题了。特别是从1957年起，“党政不分”、“一元化领导”的问题就日益严重起来。1958年6月10日，中共中央《关于成立财贸、政法、外事、科学、文教各小组的通知》规定：“大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属于政府机构及其党组。”1962年3月，周恩来在谈到1957年以后党对科学文化工作的领导进一步确立时说：“必须肯定党应该领导一切，党能够领导一切。”但“现在的问题是如何领导一切？什么是一切？这个问题正在逐步解决。”（《周恩来选集》下卷第365页）但实际上，“党领导一切”、“一元化领导”、“党政不分”的问题并没有解决。
3、：“文革”时期达到登峰造极。到了“文革”时期，“党领导一切”和“一元化领导”前所未有地被写进党章，发展到了登峰造极的地步。1968年4月，“九大”党章规定：各级党委都要“根据一元化领导”的原则实行领导。1973年8月，“十大”党章规定：“国家机关、人民解放军和民兵、工会、贫下中农协会、妇女联合会、共产主义青年团、红卫兵、红小兵及其他革命群众组织，都必须接受党的一元化领导。”王洪文在“十大”所作《关于修改党章的报告》中反复强调“党的一元化领导”、“党必须领导一切”：“加强党的一元化领导，发扬党的传统作风。无产阶级政党是无产阶级组织的最高形式，党必须领导一切，这是马克思主义的重要原则。修改草案吸收了各单位关于加强党的一元化领导的建议，在条文部分规定：国家机关、人民解放军和各革命群众组织，‘都必须接受党的一元化领导’。党的一元化领导，在组织上应体现在两个方面，第一，在同级各组织的相互关系上，工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的，不是平行的，更不是相反的；第二，在上下级关系上，下级服从上级，全党服从中央。这是我们党历来的规矩，必须坚持下去。要加强党的一化领导，不能用几个方面的‘联席会议’来代替党委会的领导，同时也要充分发挥革命委员会和各个方面、各级组织的作用。”“党的一元化领导，最根本的是正确的思想和政治路线的领导。各级党委都要在毛主席革命路线的基础上，做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动。”
1977年8月， “十一大”党章对“党的领导”的界说，基本上与“十大”党章相同，只是把“都必须接受党的一元化领导”改成了“都必须接受党的绝对领导”。
（二）新时期从“党领导一切”到“三个领导”再到“一个领导”的跨越
以十一届三中全会为标志的新的历史时期以来，关于党的领导的界说，大体经历了一个从“党领导一切”到“三个领导”再到“一个领导”的演变过程。其间也有某种反复。
1982年9月召开的党的“十二大”在政治报告和党章中针对“党领导一切”、“党管一切”和“党的一元化领导”，作出了这样的限定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”（简称为“三个领导”）。这无疑是从“党领导一切”向前跨越了一大步。1987年9月召开的“十三大”在政治报告中对党的领导进一步作了新的概括：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策和向国家权力机关推荐重要干部。”（简称为“一个领导”）这无疑是从“三个领导”又向前跨越了决定性的一大步。但是当时有一个技术性的重大疏忽，即“十三大”通过的《党章部分条文修正案》对“三个领导”的规定未作修正。这样就导致了“一个领导”与“三个领导”同样有效而并存的不正常局面。在“六四”政治风波之后，由于强调加强党的领导，而使“三个领导”之说成为主流。1989年12月，时任总书记的江泽民指出：“我们党的章程规定：‘党的领导主要是政治、思想和组织的领导’。”（《江泽民文选》第1卷第92页）2000年1月，他在中央纪委第四次全会上的讲话重申：“工农兵学商，党是领导一切的。” （《江泽民文选》第2卷第496页）
从以上历史演变的是非曲折中不难看出，从“党领导一切”到“三个领导”，旨在缩小和限制漫无边际的“一切”，因而是一大进步；从“三个领导”再到“一个领导”，是又一大进步；而反过来从“三个领导”再到“一个领导”甚至回复到“三个领导”之前的“党领导一切”，则不能不说是一大退步。
（三）为什么党的领导只能是“政治（的）领导”，而不能是“三个领导”呢？
概括地说，“三个领导”之说在理论上和逻辑上都说不通，在实践上难以走出“党领导一切”、“党管一切”、“一元化领导”的误区。
第一， 先说“党的领导是思想（的）领导”之说。其意思是可以理解的，但表述并不确切。因为严格地说，“思想”应该说是“指导”，而不宜说是“领导”。而且，关于“指导思想”的问题在党章总纲中已经从更高层次上作出了规定，这已经足够了，没有必要再在党章总纲中作与此不相一致的界说。
第二，再说“党的领导是组织（的）领导”之说。这种说法问题更多更大。我们知道，“组织（的）领导”，只能在两种意义上使用：一是相对于“个人（的）领导”而言，如说：党的领导是“组织（的）领导”，而不是“个人（的）领导”。对此，周恩来早已有过明确的论述：“党的领导不是党员个人领导。党是一个集体，是有组织的。党的领导是组织领导，不是个人领导。党员个人怎么能领导?”(《周恩来选集》下卷，第365页）二是在同一个组织系统内部上下级之间的关系上可以使用“组织（的）领导”。也就是说，在同一个组织系统内部上下级之间具有组织上的隶属关系，具有组织上的领导和被领导的关系。在这个意义上，上级对下级的领导可以说是“组织（的）领导”。
但是，在性质和职能不同的组织系统之间，如党委和国家政权机关之间，就只有“政治（的）领导”关系，而没有也不应该有“组织（的）领导”关系。也就是说，党的组织与国家政权机关既然属于不同的组织系统，它们之间就没有什么组织关系，更不具有组织上的上下隶属关系。对此，时任全国人大委员长的彭真曾明确说过：“党一定要加强对政权的领导。”“但问题是，党委怎样领导政权？是政治上的领导，还是组织上的隶属关系？在政治上必须坚持党的领导”，“从组织上说，那就有所不同，政权机关并没有义务服从党委”，“政权机关对党委不是组织上的隶属关系。相反，对政权机关的决议，所有的人都要服从，共产党员也不例外，党委也不例外。”（《彭真文选》第226－227页）
第三，综合起来看“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”之说。“三个领导”之说的症结在于使党的领导的“性质”与“范围”混淆不清而陷入二难悖论无法解脱。它是指领导的“范围”呢，还是领导的“性质”？二者都说不通。
——如果“三个领导”指的是党的领导的“范围”，那么，它就大有以偏概全之嫌。因为它仅仅列举出三个领域或部门，而其他许多非常重要的领域或部门如经济、教育、科技、军事、外交等等领域或部门，都未能涵盖而被遗漏了。即使考虑到“主要”二字，也是无济于事的。因为：第一，几乎所有分析论述“三个领导”的文章和著作都没有把“主要”二字当回事儿，并未指出“三个领导”之外还有其他许多“领导”；第二，即使把“三个领导”之外的其他“领导”诸如经济、科学技术、文化教育、军事、外交等等的“领导”都一一列举出来，这也是把这些重要的领域置于非“主要”的或次要的地位，因而是很不合理的。总之，把“三个领导”理解和解释为党的领导的“范围”，无论如何是说不通的。
——如果“三个领导”指的是党的领导的“性质”，那问题就更大了。仅就“组织（的）领导”来说，倘若这指的是党的领导的“范围”，表明党对组织工作（领域、部门）实行政治领导，那是毫无意义的。但如果说这指的是党对组织工作的领导的“性质”，那就大谬不然了。因为党对组织工作的领导，与对其他任何工作的领导（如对经济工作、教育工作、科技工作、统战工作、宗教工作、军事工作、外交工作等等的领导）一样，也是“政治（性质的）的领导”，绝不能说是“组织（性质的）领导”。倘若党对“组织”工作的领导就是“组织（性质的）领导”的说法能够成立，那么，照此逻辑，推而广之，对“什么”工作的领导就是“什么”性质的领导了。这样一来，党的领导就不仅仅有“政治、思想和组织的领导”这三种（性质的）领导，而且还必须有“经济（性质的）领导”，其中包括“工业（性质的）领导”、“农业（性质的）领导”、“财政（性质的）领导”、“金融（性质的）领导”等等，以及“文化教育（性质的）领导”、“科学技术（性质的）领导”、“文艺（性质的）领导”、“国防（性质的）领导”、“外交（性质的）领导”，等等，等等，不一而足。这岂不是把党的领导的政治性质变成了漫无边际的、无所不包的、五花八门的各种具体“业务（性质的）领导”和管理了吗？！这显然是对党的领导的“性质”的莫大扭曲。
总而言之，“三个领导”之说，无论是被理解为党的领导的“范围”还是“性质”，都在原则上和事理上说不通，陷入二难悖论而不能自拔。党的领导只能是“政治性质的领导”。无论是对哪个领域、哪个方面、哪种工作的领导，毫无例外，都是如此。这也就是说，“党权”就是党对国家政权的政治领导权（亦即执政权），以及党对社会（人民）的政治领导权。
（四）党对国家的政治领导权（执政权）集中体现为党对国家重大决策的建议权和重要干部的推荐权
从党与国的关系来看，党（对国家政权的）政治领导权（亦即执政权），集中体现为：党对国家重大决策的建议权和重要干部的推荐权。就党对作为国家权力机关的人大的领导（权）而言，其性质就是“政治（性质的）领导”，即政治方向、政治原则、重大决策的领导和向国家权力机关推荐重要干部。这实际上就是党对国家和社会的大政方针“提出决策”或提出国家的决策建议，包括有关法律的制定、重大事项的决定和重要干部的任用等等的建议在内；而人大则是对党提出的决策建议予以审议决定，使党的主张经过法律程序变成国家意志。借用法律术语来说，这似乎也就是党行使“创议权（或创制权）”，人大行使“复决权”。前面所说，“党权”之所以成为国家和社会发展的强大发动机和驱动力或第一推动力，决定着国家和社会发展的政治方向及其兴裒成败和前途命运，也正在于这种只有执政党才拥有的独一无二的“创议权”。在这里，党的“创议（制）权”与人大的“复决权”的依法行使作为具有中国特色民主政治的两大基本运行阶段和程序，是既相区别又相联系，既相配合又相制约的，是先后紧密衔接的，哪个都不可或缺，也不可逾越和代替，因而党和人大并不存在通常所问及的什么“孰大孰小”的问题。
四、关于党与国家、社会的关系模式选择问题
（一）三者关系在革命时期与执政时期的不同
从历史渊源来看，政党、国家与社会在发生学上是，先有社会后有国家，再后才有政党。大家知道，在原始社会是没有国家的，国家是社会发展到一定阶的段产物。国家从社会中分离出来而又凌驾于社会之上，统治和管理社会。社会和国家发展到一定阶段上，又产生了政党。自此就出现了政党与国家、社会的关系问题。资产阶级政党面临着这样的问题，无产阶级政党同样也面临着这样的问题。一般地说，无产阶级政党从其诞生伊始就面临着党与国家、社会（人民）的关系问题。只不过，在革命时期与革命胜利后的执政时期，党与国家和社会的关系有质的区别而已。
中国共产党是从半殖民地半封建社会中诞生的工人阶级先锋队组织，其历史使命是领导人民起来革命，推翻阻碍社会发展的反动国家政权，建立新的国家和社会。在革命时期，我们党作为人民中的先锋队组织，深深札根于人民群众之中，充分反映他们对旧的国家和社会的不满和变革要求，领导和组织广大人民群众起来，直接依靠他们进行革命，打碎旧的国家机器，建立新的国家政权，进而改造旧的社会，建设新的社会，使人民从旧的国家和社会中解放出来，成为新的国家和社会的主人。
在革命时期，我们党同旧的国家政权处于势不两立的敌对之中，处于“异己”的地位，不存在对国家政权的领导（执政）问题，只有对社会（人民）的领导问题。党只能深深扎根于社会（人民）之中，领导、组织、动员人民群众，直接依靠他们的力量起来革命，推翻旧的国家政权。在这种情况下，我们党一刻也离不开人民群众，因而从总体上说，党与人民群众始终是一种鱼水关系，党不大可能脱离人民群众。
我们党领导人民夺取全国政权，成为执政党以后，所面临的党与国家、社会的关系，就与革命时期大不相同了。从此，党如何给自己定位，如何处理党与国家、社会（人民）的关系，实际上就成为执政党必须解决的新的重大课题。但是，在一个长时期内，由于种种复杂的原因，我们未能重视和妥善解决这个问题，以致使这个问题在今天仍然突出地摆在我们面前，亟待加以解决。
“党的领导”在革命时期和执政时期的不同主要表现在以下几点上。第一，领导的对象和范围有别。在夺取政权的革命时期，党只能对社会（人民）实行领导，而不可能对作为异己力量的旧国家政权实行领导；而在执政时期，我们党领导人民建立了自己的政权，因而党不仅要对社会（人民）继续实行领导，而且还要对新的国家政权实行领导（亦即执政）。第二，党对社会（人民）的领导方式不同。在夺取政权的革命时期，由于国家政权在反动派手中，党不可能依靠和利用，而只能直接依靠社会（人民）的力量，因此，党对社会（人民）的领导就不能不是直接的。而在执政时期，由于手中有了自己的国家政权，党就必须依靠政权的力量，充分发挥其职能和作用，以其作为中介来对社会（人民）实行领导，这就使执政党对社会（人民）的领导由直接领导变成了间接的领导。这突出表现在：党的主张和意志，如不经过国家权力机关使其变成国家意志，就不能对社会（人民）具有强制性和约束力。第三，党的领导的依据不同。在革命时期，由于法律是旧国家统治的工具，党对社会（人民）的领导不可能依法进行，而只能完全依靠党的方针政策本身来实现领导。而在执政时期，党领导人民（通过国家权力机关）制定了宪法和法律，党就必须在宪法和法律范围内活动，就必须依法领导、依法执政，而不能再单纯依靠党的政策来领导，来执政。
（二）在执政时期党与国家、社会的关系模式的可能选择和最佳选择
在新的历史时期，对于作为执政党的中国共产党来说，党与国家、社会（人民）的基本关系，可以作如下简要描述。
1、就党与国家的关系而言，党对国家必须实行政治领导（执政），但不能因此而使党凌驾于国家以及国家法律之上，不受国家和国家法律的约束，也不能使党“寓于”或“融于”国家之中，使党国家化、行政化，变成国家机器的“核心”部分。因为党与国家是具有不同性质和职能的组织，应该各司其职，而不能混淆和代替。
2、就党与社会（人民）的关系而言，党对社会（人民）具有通过路线和方针政策以及国家而进行动员和组织的功能和作用。但是，它作为社会（人民）的先锋队或先进部分，只能或者应该始终置身于社会（人民）之中，领导和支持人民当家作主；而绝不能置身于社会（人民）之外，更不能置身于社会（人民）之上，居高临下，直接向人民发号施令。
3、就国家与社会（人民）的关系而言，一般而论，国家是从社会中分离出来又凌驾于社会之上，管理社会的特设机关。像我们这样的国家（机关），从原则上说，它由中国共产党领导人民组织和建构起来，并对其进行监督。国家机关受人民委托，代表人民管理社会。国家公务员与人民群众的关系是“公仆”与“主人”的关系。因此，我们的国家不同于旧的国家。但是，它既然是国家，就不能不在一定程度上具有一般国家的特征，就有凌驾于社会（人民）之上的问题。在这里，“应然”与“实然”之间存在的反差问题，需要经过长期努力不断加以解决。
由此看来，执政党与国家、社会（人民）这三者之间的合理关系应该是，党始终处于社会（人民）“之中”，既不是在其“之外”，更不是在其“之上”，也不是在国家“之中”。这是三者关系模式的最佳选择。如果用一种图形来表示，大致如图四所示。但是，在历史上和现实中以及有些人的构想中，对于党与国家、社会（人民）的关系的处理，也还有其他一些可能的选择。一是长期存在的党政不分、以党代政或者说“以党治国”，实际上就是国家处于社会之上，而党又凌驾于国家之上，这样一来党也就实际上双重地凌驾于社会（人民）之上。如图一所示。二是有人提出的所谓“寓党于政”或“党融于政”，实际上就是使党本身进入国家政权“之中”，成为国家机器的内在组成部分或“核心部分”。如图二所示。三是有的学者提出党是国家与人民之间的“桥梁”，这也就是说，国家在社会（人民）之上，而党在国家和人民“之间”，或者说，党在国家之外，也在社会（人民）“之外“。如图三所示。
综上所述，以上前三种模式不尽相同，但却有一个共同点：党处于社会（人民）“之外”，而不是处于社会（人民）“之中”。对于党作这样的定位，是不可能从根本上解决党脱离人民群众的问题的。只有使党始终处于社会（人民）“之中”，领导人民组成国家政权机关，支持人民当家作主，并率领人民监督国家的活动和对社会的管理，才能使党不脱离社会，不脱离人民群众。因此，这应该是党与国家、社会（人民）的关系模式的最佳选择。这是符合马克思主义关于政党、国家与社会三者关系的原理的。只有在这种模式的宏观架构下，才能真正理顺党与国家、社会的关系，建构起科学执政、民主执政、依法执政的合理的党政领导体制和社会运行机制。
五、改革的取向：从“党政本位”走向“社会本位”
近30年来，我们的改革特别是经济体制改革已经取得了举世瞩目的成就，但是，面临的新情况、新问题很多，历史上积累下来的尚未解决而一直困扰我们的老问题也不少。最大、最难、最突出的莫过于政治体制改革问题了。政治体制改革，我们一直在许多方面不断加以推进，但是，匆庸讳言，由于大多是在一些多单项的浅层次的非实质性的问题上有所推进，而在深层次的实质性的问题上却进展甚微，甚至在某些方面、某种程度上还有所停滞、倒退。这集中表现在：“权力过分集中”问题，主要是“一切权力集中于党委”即“党政不分、以党代政”的问题和“领导者个人高度集权”的问题，不但没有从根本上加以解决，反而在实际上还有日益强化的趋势。这就不能不导致政治体制改革的严重滞后。经济体制改革和社会发展方面的问题也不少，大多都与政治体制改革严重滞后有关。因此，今后的改革应当把对政治体制改革的实质性推进提上日程，各方面的改革全面推进，应该着重在“抓住实质、精心设计、自上而下、综合配套、协调推进”上下功夫。改革已近30年，进入“深水区”，也早已实施“攻坚战”了。在这个时候、这种情况下，恐怕就不能再搞“抓小放大，避重就轻，多在外围转”、“下改上不改，主要由基层改”、“头痛医头，脚痛医脚，零打碎敲”了，也不能再像改革初期那样“摸着石头过河”了（改革进入深水区之后，最需要的是靠理性分析深入问题的本质，而不能再靠“摸石头”，跟着感觉走了）。这是笔者对当前和今后改革思路或策略的一些看法。
不管对改革采取什么策略，但我认为，社会主义改革的价值取取向和基本目标是什么的问题，也就是前一个时期和近来关于改革的争论实际上涉及到的改革究竟向何处去的问题，始终应该很明确，而不能因为改革在不同阶段的侧重点有所不同就模糊了改革的基本取向。
那么，社会主义改革的基本取向是什么呢？
我认为，如果从宏观上作高度的概括，那么，社会主义改革的基本取向应该是前面已经提到的，从“国家本位”走向“社会本位”，或者说，实现由“国家本位”到“社会本位”的转变以及从根本上改变“党权高于一切”、“以党治国”和“党领导一切”、“党管一切”、“党的一元化领导”（实际上也就是“党本位”），逐步实现党“还权于政”、“还权于民”（“还权于社会”）以及“政还权于民”（“还权于社会”）。其中也包括实现从“为民作主”到人民当家作主、从“民之主”到“民为主”、从“官主”到“民主”以及从“人治”到“法治”的转变。这就是社会主义改革的“社会本位”取向。我们针对原有体制的弊端，实行经济体制改革、政治体制改革以及科技文化体制等等所有的改革，都应当一以贯之，始终不逾地坚持“社会本位”的改革取向，大力促进公民社会的孕育、形成、发展和完善。
六、引申性简短结论：几个不同层次的“三权”关系
关于 “三权关系”的问题，以往人们比较熟知的似乎只有西方的所谓“三权分立”。其实，这是极其片面的。从笔者以上所述可以看出，我们所面对的有几个不同层次的“三权关系”需要研究和解决。
首先，第一个层次，即宏观层次，就是政党、国家、社会三大领域所属的“三权关系”，即前述“党权”、“政权”（“国权”）、“民权”（社权）这“三权”的关系。这是在西方国家关于“三权分立”的理念和制度设计中所基本缺失的，特别是作为深层基础的社会（人民）对国家的制约和监督，尤其如此。它只是在国家机关之内的“立法权”、“行政权”和“司法权”这三权之间斗圈子，相互“鼎立”。这无疑是“三权分立”理论和实践的阶级局限性和历史局限性之根本所在。
其次，第二个层次，即中观层次，包括：一是国家机关内部权力机关、行政权和司法机这三者的权力关系。这在一定程度上相当于西方国家的立法权、行政权与司法权的“三权”关系。但在我国，作为权力机关的人大不仅具有立法权，而且具有最高的决定权、选举任免权和监督权。二是政党之间和政党内部的关系，在我国，中共作为执政党内的“三权”关系，就是“决策权”、“执行权”和专门“监督权”这三权的关系。对此，笔者早在一些文章中作过比较充分的论述。三是 “社会”内部也可以有不同部分之间的关系，比如工青妇等群众团体组织、非政府（亦非政党）组织、基层社会自治组织及其各自的权力（权利）关系。对此，笔者正在思考之中。此外，还可以在每一个子系统内再作细分，确立各部分之间的合理关系。
如何把宏观的、中观的以及微观的各种权力（权利）关系梳理清楚，逐步加以调整和理顺，使之相互配合和制约，逐步实现全面和谐。这既是广大理论工作者需要深入研究和探讨的重大课题，也是党和国家推进社会主义改革和建设所肩负的繁重而艰巨的历史任务。
2007年4月5日－5月13日
来源：中央社会主义学院
