我们得承认，当下中国学者阐释的宪法原理更多是西方的而不是中国的。在很大程度上，我们的「宪政哲学」实际上只是对西方政治哲学的一种诠释，我们所扮演的只是一个跟随者的角色。当然，这并不是说西方的宪政原理不需要中国的解释。理解西方，特别是真正理解西方宪政的真正知识，这是中国宪政化的一个逻辑上的前提。毕竟，中国的宪政化是中国人的，也是中国性的，也许它自身就存在一个如何完成西方宪政哲学的本土化覆述的问题，需要西方宪政被中国重新定义的一系列的事件。1949年以后的中国「五四宪法」就是一个西方宪政哲学被中国重新定义的重要事件。对它进行解释，可以从中读出宪法概念的中国定义，以及是怎样被定义的问题。本文的解释先从「制定」这个语词开始。

一　甚么是宪法的「制定」

按一般的解释，「五四宪法」是由全国人民代表大会制定的。「全国人大」是宪法的制定者这个判断有两个权威依据：一个是刘少奇的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》1，另一个是毛泽东的讲话2。在「五四宪法」以前的社会主义中国，宪法性文件只有一个《共同纲领》，其中并没有「全国人大」制宪权的明确规定。

根据中国政治实践的通行做法，也可以有两种可能性的解释：由党中央确认了「全国人大」的制宪权，再由两位领导者担当明确宣示的角色；或者，两位领导人的意见得到了党中央的认可。这种「认可」在通常意义上是不成问题的。剩下的也只是一个「制定」概念问题了。

「制定」在法理上包含了「起草」和「通过」这两个要素。如果制定的概念表达的是一个动态的连续性过程，那么，「起草」和「通过」就是两个必备的环节；如果「制定」表达的是一个「行动」的概念，那么，「起草」和「通过」分别都表达了「制定」的语义。易言之，在此语境下，把「全国人大」的权力表达为宪法的「通过」更为恰当。然而，作为一个重要的法理性概念，「制定」应该包含了「起草」这个关键性的环节。在通常意义上，「起草」比「通过」更能表达「制定」的本质。以美国联邦宪法为例，它的「起草」者是制宪会议，「通过」的是美国的各州。美国的宪法学者对此有一个基本共识：宪法的制定者就是起草人即制宪会议成员，而不是通过宪法的各州3。运用这个例证的本义并非是以美国来度量中国宪法的尺寸，而只是说明「起草」对制定概念的重要性。事实上，中国「五四宪法」的制定，「起草」和「通过」构成了两个不同的环节。只有分析了「起草」的过程，才能对宪法的制定问题有个清晰的判断。

一、决定。1952年11月间，党中央作出决定，立即着手准备召开全国人民代表大会，制定宪法。12月1日，党中央下发了《关于召开党的全国代表会议的通知》，通知认为召开全国人民代表大会和制定宪法的条件已经具备，准备制宪。这是经毛泽东审定、由中共中央发出的准备制定宪法的第一个「中央文件」。

二、委托、提议和建议。12月24日，第一届全国政治协商会议常务委员会举行扩大的第四十三次会议，中共中央委托周恩来向全会提议：由「全国政协」向中央人民政府建议开始进行宪法的草案的准备工作。毫无疑问，会议接受了这个提议。「委托」、「提议」和「建议」是中国化民主的重要环节和步骤，缺失了任何一个环节中国的民主都是残缺的。没有「委托」，就无法体现党的领导；「提议」是党对民主党派精英的中国式尊重，精英们当然不能漠视这种尊重；接受「提议」并「建议」是民主党派精英对这种尊重的某种回报。这既体现了党的领导，又发扬了民主，党的领导本身就是民主的重要部分。所以，由中共中央直接向中央人民政府提出准备制宪的建议是不合适的。1953年1月1日，党中央机关报《人民日报》在通常的元旦社论里发表了一个并不普通的社论，把制定宪法列为1953年的三项伟大任务之一，并向全国公布4。

三、决议。1953年1月13日，中央人民政府委员会举行第二十次会议，会议接受了全国政协的「建议」，正式作出了关于制定宪法的决议，并决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。

四、起草者。宪法起草委员会与美国的制宪会议相比，所担当的角色完全不同，它事实上并不是一个宪法起草的机构，而是一个领导起草工作的机构。在很大程度上，「讨论」是它的主要职权。真正担当起草工作的是以毛泽东为主席的核心起草小组。1953年12月24日，作为宪法起草委员会主席的毛泽东把宪法起草委员会的工作交给了宪法起草委员会，他则带领核心起草小组成员陈伯达、胡乔木和田家英南下杭州，领导和亲自起草《中华人民共和国宪法》。

在这起草宪法的「四人小组」中，他们都不是搞宪法学出身，写宪法并不像写社论那样驾轻就熟，只好边学边写。为此，毛泽东还专门为党中央政治局委员和在京的中央委员开了一个宪法书单，这些书也是他本人已阅读了的，并对书目做了画龙点睛的评论5。据曾参与宪法制定工作的人士回忆，田家英没学过法学，但脑子聪慧，他能一夜把苏联的民法教材看完，并能指出该教材的优劣之处，还能提出许多令人吃惊的意见6。

宪法起草委员会中的民主党派精英，不少具有深厚的法学素养，但他们并不是宪法起草的成员。从各方面考虑，宪法的起草权牢牢掌握在党的手里是保证宪法的社会主义性质不可缺少的。

关于这部宪法的起草经过，毛泽东在1954年6月作了这样的回顾7：

宪法的起草，前后差不多七个月。最初第一个稿子是在去年11、12月间，那是陈伯达同志一个人写的。第二稿，是在西湖两个月，那是一个小组起草的。第三稿是在北京，就是中共中央提出的宪法草案初稿，到现在又修改了许多。每一稿本身都有许多修改。在西湖那一稿，就有七八次稿子。前后总算起来，恐怕有一二十个稿子了。

在宪法即将出世的1954年的8月4日，党中央接到中共中央华南局的一个电报，说广东省人民代表大会有代表提出议案，请全国人民代表大会授予毛泽东主席最高荣誉勋章。在宪法草案全民大讨论的日子里，有人提议把这部宪法命名为「毛泽东宪法」，被毛泽东拒绝了。毛泽东可以谦逊的不要这个称号，但宪法的领袖化这是事实。

由此，大致可以作出这样一个判断：「五四宪法」是在党的领导下，主要是由党的领导者制定的。

二　机构与程序

毛泽东和党中央对制定这部宪法倾注了极大心血，无论是从机构的设置还是程序性的安排，都作了精心设计。

一、宪法起草委员会。如上所言，这个委员会是在1953年1月13日中央人民政府委员会第二十次会议上决定成立的。委员会由两部分人构成：一部分是党的主要领导人，如毛泽东、刘少奇、周恩来、陈云、董必武、邓小平等；另一部分则是由民主党派的精英构成，如宋庆龄、李济深、何香凝、沉钧儒、马寅初、马叙伦、陈叔通、张澜、黄炎培、程潜等。委员会负责领导宪法的起草工作，这既体现了党领导的权威性，也显示了该机构的广泛代表性。

二、宪法起草委员会办公室。1954年3月23日中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议召开了。这个委员会第一次会议的召开，已经是起草小组完成的宪法「四读稿」了，而这以前，宪法的「三读稿」和「四读稿」已分别两次由中央政治局扩大会议进行了充分研究和修改。这个会议的召开实际上是通过讨论进一步确认党认可的宪法草案。为了加强对宪法起草小组已经制定出的并经党的中央政治局扩大会议认可的宪法草案（初稿）的讨论修改工作，在此次会议上决定成立宪法起草委员会办公室，并决定李维汉为宪法起草委员会秘书长，齐燕铭、田家英、屈武、胡愈之、孙启孟、许广平、辛志超为副秘书长，由他们负责成立宪法起草委员会办公室8。

三、宪法小组。1954年3月中旬，刘少奇第二次主持召开中央政治局扩大会议，讨论起草小组所提交的「四读稿」，准备由政治局修改确认后提交起草委员会。会议决定成立宪法小组，由陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英八人组成，负责初稿的最后修改。

也就是说，宪法先是由毛泽东的起草小组起草，然后送交党的中央政治局，由党的宪法小组具体负责润色并得到政治局确认，等到送交由民主党派精英加入的起草委员会时，剩下的也只是一些细枝末叶的细节问题了。其具体程序正如毛泽东事先计划的那样9：

（一）争取在1月31日完成宪法草案初稿，并随将此项初稿送中央各同志阅看。（二）准备在2月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过。（三）3月初提交宪法起草委员会讨论，在3月份内讨论完毕并初步通过。（四）4月内再由宪法小组审议修正，再提政治局讨论，再交宪法起草委员会通过。（五）5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布，交全国人民讨论四个月，以便9月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过。

这是一个周全而缜密的计划，它确保了领袖和党在宪法制定过程中始终居于领导和支配地位。

1954年3月，毛泽东和他的起草小组回到北京，一个使命正等待他：召集宪法起草委员会会议，讨论宪法草案。

1954年6月，毛泽东主持召开中央人民政府委员会第三十次会议10，一致通过了《中华人民共和国宪法（草案）》和《关于公布〈中华人民共和国宪法（草案）〉的决议》。表决前，民主党派精英纷纷发言，表达了他们认为应该表达的意见：中国人民对宪法的诉求已有半个多世纪了，但中国从未得到真正民主的宪法。今天，因为有毛主席和中国共产党的英明正确领导，中国人民就要如愿以偿了。这将是中国自有历史以来第一部人民的宪法，是真正的名副其实的人民宪法11。

四、讨论。「讨论」是中国政治生活经常使用的词汇。中国政治所使用的「讨论」一词与西方古典时代表达公民生活的「公民大会」的「讨论」的语义是不同的，前者更多的是一个柔性概念，褪去了「激烈交锋」的强度，在多数情况下，意指的主要是一种相互表达意见的方式，而表达的意见既可能是表达者的真实意思，也可能相反。更重要的是，「讨论」这个词汇还包含了意见的「决断者」的在场；后者则是一个刚性概念，包含了「讨价还价」式的「争辩」，「民主意味着讨论」一语所表达的就是这种意思。

「讨论」既是中国宪法制定的过程，也是「制定」的仪式。它分两种：一种是「积极份子」的讨论；一种是民众的讨论，后者实际上是「提意见」的另一种表达。关于第一种，毛泽东曾这样说过12：

这个宪法草案，看样子是得人心的。宪法草案的初稿，在北京五百多人的讨论中，在各省市各方面积极份子的讨论中，也就是在全国有代表性的八千多人的广泛讨论中，可以看出是比较好的，是得到大家同意和拥护的。

也就是说参加讨论者是被仔细挑选了的人──「积极份子」，而且是「各方面积极份子」。对宪法草案的态度与「积极份子」之间肯定存在某种关联，一个被称作「消极份子」的人已经包含了对这个草案可能抱的态度。在「积极份子」与「代表性」之间，其逻辑关系是：因为是积极份子，所以「有代表性」；若说，因为有代表性所以他们是积极份子，这在逻辑上是荒谬的。这也进一步解释了中国政治生活中所使用的「讨论」一词所具有的涵义。

关于后者，据有关人士的统计，约有一亿五千万人参与，提出的意见有138万多条，这些人还不包括各省、市、县部分「人大」596万多名代表13。对这些意见的处理方式，毛泽东作了这样的说明14：

这些意见，可以分作三部分。其中有一部分是不正确的。还有一部分虽然不见得很不正确，但是不适当，以不采用为好。既然不采用为甚么又要搜集呢？搜集这些意见有甚么好处呢？有好处，可以了解在这八千多人的思想中对宪法有这样一些看法，可以有个比较。第三部分就是采用的。这当然是很好的，很需要的。

这种分类方法所依据的标准与「讨论」概念是一致的。无论讨论所形成的意见是一致还是分歧，都需要最后的意见决断者──如毛泽东──的在场。

五、通过。1954年9月15日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京隆重开幕。会议充满了欢乐的气氛。最后，出席会议的代表1,197人，以1,197票的赞成票通过了《中华人民共和国宪法》。

三　为甚么需要宪法

这部宪法生成于中国社会的「过渡」时期，官方和学界都有人把它看作是具有「过渡」性质的宪法15。毛泽东对此也作过类似的解释：宪法是过渡时期的宪法。我国的各种办法，大部分是过渡性质的16。根据世界的立宪经验，制宪活动一般都是在社会基本定型，各种社会关系基本处于稳定的状态下进行的，特别是后发宪政化的国家更是如此。比如，近代的日本从开国到制宪大约用了二十多年的时间。中国的情形是，社会正处于「过渡」时期，而且这之前已有了一个宪法性文件──《共同纲领》。为甚么要匆忙制宪呢？其中一个合理的逻辑推断是《共同纲领》已经变得不合时宜。似乎又不是这个逻辑，这可以从毛泽东对这个纲领的评价中看出来17。如果《共同纲领》只是一个过渡性质的宪法性文件，那么为甚么非要在一个「过渡时期」制定一个过渡性质的宪法不可呢？要解释这个问题，首先需要对《共同纲领》进行解释。

《共同纲领》既是党和民主党派合作的产物，又是这种合作的基础。《共同纲领》架构下的中央人民政府颇有联合政府的味道。因而，对《共同纲领》大多数民主派精英是真诚欢迎的，这种真诚来源于党与他们合作愿望的真诚的一种感知。「政协」是这种合作的平台，而「全国政协」既是平台，又是权力的主体。对他们来说，这有两个优长之处：因为「全国政协」有代行「最高权力」之责，作为「政治协商」的一方，他们便有了说话的底气；作为权力机构的一部分，他们又真实地分享了参加共和国管理的权力，而这种参与是广泛的，既有技术层面的，也有政策层面的。双方都从这种合作中获益，因为对作为一个刚刚执政既缺乏人才又缺乏经验的党来说，这种合作能够吸引很大一部分具有管理经验和专业知识的人才聚集到党的周围，非常有效地为党领导一个庞大的国家提供知识和建议。团结精英共同治国的谋略是党的智能的体现。事实上，这也是直到1952年党并不急于制宪的原因。刘少奇代表党中央曾表达过对《共同纲领》所确立的政制的满意18。

但几个月的时间情况就变了。同年11月便有了上述的党中央关于准备召开「全国人大」和制定宪法的决定。对此，民主党派精英感到不解：这样做的根据是甚么？这样做有甚么作用？这样做有没有可能和困难？这样做对有些党派是不是不利？对此，毛泽东代表党作了说明19。但是除了关于「不利」疑问的解释之外，其它的好象都不是真正的理由。特别是毛泽东关于制宪根据问题的解释恰与刘少奇代表中央所表达的不制宪是同一个理由。这到底出了甚么问题？

就逻辑上的分析，这可能与以下的事实有关：1952年10月，刘少奇率领中共代表团参加苏共第十九次全国代表大会，他受毛泽东的委托，就中国向社会主义过渡的设想向斯大林征求意见。斯大林提出了三点意见：一是建议中共通过选举和制宪解决自身合法性问题：「你们不制订宪法，不进行选举，敌人可以用两种方法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，《共同纲领》也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出、其它党派同意的东西，人家也可以说你们国家没有法律。」二是所谓泄密问题：斯大林认为中国现在是各党派的联合政府，而「其它党派的人很多是和英美有关系的」，所以，「我感到你们有些重要机密情况外国人都知道」。三是通过选举实现政制转换问题：「如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其它党派在选举中落选了，但你们在组织政府时可给其它党派以恩惠，这样对你们更好。」20

这是一个共产主义大家庭的长者向他的兄弟党传授「老大哥」的民主经验。我们无法推断为甚么斯大林提出这样的建议，但就这三点意见而言还是值得解释的。所谓的合法性问题对一个革命性的政党而言，其实并不是个问题。社会主义的苏联从不理睬西方国家对苏维埃政权合法性的批评，斯大林为甚么又偏偏关心中国的合法性问题呢？实际上，中国共产党的合法性并不需要从斯大林的那种建议中来，党领导它的人民从一个胜利走向另一个胜利，它为这个国家注入的活力，带来的勃勃气象本身就是合法性。所谓的「泄密问题」其实并不存在。在与党合作的民主党派精英中，尽管许多人与英美有着千丝万缕的联系，但他们对党和他们的祖国的忠诚是不成问题的。斯大林之所以急欲让中国尽快召开「全国人大」和制定宪法，或许真想要的是中国政治体制实现苏联化，即向一党政府转换。这恰是他的第三点建议的核心，而斯大林核心的第三点建议与毛泽东对民主党派精英提出的「不利」忧虑所做的解释的精神是一致的。

我们不敢断定斯大林的第三点建议就是中国共产党改变初衷加快制宪步伐的原因，但肯定与这个建议有着某种关系。

对这样一种突发式的通过制宪而实现政制转换的做法引起了民主党派精英的极大忧虑。有人自然会提出「全国人大」召开以后「政协」怎么办的问题。对此，毛泽东为「政协」提出了五项任务：协商国际问题；商量候选人名单；提意见；协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系；学习马列主义。

对有人担心「政协」是否会变成说闲话的机关的问题，毛泽东表达了掌握各种意见的重要性：「只要不是恶意，讲闲话也可以，这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见。」21

就这样通过制定宪法，中国实现了斯大林愿意看到的政制转换，「政协」也按毛泽东的设计，有了它该有的价值。

四　甚么是宪法

一、宪法有个很长的「序言」。虽然说这部宪法参照了1918年苏俄宪法、1936年苏联宪法以及其它社会主义国家的宪法，但中国宪法的式样还是别具一格。首先是那个文字较长的「序言」。为甚么要写那样一个「序言」，据有关人士回忆：「社会主义类型的宪法，毛主席看了1918年苏俄宪法、1936年苏联宪法、东欧国家的宪法，把列宁写的《被剥削劳动人民权利宣言》放在前面，作为第一篇。毛主席从中受到启发，决定在宪法总纲的前面写一段序言。」22「宣言」和「序言」的性质是不一样的。把「宣言」放在宪法正文的前面滥觞于法国，它表明宪法对人权的重视。说到底，宪法是人法，它必须首先关注人。那样的「序言」、那样的表达以及那样表达的内容，这地地道道是中国宪法的创造。「序言」因为它的中国性，所以为以后的中国宪法所持守，成为中国宪法的一个显著标志。

二、宪法不只是规则，而且还是纲领。毛泽东领导和起草宪法时，为此进行了专门思考。毫无疑问，在把党的纲领用宪法的形式加以表达方面，毛泽东是成功：「一般地说，法律是在事实之后，但在事实之前也有纲领性的。1918年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头1936年斯大林说，宪法只能承认事实，而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候，乔木称赞斯大林，我就不赞成，我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分，就是纲领性的。国家机构那些部分是事实，有些东西是将来的，比如三大改造之类。」23这是另一种式样，宪法规定党的纲领这是后来中国各部宪法的通例。

三、宪法是这样被定义的。毛泽东曾说过24：

一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。

「宪法就是一个总章程，是根本大法」的表述后来成为中国的任何一部宪法学教科书里的标准定义。宪法既然是用以确认「人民民主」和「社会主义原则」的，而不是主要用来表达规则的，那么类似于宪法法院这样的机构设想就是多余的。宪法的纲领性、根本性不是来源于宪法规则的重要，而是因为它所确认和「固定」下来的内容──因制宪而转换完成的「人民民主」和「社会主义原则」──的重要性而成为最高法的。尊重和遵守根本大法的基本保证，也就不是主要依靠一个违宪的预警机制，而是依靠领袖的崇高的美德和品质，依靠人民由宪法内容所激发出的激情、觉悟以及他们对党、国家、民族热爱的心灵体验。

「五四宪法」留给我们的不止是以后几部宪法的固定式样，而是中国宪政化之道的长思。

注释

1 《人民日报》，1954年9月16日，第1版，另见《刘少奇选集》，下卷（北京：人民出版社，1985），页132-70。

2 毛泽东：〈关于中华人民共和国宪法草案〉，载《毛泽东文集》，第六卷（北京：人民出版社，1999），页324-31。

3 有关美国联邦宪法的制定过程研究的权威文本，请参阅法仑德（Max Farrand）着，董成美译：《美国宪法的制订》（北京：中国人民大学出版社，1987）。

4 按照党中央的部署，准备于1953年制定宪法，后发生了「高饶事件」以及其它原因，这个任务在1953年并没完成。

5 这些书单和评论是：「（一）一九三六年苏联宪法及斯大林报告（有单行本）；（二）一九一八年苏俄宪法（见政府办公厅编宪法及选举法资料汇编一）；（三）罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法（见人民出版社《人民民主国家宪法汇编》，该书所辑各国宪法大同小异，罗、波取其较新，德、捷取其较详并有特异之点，其余有时间亦可多看）；（四）一九一三年天坛宪法草案，一九二三年曹锟宪法，一九四六年蒋介石宪法（见宪法选举法资料汇编三，可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制三型）；（五）法国一九四六年宪法（见宪法选举法资料汇编四，可代表较进步较完整的资产阶级内阁制宪法）。」（见1954年1月15日毛泽东给刘少奇并中央各同志的信，载《毛泽东文集》，第六卷，页320-21。）

6 参见董成美：〈制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆──建国以来法学界重大事件研究〉（三十），《法学》，2000年第5期，页3。

7 毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第七次会议上的讲话，1954年6月11日，转引自《毛泽东传（1949-1976）》，上册（北京：中央文献出版社，2003），页316。

8 中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议记录，1954年3月23日。

9 同注5，页320。

10 这之前，宪法起草委员会已开了七次会议，并通过了宪法草案（修正稿）。这期间，「全国政协」、各省市党政机关、军队领导机关，以及各民主党派和各人民团体的地方组织，共八千余人对宪法草案进行了讨论，提出各种修改意见5,900多条。

11 参见《新华月报》，1954年第7期，页10。

12 同注2，页324。

13 同注7，页316。

14 同注2，页324。

15 参见《刘少奇选集》，下卷，页133。

16 毛泽东在中华人民共和国宪法起草委员会第一次会议上的插话，1954年3月23日，转引自《毛泽东传（1949-1976）》，上册，页325。

17 同注16，页325。

18 〈刘少奇1952年10月20日给斯大林的信〉，转引自林蕴晖：《共和国年轮．1953》（石家庄：河北人民出版社，2001），页277。

19 参见毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上的讲话记录，1953年1月13日，转引自《毛泽东传（1949-1976）》，上册，页310。

20 〈刘少奇1952年10月30日给毛泽东并中央的信〉，转引自韩大元：《1954年宪法与新中国宪法》（长沙：湖南人民出版社，2004），页55-56。

21 毛泽东：〈关于政协的性质和任务〉，载《毛泽东文集》，第六卷，页385-87。

22 访问史敬棠谈话记录，1996年6月29日。

23 毛泽东在中共中央政治局扩大会议上的讲话记录，1959年3月1日，转引自《毛泽东传（1949-1976）》，上册，页322。

24 同注2，页328。