在上海交通大学日本研究中心纪念中日邦交正常化50周年学术研讨会上，中国社会科学院日本研究所所长杨伯江以《“旧金山体制”及其对地区安全秩序影响》为题进行了发言。他认为，“旧金山体制”是冷战这一特殊背景下的产物，是美国为推进冷战所建立单边的安全体制。旧金山会议是美国打着解决二战遗留问题的旗号，实际是在为冷战进行布局。造成战后的亚洲并没有建立统一的、各方平等参与的、反映各方合理诉求的地区秩序。他进一步指出，“旧金山体制”在机制和架构层面是冷战式和对抗性的，是造成亚洲包括中日之间在政治安全领域没有进入同一个秩序框架的最主要根源。他认为，要防止两极化及集团之间的对立对抗，平稳实现地区秩序的重构，建立统一的、各国平等参与的、体现各方诉求的、利益不可分割的政治安全新秩序。以下为本次发言的全部内容：
今年是中日邦交正常化50周年，这为中日两国回顾邦交正常化的前前后后和重温初心提供了重要契机。我们回顾与重温是为了通过共同努力，开创下一个阶段中日关系的光明未来。自1972年以来的中日关系可以分为三个阶段，目前处于第三个历史性阶段。在这个阶段，中日之间的战略竞争性开始凸显，并开始涉及到一系列深层次的问题。我想，这些问题或早或晚都会更明显地摆在两国政府以及我们这些研究者面前，将是下一个50年中日关系即将遇到的问题。因此，我们应当及早加强和深化研究。
所谓“旧金山体制”，恐怕就是其中一个重要问题。“旧金山体制”是冷战这一特殊历史背景、国际背景下的产物。我们研究日本、研究亚太的过程中绕不过去的一个历史事件，就是1951年9月8号的“旧金山和约”，以及建立在这个基础之上的“旧金山体制”。那么，旧金山体制究竟是雅尔塔体系的一部分，是其延续，还是对雅尔塔体系的改变？是关于二战遗留问题的处理，还是一种基于现实的国际战略？旧金山体制在今天的亚太地区政治安全秩序中究竟扮演着什么样的角色？这些都让人深思。
首先，“旧金山体制”是日美于1951年9月签订“旧金山和约”之后，围绕该和约达成的一系列由美国主导签署的双边、多边条约体系，本质上是为推进美国冷战战略服务的单边主义安全体制。实际上早在和会之前，美国准备打冷战的安排就已经开始着手了，比如说1951年8月签订了《美菲共同防御条约》，1951年9月1号签订了《美澳新安全条约》。美国要拉澳新支持它打朝鲜战争，要拉澳新参与旧金山和会。根据“旧金山和约”，美国与日本签订了安保条约以及后续一系列的军事协定。日本由此得到了美国的安全保护，而日美同盟成为了美国留在亚太、影响亚太地区的基石。在旧金山和会之后，美国在1953年8月主导签订了《美韩共同防御条约》。大家知道，当时朝鲜战争停战协定刚刚签字。美国与东南亚国家，比如1954年9月签订的《东南亚集体防务条约》等等也都是围绕着“旧金山和约”，按照美国的战略设计而形成的。这些条约最终组成了美国的亚太同盟体系，也就是“旧金山体制”。旧金山和会是在冷战背景下召开的，它打的名义是进行战后处理，解决二战遗留问题，其实是为了为冷战布局。《日美安保条约》是在“旧金山和约”签署五个小时之后签署的，就说明了这一点。“旧金山和会”这样一个设计，对于美国来说，与其说是要结束过去，不如说是为了布局未来，本质上是对已经被权威国际法律文件判定的、已经盖棺论定的问题进行的一次“再定义”。
我们研究日本的都知道，这一时期还伴随着美国对日政策的迅速逆转。1947年秋季，中国战局出现重大变化，美国从这时开始放宽对日索赔计划，进而增加了对日本物资援助。1948年美国国家安全委员会正式提出NSC 13/2号文件，提出停止日本非军事化改革措施，对日政策目标转向日本经济的复兴。1949年，约瑟夫?道奇被派往日本，协助对日经济援助计划的制定和日本的经济改造，推出了道奇计划。朝鲜战争期间，美国推动日本重新武装。朝鲜战争结束后不久，美国副总统尼克松访日，对日本方面说和平宪法“是一个善意的错误”。和平宪法是1947年才刚刚施行的，而到了1953年以后，美国就开始这样说了。可见，美国的政策逆转是非常迅速的、决绝的，可以说是180度的转弯。
其次，无论是“旧金山和约”还是“旧金山体制”，都导致了一系列问题。我认为这些问题概括起来主要集中在三个方面。一是在程序上，“和约”违背了盟国间签署的一系列国际法律文件，违背了对日本进行战后处理要各国一致，特别是主要国家要一致的原则。根据2022年8月10号国务院台办、国务院新闻办联合发布的《台湾问题与新时代中国统一事业》白皮书的表述，“旧金山和约”违反了1942年中美英苏等26国签署的《联合国家宣言》的规定，违反了联合国宪章和国际法基本原则。关于对日战后处置，前面已经有总体框架和基本原则，它本来是战后马上就要完成的盟国间的一致行动、集体行动。随着1945年罗斯福去世，1947年冷战爆发，无论是基于偶然的还是必然的因素，对日处置被耽搁了下来。此后美国便利用联合国家需要签署对日和约这个机会，出于为冷战布局的考虑，违反了前面一系列的国际法律文件和重要原则。“旧金山和约”是美国单方面主导、操作的产物，中国一向不予承认。
二是在实际内容上，“旧金山和约”“旧金山体制”改变了对一系列领土问题的处理决定。其中特别是直接或间接涉及到台湾问题、钓鱼岛问题，侵犯了中国的领土主权。同时，还涉及到了冲绳问题。关于日本在战争期间侵占领土问题的处理，开罗宣言有着明确规定，而这些规定被后来的波茨坦公告所重申。根据开罗宣言，中美英“三国之宗旨，在剥夺日本自从1914年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等归还中华民国；其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境”。1945年7月中美英三国发布波茨坦公告，其中第八条再次重申开罗宣言之条件必须实施，日本主权只限于本州、北海道，九州、四国以及盟国所决定的岛屿之内。1945年8月15日，日本天皇发表终战宣言，表示接受对日本非法侵占他国领土的处置，以及盟国对远东地区的秩序安排。可见，当时盟国一方已经把战后对日处置的框架作了总体勾勒，对战后处理的原则作了清晰规定，而日方对此表示接受。后来中日复交联合声明中，日方也保证遵守波茨坦公告第八条的规定。然而，在“旧金山和约”当中，这些既定的框架和原则被篡改成了这样的措辞——日本承认朝鲜独立，放弃对台湾、澎湖的所有权利，以及同意按美国的提议，将琉球群岛等送交联合国托管。这里其实存在着两个严重问题，第一是关于台湾，从开罗宣言的日本要把台湾、澎湖等归还给中华民国，改成了日本放弃对台湾、澎湖的所有权利。第二是日本同意将琉球送交联合国托管，而在完成托管程序之前，由美国对琉球实施行政、立法和司法管理。日本统治琉球的合法性一直是悬案，而“旧金山和约”则起到了一个洗白的作用。通俗讲，就是把“这个东西是不是我的还未定”的情况，变成了“我同意交给你保管”的状况。
第三，“旧金山体制”导致的另一个严重后果是形成了单边主义的地区安全秩序。与欧洲相比，雅尔塔体制在战后亚太地区产生的规范性作用是比较弱的，这可能是由一系列原因造成的。譬如，这可能与亚洲战场晚于欧战结束有关。欧洲是1945年5月8号，纳粹德国宣布投降。日本投降是在此三个多月之后，其间美苏围绕中东欧及战后世界格局的分歧持续发酵。还可能与同盟国之间在亚太地区的力量对比有关。在这个地区，基本上是“美国独大”的格局，美国得以独占话语权和主导权。“旧金山和约”是在中苏都没有参与的情况下搞出来的，“旧金山体制”是美国为了打冷战而设计的同盟体系以及为此提供支撑的制度化安排，亚太地区的战后政治安全秩序就是以此为基础形成的。这样形成的地区秩序必然是垄断性的、排他性的、对抗性的。我们看到，尽管有中日邦交正常化，有中美建交以及后来的冷战结束，美军撤出了苏比克海军基地、撤出了克拉克空军基地等等这些，但是亚太地区安全在很大程度上只是态势上的缓和，在机制、架构层面却没有性质的改变，仍然是冷战式的、对抗性的。经济上确实发生了重大变化。在冷战时期，至少是1978年中国改革开放、中日签订和平友好条约之前，美国的亚太盟国都依赖于它们与美国之间的经济合作关系。美日同盟就更是如此。1960年1月美日安保条约进行修订，较之旧约，新约加了五个字，从1951年的《美日安全保障条约》变成了《美日共同合作和安全保障条约》。所谓相互合作，经济当然占了重要比例。此后，亚太地区的经济关系有了重大变化，在中日邦交正常化、特别是中国实行改革开放之后，这两个分属两个阵营的国家在经济上有了重要合作，美国的其他盟国也不再完全依附美国，也开始和中国发展了经济联系。从这个意义上讲，我们说中日邦交正常化确实给亚太地区的冷战打开了一个缺口，但是在安全上，特别是秩序、架构、机制上没有变化。冷战后美国并没有解散“旧金山体制”下形成的军事同盟体系，而是不断地对同盟进行“再定义”、实际是再强化，并且以中国和周边国家的领土主权争端为抓手和杠杆，从中谋取战略利益。
最后一点，我认为日本围绕“旧金山体制”的国际战略行为及相关操作很值得持续、深入研究。“旧金山和约”违背了盟国间签署的一系列国际法律文件，为日本逃避或减轻惩处制造了空间。初步看下来，日本是利用美苏冷战的大背景巧妙地采取了“两脚”战略。第一，在美苏之间，让美国感觉它有被“赤化”的危险，有倒向苏联的危险，以便以尽可能低廉的代价完成战后处理。这个低廉的代价一是指领土，二是指赔偿。按照“和约”第14条有关赔偿问题的规定：对日索赔国可通过单独交涉，接受实物和劳务方式的日方赔偿。这就意味着，第一对日作战国家不再统一提出和解决该问题，第二可以通过商品、劳务输出来完成赔偿。最终我们知道，只有四个国家实际获得了赔偿，而它们实际获得的赔偿额和最初要求的赔偿额存在巨大反差。缅甸从25亿美元降到2亿美元，菲律宾从80亿美元降到5.5亿美元，印尼从172亿美元降到2.23亿美元，越南即当时的南越从20亿美元降到0.39亿。加起来才10.1亿美元，而且其中有很多是以劳务和商品输出的方式完成的。
第二个所谓“两脚”战略问题，简言之，是在中国大陆和台湾之间，对于跟谁签订和约做出“要进行选择”的姿态，打心理战。后来台湾当局放弃对日索赔与日本的这番操作不无关系。对于这个问题，国内外相关研究、譬如关于“吉田书简”的研究非常扎实，但不能只有史料的搜集整理，还要有对日本战略层面的分析。中日复交后，日本在台湾问题上又采取了“双轨”战略：一方面对华签订联合声明，实现邦交正常化，另一方面则继续加强日美同盟，保留安保条约的相关条款。日美把旧约的第1条变为新约的第6条，保持着地区介入态势，而干预台湾问题是其中的重要组成部分。
最后我想说的就是，中国政府和学界一向不承认“旧金山和约”。早在1951年7月美英公布“和约”草案后，8月15日中国外交部部长周恩来即受权发表声明，指出草案“破坏了1942年1月1日的联合国宣言、开罗宣言、雅尔塔协定、波茨坦公告和协定及1947年6月19日远东委员会所通过的对投降后日本之基本政策等重要国际协定”。这为我们今后在该问题上的研究与交涉奠定了重要基础。我们讲，开罗宣言和波茨坦公告奠定了战后国际秩序的法律基础，二战胜利成果要切实得到尊重和遵守，国际公平正义要坚决予以捍卫。而“旧金山和约”“旧金山体制”就是抹杀胜利成果、颠覆战后秩序的这样一种操作。面向未来，亚太地区需要实现秩序的重构，最终建立区域内统一的、各国平等参与的、体现各方诉求的、利益不可分割的政治安全新秩序。
谢谢大家！
