党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》），对财政在进入新的高质量发展阶段、构建新发展格局中的新任务、新使命，做出了重要部署。我们需要围绕“建立现代财税金融体制”的要求，深刻理解后疫情时期我国经济社会发展环境的变化，全面落实《建议》指导方针，“十四五”时期的财政政策应更加积极有为，注重积极财政政策的提质增效，更好服务于宏观经济治理和实现高质量发展。财政应加强对国家重大战略、重要任务、重点改革的财力保障力度，结合做好“六稳”工作、落实“六保”任务，衔接中长期继续推进现代化的战略目标，把握好“十四五”时期的财政政策走向和基本的要领。

一、“十四五”时期财政发展背景与基本要求

新冠肺炎疫情对全球经济社会造成巨大冲击，同时全球化遭遇逆流，保护主义、单边主义加剧，中国经济发展面临新的更加严峻的挑战。“十四五”期间，我国经济运行仍然将面临较大下行压力，因此加大鼓励投资和引导消费潜力释放的相关支出，是政府拉动内需，促进经济增长的必然选择，但政府职能转变、减税降负以及对公共服务需求的不断提高和人口老龄化等变化，都无法回避，将进一步增加财政负担，加剧财政收支矛盾。基于此，“十四五”期间，我国在实施更加积极的财政政策的同时，必须从服务全局出发，致力于完善现代财政制度，提升财政资源统筹能力，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障，积极应对面临各种挑战，化解矛盾，管控风险，更好地发挥财政在国家治理中的基础性作用，更好地服务于改革的不断深化和发展的提质升级。

二、财政政策的作用特点

在投资、消费的结构优化方面，财政政策要更多担当政策功能作用，其作为主力型优化结构政策工具的功能具有不可替代性。在配合货币政策做总量调节的同时，财政政策一定要更多承担优化结构的任务。中央决策上明确指出：构建现代化经济体的主线是供给侧结构性改革。经济学的学理分析告诉我们，主要的结构问题一定发生在供给侧，为使供给较好地回应和满足人民美好生活的需求，需要我们在供给体系方面构建优化结构的合理机制，其内在要求是一定要在经济社会转轨中处理好政府和企业、中央与地方、公权体系和公民等复杂的制度安排关系和一系列相关的结构问题。财政政策与货币政策的合理分工与密切协调配合、以及产业、就业、投资、消费、环保、区域等方面政策与财政、货币两大政策之间的配合，需形成目标优化、分工合理、高效协同的宏观经济治理体系。其中，财政收支安排在统筹之下的“区别对待”，可定向作“点调控”的特点，客观上决定着财政政策要更多服务于供给侧结构性改革中结构优化意图的实现，支持高质量升级发展。具体的方案和做法，还一定要于各个地方政府辖区、各个行业、各个领域定制化。中央、省、市县，各个特定的财政层级上，都可以也应该掌握必要的区别。财政体制的合理分权也意味着有政策的弹性空间，有在大的取向之下优化结构的职责和发挥创造性的必要。财政政策在分级财政框架之下如何做好各个地方辖区、各个层级上定制化方案的设计，是一种现实考验。这种定制化的方案，不可能是按一个模板、一个特定的设计到处去套用，十四五期间，一定要在每一个地方政府辖区力求形成因地制宜、高标准、高水平发展战略规划，总体上符合中央的现代化战略、优化国家治理的原则、方针，在具体的设计和执行上又要有积极的建设性和创造性。

三、“十四五”期间财政政策走向

“十四五”期间推动深化改革以求在完成经济社会转轨中实现高质量发展，财政政策设计环节，应注意研究符合供给侧结构性改革方向的中长期举措，将推动高质量发展作为确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求，于供给侧结构性改革主线上积极有为，处理好基本走向与要领。

（一）保持适度的赤字率

在经济面对低迷局面和有明显下行压力时安排财政赤字，是国际通行的财政政策要领。2020年的大疫、大考之年，我国通过提高财政赤字率到3.6%以上等“更积极”的方式，扩大政府投资，增加抗疫支出，扶助困难企业（特别是受疫情冲击影响甚大而为数众多的小微企业），以托底经济增长，促使实体经济回暖。在“十四五”期间继续保持适度的赤字率水平，是保持必要的政策扩张力度和准备迎接跨周期政策调整的前期铺垫，但同时由于总体债务压力可能随之提升，需严控财政风险、注意配合机构改革压缩行政性经常开支。应贯彻全面绩效考评制度，对政府各级履职中财力分配结构和效应进行事前、事中和事后的绩效评价。为此，还有必要构建财政风险评价指标体系，做好经济社会数据信息的收集、整理和加工工作，常态化跟踪分析财政风险，建立财政风险预警机制。

（二）继续实施减税降负

“十四五”时期，为应对经济下行的压力，促进实体经济的发展，要保持减税降负政策的适当力度和持续性，实行普惠性减税和结构性减税相结合，重点减轻制造业和小微企业税收负担。要合理调整企业所得税制度，可适当下调25%的名义税率，但同时规范税收优惠，加强征管。个人所得税制度方面，一段时间内5000元的个人所得税起征点不宜再提高，但45%的最高边际税率有必要降低。应注意的是，因为疫情防控的特殊需要，2020年实施了2.5万亿元减税降费政策（普遍在年中或年底到期），考虑政府财力正常运行要求，2021年同口径的减税降费政策总规模可能较2020年减少。但在减税的同时，现存的几百种行政性收费负担应当继续压减，并应积极结合配套改革、提高基本养老金统筹层级等措施，实质性推进“五险一金”的减负，将减税降负系统工程，在一个全景图里做好通盘掌握。应提及的另一重点，是清理规范地方收费项目，健全乱收费投诉举报查处机制，加大对乱收费的查处和整治力度。

（三）结合中期财政规划管理大力优化支出结构

中期（三年滚动编制）的财政规划管理，是加强财政资源瞻前顾后、统筹协调的重大创新事项，十四五期间应在总结、借鉴国内外经验的基础上，侧重于优化支出结构，结合财政支出标准化和绩效管理，求得优化结构的实绩。其中应考虑的要点有：

1.大幅压减非急需非刚性支出

中央政府带头过紧日子，压缩一般性支出和“三公”经费，尽可能降低行政成本。“十三五”期间，结合预算信息阳光化和“大部制”改革等，中央和地方政府在压减非急需非刚性支出方面已取得明显成效，在“十四五”期间，应继续深化机构改革，严控新增楼堂馆所、会议、差旅、培训等经费，对维修维护、物业管理、装饰装修、办公设备采购等支出需求，优先在部门内调剂解决。

2.保障重点领域资金投入

要支持和保证脱贫攻坚、污染防治、科技创新能力建设、制造业转型升级、城乡区域协调发展、支持就业、完善社保体系等重点支出。加大对国家战略性产业的财政投入，继续精准聚焦“两新一重”，形成面向5G、人工智能、大数据中心、电子化、智能化改造等新一代技术基础设施建设项目，并引导积极鼓励金融机构、社会资本提供配套融资支持，使新型城镇化、乡村振兴的基础设施建设和传统重点城乡建设项目与新基建相互呼应，全面塑造经济发展新优势；建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，保持财政投入力度总体稳定，接续推进脱贫地区发展。着力保障和改善民生，增强公共产品和服务的供给能力，扎实推进社会事业建设，补齐公共服务的短板。应跳出“法定挂钩”思维定势，根据事业发展需要与财政资金供给的可能，更加合理地安排预算，统筹财政资金的使用。应始终注意将扩大财政投入内嵌于我国高质量发展的过程中，避免大水漫灌和重复建设，以机制创新、管理创新保障绩效提升。

3.支持构建“双循环”新发展格局

由于海外疫情持续、全球范围内经济衰退、地区保护主义和霸凌主义抬头等复杂因素，“十四五”期间，一方面应当充分发挥我国的市场规模优势，通过财政政策支持培育国内统一市场内需体系，推动我国由“世界工厂”对接向“全球消费中心”的转变，促进形成新型工农城乡关系，培育新的经济增长极，保障和改善民生，不断实现人民对美好生活的向往；同时在另一方面，要以支持产业链供应链优化升级，加快发展现代产业体系，更为有效地加入国际经济大循环，加强对产业国际转移和“走出去”对外投资的支持力度，进一步扩大国际市场，拉动我国产业的出口增长。

（四）优化收入分配格局

1.进一步完善转移分配制度

完善中央地方转移支付方面，财政政策的优化要有意识地紧紧抓住制度建设要领。对于一般性转移支付，应当完善稳定增长机制，扩大其规模和比例，尤其是重点保障财政困难地区的“三保”支出，做好兜底工作，促进地区间的发展均衡。应进一步完善标准收支确定方法，优化计算公式，更有效地支持各级、各地的基本公共服务均等化。

应进一步清理、整合、规范专项转移支付制度，重在保证专项转移支付的“专用性”与“专效性”。专项转移支付的使用范围和方向应体现集中财力解决重点地区的突出问题。同时，应更加注重提高透明度，更直接地体现中央政策意图，并便于监督。

2.提高直接税比重

“十四五”时期，应结合税制改革，推动税制结构由间接税为主向直接税为主的逐步变革。一方面，分类与综合相结合的个人所得税制应进一步完善，综合机制应适时将部分非劳动收入纳入范围，并明显降低45%的最高边际税率，以更好地促进个人所得税在促进收入分配公平上发挥作用。财产税性质的税收改革，应积极稳妥推进立法，并可考虑在海南自贸区、深圳示范区增加试点。房地产税“十四五”期间，如人大正式宣布进入立法过程，从一审开始，文本均应公之于众，应配有规范的听证会，以接受全社会的意见、批评、建议，寻求社会“最大公约数”。为使第一大税增值税更好地发挥中性作用，降低间接税收入占比，“十四五”时期，应完成增值税三档并两档的任务，适当降低税负；消费税税目税率需要进一步优化，以适应消费升级换代的要求。

3.加强地方税体系建设

在资源税方面扩大水资源税改革覆盖面；在消费税中积极考虑将一部分收入的征收环节，从生产后移至销售，成为地方政府收入来源；在房地产税立法方面，积极考虑配套实施土地开发与不动产建设、销售、持有全套环节相关的多种税费的兼并、整合、优化；在适当扩大地方税权（包括税率调整权、税种选择权等）方面，应有前瞻性设计安排。

（五）支持财税体制改革与配套改革

1.加强财政资源统筹，增强国家重大战略任务财力保障。将坚持和加强党的领导贯穿财政工作的全过程，按照经济社会发展目标和宏观调控总体要求，全力服务于国家发展大局。在“十四五”期间，财政政策应加强对重大战略、重要任务、重点改革的财力保障力度，促使配套改革取得决定性成果。

2.深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。完善政府预算体系，加强政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算统筹衔接。在推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理方面，探索基本公共服务项目清单化管理，研究定额管理方面出台国家标准，强化标准应用。进一步落实“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理工作，加大绩效评价结果的公开透明程度，将项目、政策乃至部门的绩效评价结果向社会公开，强化对权力运行的制约监督。进一步提高财政收入预测能力，为科学分配财政资金提供收入基础信息。与财政支出标准相结合，推行更切合实际的公共部门财务管理制度，进一步提高预算编制的科学性，增强预算的可执行力。

3.推进建立更加完善的政府间财政关系

（1）明确中央和地方政府事权与支出责任。

2020年5月18日发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出，要优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。要适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，按照中央、省和市县三级框架，减少并规范中央和地方共同事权。税种划分应充分考虑税种属性、税收征管及对全国统一市场的影响程度等因素，注意发挥各级政府的积极性。在财政收入划分上强调中央财政的宏观调控能力，进一步完善财政转移支付制度，使各级政府的财力与支出责任相匹配。

（2）健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力

推进省以下“扁平化”的财政事权和支出责任在省与市县间划分的改革，加快完善省以下转移支付制度，推动财力向困难地区和基层倾斜。提升地区间公共服务均等化水平，促进形成区域协调发展新格局。从总体上看，省以下财政体制的确定应主要由各省级人民政府确定，以适应地方提供公共服务的需要。重点考虑建立启动地方财政救助机制的特别程序，完善救助资金的筹集机制、分配机制和地方偿还机制。

4.健全政府债务管理制度

2019年底，我国地方政府债务余额21.31万亿元，地方政府债务率为82.9%，低于国际通行的100%-120%警戒标准，但伴随地方债大幅扩容，地方债务率上升，政府债务风险正在增大。应依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府举债融资机制，强化监督问责。科学确定不同地方政府举债规模，既发挥政府债券促进扩大有效投资和经济社会发展作用，又确保不出现系统性风险。同时注意清理规范地方融资平台公司，剥离其政府负债融资职能。做好全债务监管与预警，切实防止风险在某一时点、某些地区的过度集中。

参考文献：

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[N].人民日报. 2020-11-04

[2]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》辅导读本[M].人民出版社,2020

[3]贾康.当前财政政策的发力方向[J].财政监督2020(9): 37-43

[4]贾康.怎样认识中国更加积极的财政政策[N].金融时报. 2019-04-23

[5]冯俏彬.“十四五”时期我国财政要统筹发展与安全[N].经济观察报. 2020-11-28