内容提要：改革开放后我国出现的国家社会市场三分的格局改变了以往国家一统天下的管理模式。厘清国家社会市场关系，让三者在各自领域里发挥其作用从而促进整个社会的发展，成为国家治理现代化必须解决的一个基本问题。机构改革在政企分开、政事分开、政社分开以及行政审批制度改革、建立权力清单制度等方面为厘清三者关系作出了努力，取得了不少成绩，但还存在一些需要进一步解决的问题，比如改革进程迟缓、社会组织自主活动能力有限、法律供给滞后、逆政社分开等。未来的改革需要把厘清国家社会市场关系提升到国家治理现代化的高度来加以认识，并从价值、组织和制度等三个方面推进。
关 键 词：国家社会市场关系 机构改革 国家治理现代化
一、国家社会市场关系：国家治理的基础
厘清国家社会市场关系是实现国家治理现代化需要解决的一个基本问题。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在涉及行政体制改革、优化政府职责体系时指出，要“实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系”。事实上，这一问题的提出和解决已经经历了很长时间，它的再次提出，表明厘清这三者的关系对于实现国家治理现代化的重要性和迫切性。
国家治理的核心问题是公平公正下的资源配置问题，通过什么样的方式能够更有效地配置资源是选择治理模式时需要考虑的，因为配置涉及一个成本效益问题。历史上曾经出现过两种不同的治理模式，也就是建立在市场经济体制基础上的治理模式和建立在计划经济体制之上的治理模式。前一个模式(主要在西方国家)的形成是一个自然演化的结果。比如，一般认为作为一种经济生活现象的资本主义首先出现在13、14世纪的意大利半岛，而作为一种新的国家组织和经济体系的资本主义则于二三百年后发生在以荷兰和英国为首的西欧国家[1]。这表明了一个经济生活(自发的、最初的资本主义市场经济)在先、资本主义的国家组织和经济体系在后的发展过程，这样一个自然演变的过程形塑了一种国家、社会和市场三分的格局，这表现在市场经济的发展使得代表各种不同利益的社会组织得以形成，并要表达自己的利益诉求。因而作为国家代表的政府，其主要功能在于对社会公众提供公共服务、平衡社会各种利益和矛盾冲突、维护社会秩序，不至于因社会各种利益的冲突而导致社会秩序崩塌。在国家的治理中，尽管作为治理者的政府的治理方式经常有变，比如有时候是主张让市场更多发挥作用的“小政府”，有时候是强调行政力量的“大政府”，但不管怎么变，其基础还是国家、社会和市场三分的格局，变化也是三者关系之间的变化。比如，20世纪80年代以来，西方国家政府治理模式的一个最大变化，就是在国家治理中引入市场机制、企业式管理方式和社会力量。从国家、社会和市场等三者的关系来看，现代国家治理中出现了一种模糊三者边界的做法，比如新公共管理改革中出现的政府职能外包，这种外包甚至让私人部门承担政府的职能，显然二者的边界被模糊了。很明显，这一做法的初衷是出于资源配置最优化(尽管是相对的)的考虑，用新公共管理改革中一句著名的口号来讲，就是“用最少的钱做最多的事”。如果考虑到改革之前的大政府(以英国为例)状况，或者公共服务由政府一手操办的状况，那么新公共管理的改革过程也可以被理解为一个调节国家、社会和市场等三者关系的过程。
另一种模式便是建立在计划经济体制之上的国家治理模式，也是传统社会主义国家一度采用的国家管理模式。这一模式的特点在于它建构了一种新的经济制度，即用计划经济取代市场经济，这也就意味着取消了由市场经济带来的社会阶层分化以及由此产生的社会矛盾，同时也压抑了往往由这些矛盾产生的一种自下而上的社会活力，以及对政府的相对制约。在市场和社会缺位的情况下，政府掌控了社会的所有资源并对这些资源进行统一调配，形成了一种由政府发号施令、全社会遵从的集权式的国家治理模式。这一模式最终因难以支付高昂的国家治理成本而走向终结。
众所周知，我国的国家、社会和市场等三者关系是随着市场经济体制的建立而产生的。市场经济体制的建立打破了传统体制的国家一统天下的管理模式。这里的一统天下模式就是前面指出的政府掌控社会所有的权力和资源，对整个社会实行无所不包的管理(无论是社会事务还是私人事务)并对社会承担无限责任。按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑是建立在经济基础之上的。这一模式的建立是与当初的计划经济体制联系在一起的。计划经济要求权力集中在中央政府，由中央政府做计划、地方各级政府执行，它是一个自上而下的过程。这样一种自上而下的过程也反映了中国行政组织结构的单一体制特征，它同保证党对整个国家的领导是联系在一起的。
改革开放打破了这种建立在计划经济体制之上的国家一统天下的管理模式。随着市场经济体制的建立，随着市场和社会的出现，这种国家一统天下的管理模式开始为“天下三分”(国家、社会和市场同时存在)模式所取代。取代的一个理由是，从经济基础的角度讲，市场经济显示了比计划经济更强大的生命力，它是一个自下而上的过程，其特点在于可以释放社会蕴含的巨大力量；取代的另一个理由是，从管理的角度讲，三分格局可以减少国家管理社会的交易成本，从公共服务提供的角度来讲尤其如此。历史表明，政府并非在任何场合下都是一种资源配置的最好手段。以公共服务提供而言，原先的政府垄断式的模式已经无法满足民众的需求，因为政府的资源是有限的，这就要求在公共服务提供过程中运用市场机制和发挥社会力量的作用。市场的形成在释放社会力量的同时，也促进了社会利益的分化，推动了在分化基础上形成的利益团体的发展，这些利益团体要在整个社会的行动过程中表达自己的利益诉求。这从以下四个方面对政府的管理提出了挑战。
第一，如何在市场的自下而上的过程中维持一种自上而下的有效管理？由于在我国三分格局的形成不是一个自然演进的过程，而是由政府建构推动的过程，这使得政府在这个过程中承担了双重使命，它既要推进市场和社会(主要以各类社会组织形式出现的)的发展，从而减轻自身管理社会的负担，同时又要在市场和社会的成长过程中保持对社会的控制。这种双重使命使得政府的行为受到了两种内在逻辑，即治理逻辑和统治逻辑的影响。治理逻辑要求政府尽最大可能去发挥市场和社会的作用，而统治逻辑则要求社会市场的作用不能超越政府的控制范围，两种逻辑之间的张力可以解释尤其是政府在对待社会组织的取向上。
第二，政府如何在公共服务提供中承担应有的责任？提供公共服务和公共产品是政府的一种重要功能。在国家、社会和市场三分的情况下，发挥市场机制和社会力量的作用是毫无疑问的，但这里有一个产品性质的问题，即“是公共产品、准公共产品还是私人产品”。因为对产品性质的认定决定了政府应该如何作为。政府并非在任何场合下都是资源的最好配置者，但这并不意味着政府可以毫无作为，它在自身领域必须承担起责任，比如，政府必须是公共产品的提供者。因此，这里的一个重要问题是“政府如何在发挥市场和社会作用的同时不放弃自身的责任”。因为在后来的改革过程中，就一度出现过政府在“市场化”的口号下将医疗、教育等本来应该由政府提供的公共产品推向市场，因而导致费用增高、最终招致民众不满的事例。
第三，如何在诸多的社会利益(强势的或弱势的、得到表达的与没有得到表达的)中维持一种公正的立场，谋求公共利益的最大化？如何让社会力量去解决自身的一些矛盾和冲突问题？如何让利益相关者参与到相关的公共政策的制定过程中来？首先，政府应该是超越社会各种利益之上的，它的一个重要作用就是平衡社会各种利益并解决各种利益之间的冲突，政府不能仅代替某一利益说话，偏爱某一利益或打击另一利益，它要追求的是公共利益。这种状况在计划时代是不存在的，因为那时并不存在我们今天所讲的利益(当然是私人利益)。其次，在政府掌控一切的时代，公共利益是由政府界定、民众必须服从的。市场经济体制带来的民众利益的冲突当然需要政府去解决(法律上的解决另当别论)，但是并非所有的冲突都是政府能够解决的，正如一些社会突发事件表明的那样。另外，从成本效益的角度讲，政府也并不是一个任何利益冲突的最好解决者。这样，社会组织的作用也就呼之欲出。最后，在政府的决策过程中让利益相关者参与进来，不仅可以保证程序的公正性，也可以防止由政府单方面决策带来的负面效应和后遗症，正如不少邻避运动产生的消极后果一样。
第四，与此相关联系的便是政府如何对待自身的利益？市场经济的建立使个人和组织都有了自身利益，政府作为一个组织也不例外。一个非常实际的问题是：社会和市场成长本身就意味着政府权力的跌落，这也意味着对政府某些利益的剥夺，因为三分格局奉行的基本原则是市场的事情市场管、社会的事情社会管、政府的事情政府管，要求将本来不属于政府的权力回归社会和市场，政府因而就面临了一个如何正确对待自身利益的问题，这在后来进行的行政审批制度改革中也一再体现了出来。
解决这些问题的前提在于厘清国家、社会和市场等三者的边界，而政府则是厘清这一边界的主体。之所以如此，是因为市场经济在我国是一个由政府建构的过程。按照新制度经济学的理论，这是一种供给主导型的制度变迁，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素[2]。这一建构的过程除了要求政府在自利和利他之间进行选择，还要求政府承担起它的双重使命，即政府既要促进三分格局的形成，又要在这一过程中维持对社会的有效控制，这一过程是一个权力分散的过程、利益集团形成的过程和政府权力受到挑战的过程。正如前面指出的，三者边界背后两种逻辑的张力左右了政府的行为。我们可以在厘清三者关系的改革举措和改革时间跨度中看到这两种逻辑的张力及其影响。从社会治理的角度讲，只有厘清三者边界，社会活力才能得以释放，社会组织才能开始成为具有自身身份的、自治和独立的组织，并与政府产生真正的互动。政府也才可能在三者关系中不越位、不缺位和不错位。
二、厘清国家社会市场关系：改革的举措
改革开放尤其是市场经济体制建立以来，厘清国家、社会和市场关系的努力主要是从两个方面展开的。其一，笔者称之为一种内在式的改革，即同政府自身有关的改革，主要举措包括政企分开、政事分开和行政审批的改革。政企分开和政事分开涉及的是政府组织结构的改革，因为在改革前实行的是政企不分和政事不分的管理模式；行政审批涉及的是政府的职能转变和权力的重新配置问题。其二，笔者称之为一种外在式的改革，它主要指政府与随着市场经济出现的一些外部社会组织之间的关系的改革，这种关系不是前面一种内生的，而是外在的。当然，这两种改革也不是截然分开的，比如，行政审批的改革也在不同程度上涉及政府与社会组织的关系。
(一)内在式改革
1.内在式改革的第一部分涉及的是政企分开的改革。政企分开改革是从两个方面展开的：一是改变政府部门中政企不分的组织结构形式；二是改变政府与国有企业的政企不分状况。从政府结构上讲，在计划经济时期，中国政府的一些机构和部门就是根据政企合一建立起来的，扮演着行政和经营的双重角色。比如，铁道部就是一个政企合一的典型例子。长期以来，铁道部既是国家行政主管部门，又同时拥有中国铁路客货运经营权。由于铁路部门政企不分、独家经营，在形成高度垄断性的同时，也导致了官商不分。“铁道部信息中心六名局级干部未经批准，在所属企业兼职，其中一人兼任18家所属企业董事长。这种官商不分的混乱景象，说到底，还是体制下的蛋”[3]。铁道部从1992年开始试点建立现代企业制度，到2013年，差不多二十年后开始实行铁路政企分开。国务院将铁道部拟定铁路发展规划的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。
除此之外，内在式改革更多涉及的是针对原有的国有企业的政企分开的改革。这一政企分开的改革最早始于1984年。尽管当时还是计划经济时期，但中共中央在《关于经济体制改革的决定》中明确提出要解决传统计划经济体制中政企职责不分的问题，认为过去由于长期政企职责不分，企业实际上成为行政机构的附属物，企业在不同程度上履行政府职能，比如工厂办学校，工厂办医院；中央和地方政府则包揽了许多本来不应由它们管的事，而许多必须由它们管的事又未能管好。因此，政企职责要分开，但问题是怎么分开？在当时还是计划经济体制的情况下，企业能成为一个独立的主体吗？在只有政府信息而没有市场信息的情况下，企业能不是政府的附庸吗？尽管如此，改变以往政府深度介入经济管理(当然也包括企业)的状况还是可能的。因此，1988年的第二次机构改革用简练的语言归纳了政府与经济管理的关系，即政府对经济的管理要从微观管理转向宏观管理，要从直接管理转向间接管理。
事实上，政企分开在没有市场的情况下是做不到的。这一问题的解决，是在市场经济体制建立以及在此基础上建立了现代企业制度之后。1993年，党的十四届三中全会颁布了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)，指出建立现代企业制度是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。《决定》指出了现代企业的基本特征，比如产权关系明晰、企业是法人实体并承担法人责任、出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益、企业按照市场需求组织生产经营并在市场竞争中优胜劣汰、建立科学的企业领导体制和组织管理制度等，所有这些都是同刚刚建立起来的市场经济联系在一起的。在涉及政府管理经济的职能时，除了制定和执行宏观调控政策、搞好基础设施建设、创造良好的经济发展环境以外，《决定》首次提出要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。《决定》也是首次提出“要按照政企分开，精简、统一、效能的原则，完成政府机构改革”。在政企分开的改革进行了差不多六年后，党的十五届四中全会明确提出，“建立现代企业制度。实现产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学，健全决策、执行和监督体系，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体”[4]。至此，政企分开的改革的内涵已经很明确，也就是政府与企业的社会职责的分开，国有资产所有权与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，以及政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。这表明了改革进程的难度。以至于党的十八大报告在涉及行政体制改革时，再次提到了要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的改革。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也再次提出，要“深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度”。
2.内在式改革的第二部分涉及的是政事分开的改革。同当时的国有企业一样，事业单位长期以来也是政府的附庸。我国事业单位主要集中在教育、卫生、文化、科研等领域，这类组织数量繁多、职能不一，既有承担行政职能的，也有承担经济职能或文化思想职能的，其主要任务是向社会提供各种公共服务。在原有政事不分的体制下，以文化事业为例，文化事业是由国家直接经营的，国家统包统揽，排斥社会和个人兴办文化事业。改革开放尤其是市场经济体制建立起来后，这样一种政事不分的大政府管理模式已经无法适应新的需要，改革势在必行。1993年，《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》提出要实现政事分开，推进事业单位的社会化。2011年，国务院办公厅出台《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》加快了改革的步伐。
事业单位的改革大体上涉及组织体制改革、运作方式改革和人事制度改革等三个方面。首先，组织体制改革主要是分类改革，即根据社会功能，将现有的事业单位划分为承担行政管理职能、从事生产经营职能和从事公益服务职能等三个类别。改革的方式是将第一类划归行政机构或转为行政机构，将第二类逐步转变为企业，第三类则保留在事业单位序列，强化其公益属性，同时根据这些组织的职责任务、服务对象和资源配置方式等再将其划分为公益一类(其提供的公益服务不能或不宜由市场配置资源)和公益二类(其提供的公益服务可部分由市场配置资源)。这种组织体制改革，对于国家社会市场关系来说尤其有意义的是第二类从事生产经营性的事业单位，因为这些组织进行了转制改革，从原来的事业单位转变成了企业，按市场的原则运作。其次，运作机制的改革，主要是实行管办分离。原有的体制是政事不分、管办合一，其特点在于政府既是行政管理者，也是公共事业的出资者和举办者，干预事业单位的运营。比如，卫生局既制定相关政策，也插手医院的具体运作和事务，包括人事、财务等。由于事业单位长期来根据行政管理部门的指令行动，导致其“缺乏独立意识，缺乏创新性，缺乏改善管理、提高效率的内在动力”[5]。管办分离不仅在于剥离了政府职能，也使得这些组织获得活力。最后，人事制度改革。政事分开、管办分离的具体运作需要有与之相匹配的人事制度。在公务员制度建立起来后，事业单位的人事制度改革也提上了议程。2000年6月《深化干部人事制度改革纲要》以及随后中共中央组织部和人事部《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》的颁布，开始了事业单位人事制度的进一步改革。改革的目标和任务是适应事业单位体制改革的要求，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制；建立一套适合科教文卫等各类事业单位特点，符合专业技术人员、管理人员和工勤人员各种岗位要求的具体管理制度；形成一个人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机与活力的用人机制，实现事业单位人事管理的法制化、科学化。为了达到这一目标，改革采取的主要手段和方式是：建立以聘用制为基础的用人制度，建立形式多样、自主灵活的分配激励机制；建立多层次、多形式的未聘人员安置制度；建立符合事业单位特点的宏观管理和人事监督制度。2014年国务院颁布的《事业单位人事管理条例》将以上改革涉及的以聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度为主要内容的人事管理制度作了法律上的确认。
3.内在式改革第三部分涉及的是行政审批制度改革。这一改革可以说是为厘清国家社会市场关系所作的最大努力。一般认为，行政审批改革起步于2001年，约在我国建立市场经济体制十年之后。从传统计划体制转型过来的政府如何适应一种新的经济体制？十年的运作暴露了不少问题，改革也势在必行。这一改革首先是从政府职能转变开始的。2001年，《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》指出，行政审批的总体要求是“不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制运作。对于确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行”。这里已经开始区分国家、社会和市场等三者之间的大致边界，用简单的话来说，就是市场的事情市场做，社会的事情社会做，政府的事情政府做。“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争能够有效调节、行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”[6]。
行政审批制度改革可以以2012年为节点，分为前后两个阶段。前期改革主要是取消和减少行政审批项目，但总体的表现是进展缓慢，取消的一些行政审批项目不多、含金量不高，因为这里牵扯了大量的利益，包括政府自身的利益。2012年后的改革发生了两个的变化。一是改革的力度大，含金量高。新一届政府在两年不到的时间里先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，比较过去十年来国务院取消和调整了6批共2，497项行政审批项目，可见力度之大，尤其是取消和下放了一些原来不舍得取消和下放的行政审批项目。二是更重要的，2015年后进行了“放管服”改革和“权力清单”改革。行政审批改革长期来主要围绕转变政府职能进行，忽略了这背后实质性的权力问题。实行权力清单制度，就是把各级政府及其所属工作部门掌握的各项公共权力进行全面统计，并将权力的列表清单公之于众，主动接受社会监督。其含义简单来说就是：一是明确政府权力边界；二是实行政务公开。这表明放管服和权力清单改革开始涉及“权力”这一国家社会市场关系的核心问题，跨出了厘清三者关系的具有决定性意义的一步。
(二)外在式改革
外在式改革主要是政社分开的改革。如果说政企分开是想解决如何有效配置经济资源的问题，那么政社分开则是要解决如何有效配置社会资源、发挥社会组织在社会治理尤其是在公共服务中的作用的问题。政社分开起步于20世纪80年代，但社会组织一开始就受到了限制。80年代末颁布的《社会团体登记管理条例》规定，任何社会组织必须同时接受同级民政部门登记管理和主管单位的管理。这一规定还带有较浓厚的计划体制的色彩，它既排斥了大量因没有挂靠单位而无法成立的社会组织(据统计，规定颁布后的二十年时间里，“大约只有20%的社会组织按照规定在民政部门登记注册，而80%的社会组织则处于‘无法定身份’的状态”)[7]，也使得成立起来的社会组织同政府之间存在密切的关系。社会组织在资金、政策等方面要依赖行政部门，这导致社会组织在后来的发展中无法形成独立性和自主性这些最重要的组织品格，社会组织的行政化现象严重、办事效率低下，社会组织的优势无法得到发挥。
进入21世纪后，政社分开的改革有了较大的发展。2004年，中国开始了服务型政府建设，政府职能开始转向社会治理和公共服务。如何发挥社会组织在这一过程中的作用就被提上了议程。事实上，这一波的改革最先是地方发动的，一是突破原有对社会组织的限制。降低社会组织登记门槛，社会组织可直接向民政部门申请成立，不需要挂靠主管单位。比如，广东省在2012年首开先例；北京在2013年规定，行业协会商会类、公益慈善类、城乡社区服务类、科技类等四类组织“脱钩”政府部门，在民政部门直接登记注册，不再挂靠政府部门，公职人员一律不得在学会中兼职。二是物理空间和职能利益的分开。比如，重庆市提出了人员分离、办公场所分离、利益分离、资产分离和业务职能分离的做法。到目前为止，这两个方面的改革基本上还是局限在地方层面，而且各地的做法也不尽相同。
三、厘清国家社会市场关系：未来的改革
以上这些时间跨度长、涉及厘清国家社会市场关系的改革尽管取得了不少成绩，但实际的改革进程却不尽如人意。2016年，中央层面颁发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出，“目前社会组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、社会组织自身建设不足等问题。从总体上看社会组织发挥作用还不够充分，一些社会组织违法违规现象时有发生，社会组织工作还有许多方面亟待加强”。归纳起来，从宏观来讲有以下四个方面的问题。
第一，改革进展缓慢。以政企分开的改革而言，2017年，国务院办公厅印发了《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》，提出到2020年国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会等目标，但2020年已过，陈赟在《国企如何完善外部董事制度？》一文中指出，地方层面这方面的发展依然缓慢，“在许多地方国企，包括省属国企董事会仍然没有外部董事，即使是有外部董事也只是有一个外部董事，离外部董事占多数相距甚远”[8]。
第二，社会组织的自主活动能力有限。政社脱钩后，政府对一些社会组织的相应支持没有跟上，导致这些社会组织的活动产生很多困难。毛可佳等人以海洋社会组织为例，指出政社脱钩后，一是政府给予的专项资金支持相应减少和中断，社会组织失去物质资源，难以正常开展活动；二是很多原来强力依附于公权力的社会组织职能也随之瓦解，导致其在行业领域的公信力下降；三是很多政府部门因为社会组织已经脱钩，不愿意把公共权力让渡给社会组织，也没有辅助和培育社会组织走入正轨[9]。事实上，这是社会组织面临的一个比较普遍的状况。
第三，法律制度供给滞后。尽管权力清单跨出了厘清国家社会市场的关键一步，但它基本上还停留在政策创新的层面，缺乏法律层面的明确授权和规定，权力清单的执行缺乏法定约束力，这使得权力清单的最终落实具有一种不稳定性。此外，权力清单也“存在划分权力的标准不统一，制度推行流程不统一，清单格式规范不统一，覆盖的行政机关的层级不统一，公示渠道不统一等问题”[10]。这不仅不利于权力清单的执行，也不利于公众对政府的监督。
第四，以政代社的“逆政社分开”现象蔓延。这一点在基层社区治理中表现得尤为明显。在基层社区治理中，自治是改革的一个基本方向，居委会作为一个群众性的自治组织或团体，其身份是由法律规定的。近年来，基层社区的治理却出现了政社不分、行政化倾向严重的现象。具体表现在：一是职能行政化，随着城市管理体制改革提出“管理重心下移”“权力下放”“费随事转”等，居委会承担起大量由政府职能部门交办或街道办事处下派的行政事务；二是权力行使行政化，城市基层政府职能部门垄断着大部分资源和权力，使得一些本应由社区居委会自主决定的事务现在必须得到基层政府的批准与认可；三是管理机制行政化，仍然习惯运用行政化手段来安排社区自治的各项事务[11]。
当然，还有许多具体的问题。当我们把这些问题放到国家社会市场关系的框架中去分析的时候，可以看到在这三者关系中，政府是最重要的变量，政府是问题的原点，它在很大程度上左右了三者的关系，解决问题还必须从政府着手。正如前面讲到的，国家、社会和市场三分的过程在我国是一个政府建构的过程。在这个过程中，政府既要推进社会和市场的成长，又要对成长起来的社会和市场进行有效的控制，还要正确对待社会、市场成长过程中政府自我利益的减损。政府就在这样一种矛盾的状况中来处理三者的关系。另外，还必须看到，政府建构三者关系时的背景是一个计划经济体制下长期形成的、强大的、睥睨一切的政府，历史的惯性使得政府在处理三者关系中时不时会动用原来的做法。所有这些，导致在整个三分过程中出现了一种改革速度时快时慢、改革力度时大时小，但总体呈进展缓慢的现象，这是由政府内在的双重逻辑矛盾决定的，尽管在这一过程中，地方政府的表现也并非千篇一律。
厘清国家社会市场关系从时间点上来讲已经变得很急迫，因为党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，到2035年要基本实现国家治理体系和国家治理能力现代化。未来的改革需要从国家治理现代化的高度来把握这一问题，这是因为厘清三者关系本身就是国家治理现代化要解决的一个基本问题。把厘清国家、社会和市场纳入国家治理现代化的战略之中，可以超越就事论事地来理解和厘清三者关系，国家治理现代化可以为厘清三者关系提供方向。厘清三者关系的改革是一个涉及方方面面、包括许多利益的难度很高的改革，问题尽管很多，但如果从国家治理现代化的高度出发，则可以从三个关键层面来着手推进进一步的改革。
第一，价值理念层面。这里要解决的一个主要问题是政府作用问题。政府是一个公共权威组织，这是其他组织所不具备的。政府通过掌握的权力行使两大职能，按照马克思主义理论，即政治统治和社会管理的职能。这两种职能，一个涉及政务，关系到国家秩序和政权的稳定；另一个涉及事务，为社会提供公共产品和公共服务。政府处理与社会和市场的关系主要是在社会公共事务领域，其主旨是让市场和社会组织在社会管理和公共服务提供中发挥作用。尽管从政务角度来讲，也涉及社会组织和民众参与政府公共政策的制定，但问题在于，政府以往在处理三者关系时，政务和事务往往是不分的，这导致政府的角色错位，表现在政府和社会组织提供公共产品和公共服务(尤其是政府职能外包、公共服务购买)时，二者关系本不应是领导和被领导的上下级关系，而是委托人和代理人之间的一种平等关系，但政府有时还是以领导者的身份出现(社会组织也认可了这一点，但这又反映出政府对社会组织的培育不够)，因而出现政府越位、在资源配置过程中占据主导地位、随意使唤社会组织，以及社会组织行政化(正如基层社区出现的逆政社分开那样)、难以真正发挥其作用等一系列现象。因此，价值理念的改革需要在厘清三者的关系中明确政府角色，把政务和事务分开。否则，政府在任何场合下(尤其是在社会管理和公共服务的提供中)都以领导者的角色和身份出现，不放手让社会的事情社会管、市场的事情市场管(政府在这里只是一个监管者的角色，保证社会和市场的秩序有序运行)，那么一种有益于国家治理的国家社会市场关系是很难建立起来的。
第二，组织层面。组织层面要解决的问题是如何让社会组织真正成为独立和自治的组织，以及政社脱钩后政府至少在一段时间里对相关社会组织提供必要的支持，促使其成长。党的十八大报告在论及“社会建设”时指出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。分开才能自治，而独立是自治的前提，“只有独立，政府和社会组织双方的关系才可能是平等的，才可能不存在两者间的依附和被依附关系。也只有在独立的基础上，政府与社会组织的委托人和代理人的关系才能真正建立起来”[12]。事实上，在厘清三者关系中，让社会组织成为真正独立和自治的组织具有头等重要的意义，因为在社会组织不独立不自治的情况下去谈厘清三者的关系是毫无意义的。由于我国社会组织的出现和成长是由政府建构的，这就决定了二者在一定时期内存在一种不平等关系。政府建构社会组织是为了社会组织能够真正长大，承担起管理社会事务的职责，但是，正如前面指出的，以政府为中心的历史惯性、对如何有效控制长大的社会组织所抱有的担心以及对政府拥有资源的自利考虑，使得多年来政府对社会组织真正成为一个独立自治的组织并不抱有始终如一的热心，这是社会组织多年来成长缓慢的一个原因。此外，一些社会组织在与政府脱钩后，在一段时间里并不具备独立能力，尤其是一些在人力资源、物力资源和财力资源的获取上本来就依附于政府的社会组织，更不具备独立的优势。对此，政府相应的扶持和支持可以使社会组织尽快完成从原来对政府的资源依附，走向与政府的资源互相依赖(即政府也可以依赖社会组织的资源)和共享的过程；否则，在政社脱钩后，一些社会组织要么难以生存，要么最终还是回到对政府资源的依附上。
第三，制度层面。制度层面要解决的问题有二。其一，制度尤其是法律的供给跟不上需求。至今为止，有关社会组织的发展及其管理以及权力清单等还都停留在政策、意见、办法、决定、条例上，比如《社会组织信用信息管理办法》《社会团体登记管理条例》《社会组织评估管理办法》等，但缺少一部有关社会组织的基本法律。正如2018年郑功成在《制定社会组织法刻不容缓》中指出的，“截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，吸纳社会各类人员就业763.7万人。其中，全国共有社会团体33.6万个各类基金会5，559个，民办非企业单位36.1万个。事实上，还有大量的公办养老、福利机构将随着社会化改革而成为社会组织。与社会组织快速发展相比，相关立法却非常落后，迄今还没有一部社会组织基本法”[13]。从厘清国家社会市场关系来看，这样一部基本法律是必需的，更何况经过多年的改革和发展，形成这样一部重要法律的条件应该也已经成熟。其二，法律和制度的执行问题。制度需求是一方面；另一方面，已有法律制度得不到贯彻执行也是一个问题。在涉及国家、社会和市场等三者的关系中，一些自治性的组织应该属于社会，比如居委会，按宪法规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。这一定位是很清楚的，这一身份是由宪法确定的，尽管今天这些基层群众性自治组织不在国家体制之内，但实际上在相当程度上仍然是政府行政部门的准执行机构。因此，有效地执行法律和相关的规章制度是进一步厘清国家社会市场关系的不可或缺的一个方面。
