摘要：一般来说，在国家发生灾难和危急时刻，美国人希望政府有所作为和表现，但在平常时期，美国人通常又不愿意政府积极干预，权力过大，而危机在美国的国家历史发展中毕竟只是较为短暂的一刻。危机一旦过去，民众心目中的政府仍然应是一个受到制约的、相对消极的政府。
【关键词】有限政府； 分权管理； 政府过程； 政治文化与价值；
一
有限政府和分权管理实质上是一个问题的两个方面。如果把有限政府当做一种理念的话，那么分权管理在某种程度上则是有限政府的一种表现形式。有限政府，顾名思义，政府的权力是有限的，政府的权力是受到制约的。而政府权力的分散，是有限政府得以实现的一个重要条件。
美国公共管理的本质特征是分权，美国国家体制就是在横向和纵向分权的基础上建立起来的。从历史上来说，这一分权的制度性结构一方面是18世纪欧洲思想家尤其是洛克的分权思想的产物，另一方面是对英国殖民地时期殖民政府的专断蛮横的一种反应。当然，它也是在美国人民的一种在殖民统治下形成的恐惧并憎恶政府权力的文化中建立起来的。《联邦党人文集》和美国宪法都反映了美国建国者将政府权力分散并对其进行制约的决心。《联邦党人文集》51篇中指出：“防止把某些权力逐渐集中于同一个部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……野心必须用野心来对抗。”就公共管理而言，与其他西方国家一般意义上的分权(即立法、司法、行政三权分立)不同，美国的分权带有一些独特性，它表现了较高意义上的权力的分立、制约和平衡。
首先，在横向的分权中，与议会制国家不同，美国三权分立中的总统制与司法审查制度是非常独特的。在议会制国家(以英国为典型)，政府是由在大选中赢得议会多数席位的政党组成的。这样，在行政与立法之间往往表现出合一的特点。由于政党纪律的严格，行政与立法之间一般不会发生严重的冲突，一些重大行政问题的决定通常能较顺利地得到立法机构的批准。
与此相比，美国制度结构中的总统制与司法审查制是议会国家所不具备的。这一制度结构对公共管理产生的影响是：第一，由于代表行政权的总统是民选的，这样首先就排斥了立法机构对行政首脑在去留问题上的制约(除非是在一些非常特殊的情况下，如弹劾，美国历史上曾有一位总统遭弹劾)，从而保证了行政系统极大的独立性。第二，民选的结果往往造成当选总统与立法机构的多数属不同的党派，形成共和党的总统与民主党的国会，或民主党的总统与共和党的国会，而由此引发的行政与立法的冲突在美国历史上是一种家喻户晓的事。第三，美国宪法赋予了总统相当的权力(众所周知的人事任免权、行政权、军事权、外交权、立法权、否决权等)，这些权力使得总统在行动中构成了对立法机构的相当的独立性。罗斯福曾经说过，总统为了维护国家利益，可以采取任何行动，只要是不为法律所明文禁止的。总统一个非常重要的权力是对国会通过的法律等具有否决权，这一点在议会制国家的行政管理结构中是不存在的。尽管国会能以2/3的多数再次最终否决总统的否决并通过决定，但美国的历史表明，总统的否决大多数都能得以通过。第四，对美国公共管理产生重大影响的另一种制度性安排是最高法院享有司法审查权。它可以审查政府行为或国会的法案等是否违宪，从而肯定或取消某一政府行为或某一法案。在其他一些西方国家，一般来说，改变政府组织结构或功能的正式途径是修改宪法。在美国，由于修宪相对不易(由国会两院以2/3的票数通过提出宪法修正案，然后交由各州议会批准，获3/4的州批准时，宪法修正案得以生效)，因此，最高法院享有的对宪法的解释以及司法审查表现了这一制度性结构的灵活性。此外，就司法审查而言，美国的行政程序法规定，如果认为行政机关的裁决、命令、规章违宪违法或不当时，人们有权上诉法院请求修正或废除。例如对州际商务委员会、联邦贸易委员会、联邦交通局等管制机构的裁定可直接上诉美国上诉法院。这样，司法审查得以从两个层面对政府的行政行为加以制约。在美国历史上，政府公共管理涉及的一些重大事件有不少是由司法干预而完成的。著名的例子有对黑人白人分校，以及黑人白人乘公共汽车等对黑人歧视的为非法的裁定，它不仅干预了政府的行为，而且推动了社会的进步。
其次，在横向的分权中，美国的一个奇特之处在于行政系统内的分权。这在议会制国家根本找不到，就是在美国宪法中也找不到依据，在美国实行首长负责制的行政体制中似乎也不可思议。然而，美国政府行政运行的实践表明，大结构的三权分立也影响到了政府行政机构内部。这表现在不同行政部门的利益因社会上的利益集团以及代表某一利益集团的国会有关委员会的干预有时难以形成整体，比如农业部会补贴种植烟草的农民，而健康与福利部则鼓励民众不要吸烟。而不同行政部门之间为自己的地盘而进行的利益争夺有时会使政府发出两种甚至更多的不同声音，比如，“国务院与国防部可能都致力于如何解决外交政策危机——是以外交手段还是使用武力解决问题，部门都会从自己的角度去看问题”。而这种状况在英国式的议会内阁制的管理结构中是不会出现的，因为内阁是以集体的名义行事的。
再者，美国公共管理的分权还表现在它独特的纵向分权上，这就是著名的联邦体制，它形成了美国独特的两级管理体制(进入20世纪60年代后，也有学者认为出现了三级管理体制，即联邦、州和地方政府三级管理，原因是联邦与地方政府的联系日益密切)。这一制度结构的特征在于：第一，两级政府在各自权力的范围内行事，联邦政府只能行使宪法中所列举的权力。根据美国著名的宪法修正案第十条规定，“宪法不授予美国的权力、不禁止授予州的权力，由州或人民保留。”这样，州在很大程度上得以防止联邦权力的侵犯。当然，在某些权力上，两级政府可以共享，如征税、举债等。第二，两级政府的关系表现在既冲突、又合作，这是权力上下分割带来的一种必然现象，尽管合作是主要面。随着时事的变迁，联邦政府通过财务方面的权力而日益入侵州政府的权力领域，以至于有人把政府间的关系看成是三级而非两级政府间的关系。但不管怎样，联邦体制的本质特征并未改变。联邦政府的权力在纵向的伸展中受到了严重的制约。20世纪70年代和80年代出现过的“新联邦主义”就是遏制联邦政府权力扩张的一种努力。
当然，需要指出的是，这种制度结构上的分权在使行政权在较高程度上独立于立法权的同时，它的行使也受到了立法权的制约。这种制约主要表现在：第一，政府机构设置的法令由立法机构规定。第二，行政机关的活动经费由立法机构调拨。第三，立法机构对行政机关的活动有调查权，以考察其行为有否不当或违法，以防权力滥用。第四，立法机构的决定，以及通过的法律，行政机关必须执行。第五，对行政机关的财务有审计权，对行政人员有弹劾权。这样，在人、事、财这些主要资源方面，行政机构受到了制约。这种状况一方面导致在议会制国家少见的立法与行政在某些问题上的严重对立(例如在预算问题上)，另一方面也给行政机构的行动带来了阻碍，影响其效率的发挥。
在指出了美国公共管理的这一制度性结构安排后，我们要探讨的问题是这一分权结构如何影响了政府的行政过程。
二
如果把政府过程看作是一个由输入、转换和输出构成的连续体的话，那么，由于分权结构的作用，美国公共管理的过程总的来说表现了输入的多样性、转换的分散性和输出的不定性。
从输入方面来看，这一多样性在政府层面上表现为来自横向的(立法、司法)和纵向的(联邦、州、地方)资源极为丰富。这里既有支持，也有制约；既有合作，也有冲突。这一分权结构给行政运作带来了以下的优点：第一，减少决策的风险。由于联邦和各州自成体系，因此作决定时可以避免在集权体制中会产生的“把所有鸡蛋放在一个篮子里”的风险。第二，在一些可能引发社会分裂的重大问题上提供了一种灵活地选择机制，比如在堕胎问题上制定一个全国性的政策可能是危险的，因为支持和反对的人旗鼓相当。而分权提供的一个现实选择就是在禁止堕胎的州的人想堕胎，可以到不禁止堕胎的州去堕胎，问题也随之解决。第三，由于分权，使得地方政府可以针对面临的大量的管理问题在自己管辖的领域里自由地采取有效的解决措施，而不会像在集权体制中采取“一刀切”的做法。比如，在美国许多州竞相下放文官管理的权力时，佐治亚州则取消了该州的文官制度。
另一方面，分权结构的问题在于，分权导致的互为矛盾和互为冲突的资源输入提高了行政系统进行转换的难度。由于在达成共识方面颇费时间和精力，它延缓了转换的速度，增加了转换的成本。它甚至会造成政府工作的中断。一个例子是20世纪90年代中期共和党的国会和民主党总统克林顿在预算问题上的冲突，其结果导致联邦政府关门达10天之久。最近的一个例子就是“财政悬崖”，由于国会和总统在削减政府开支和向富人增税问题上迟迟达不成共识，以至拖到“财政悬崖”限期的最后一天才勉强达成协议。分权结构隐含的行政与国会的冲突在这些事件中表现得淋漓尽致。政府的难以作为表现了它的有限权力。
其次，这一多样性在社会层面上表现为来自政府外部的各种资源极为丰富。美国社会的多元结构使得各种利益集团极为活跃。各利益集团之间的冲突以及各集团对政府的施压，导致行政部门因自身利益驱动而出现彼此不一致和不协调，或在一些政策上无所作为。这一利益集团有政府内的，也有政府外的。比如，在美国，州和地方政府都有它们自己的利益集团，如“州政府会议”、“全国都市联盟”会设法向华盛顿的联邦政府施压，以获取补助金、保护性契约、联邦建设计划、都市更新或低价住宅补助等。社会利益集团的一个著名例子是“全国步枪协会”。美国屡屡发生枪击惨案，但严格枪支管制或禁枪却一直遥遥无期。尽管禁枪很难做到(因为美国宪法第二条修正案保证美国人有持枪的权利)，但大多数美国人还是倾向于严格持枪规定。2008年盖洛普调查显示，“49%的人认为控抢规定应该更加严格，30%的人认为应该像以前一样，只有11%的人认为应该放松这方面的规定”。然而，大多数人的意见一直在政府政策上得不到体现，因为“全国步枪协会”反对，尽管它人数不多，但组织精良，影响力强，而当政者又怕在选举中丧失选票，因而在这一问题上一直没有进展。此外，进入20世纪80年代后，随着新公共管理改革运动中政府职能外包的兴起，政府原有垄断提供的公共服务项目被越来越多的社会组织和私人企业所承包，使得大量的外部输入资源更是直接进入了政府的转换过程。
再者，这一输入的多样性还来自国际社会经常不定的变化。这一输入也可能导致不同行政部门因不同的自身利益，以及行政部门与立法机构的不同立场和观点而产生政策上的不一致和前后矛盾。比如，中国人可能还记忆犹新的一个例子是20世纪90年代克林顿政府时期台湾地区领导人的访美事件，美国行政当局曾以明确的语言表明不欢迎台湾地区领导人访美，并拒发签证。但这一政府决定最终因国会对政府决定持反对意见而得以改变。
分权的结构又导致了政府转换过程的分散性。这主要表现在：第一，转换过程缺乏一个“全面指路”的中央机制。由于行政官员置身于许多互相抗衡和冲突的利益集团之间，因此，“对于应该做什么，应该服从谁，几乎不曾有过什么确定的、为大家所接受的标准”。此外，分散的权力结构使得立法、司法和官僚得以分享权力，这为他们之间的冲突提供了基础。第二，分散的权力结构、输入资源的丰富性以及输入资源之间的矛盾和冲突导致在转换过程中产生了大量的行政自由裁量权，这意味着政府或政府的中下层政府官员能有较多的机会来作出影响执行的决定，或是抵制执行有关的决定。比如，美国国会在1973年通过的《康复法》有一条款规定，在任何接受联邦资助的项目中，禁止歧视残疾人。政府的交通部在一些残疾人的压力下，巧妙地把这一比较抽象空洞的目标最后转化为了要求每一个大城市的公交车都要安装帮助坐轮椅的残疾者上车的装置。第三，分散的权力结构同时也导致在转换过程中出现较多的“权力真空”，并存在一些未被严格定义的权力，因而对它的执行就产生了问题。这是转换过程中行政与立法、联邦与州之间出现冲突的重要原因。同时，它也意味着在转换过程中各方会努力竞争某些权力，以增加其影响。在诺顿朗看来，“各个行政管理机构——公共机构、各部、局以及派出机构都在不断地为政治生存而斗争。在这场无情的行政管理竞争中，官僚们为了维持他们组织的生存，都竞相向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉”。第四，分散的权力结构导致一个完整的转换过程被割裂成几个部分。完整的转换应表现为高层官员制定政策并对政策的执行负责。过程被割裂导致的一个结果是，每一部分的责任的确定视结构、功能和政治等诸方面的因素组合而定。这一状况使得行政者往往成了“政治游戏中的一员”，而行政的相对独立性有时被抛弃了。
转换过程中的这种分散性，集中表现在联邦政府决策过程中存在的一个铁三角和问题网络上。铁三角 是由国会小组委员会、政府部门官僚和社会上的利益集团三方构成。利益的分合使得转换的分散性显得尤为明显。在铁三角的结构中，国会小组委员会通常联系并监督有关的政府行政部门，比如美国国会中的农业小组委员会就眼睛盯着农业部。小组中的议员受到社会利益集团的制约(因为能否当议员，利益集团的选择是极为重要的)，而利益集团之间在一些问题上又往往会发生对立。官僚是专家和实际的运作者，政策的制定者和执行者。这样，转换活动的中心往往集中于一些与机构管理权限有关的领域，作为有关完整的政府过程就被割裂了。除了铁三角，休·赫克罗认为还存在着一个“问题网络”。在赫克罗看来，这一“问题网络”是一个分散性的集团，无数个博弈者都在这个短暂的网络之中出入，但是又没有任何人明显地控制着规划或政策。如果说，铁三角的根基是利益的话，问题网络更多包含的是知识和情感。问题在于，“这一网络的参与者都试图依靠自身的专业知识和经验来获得权力和影响，使本来易于解决的问题变得更为复杂”。转换过程的分散性意味着，行政部门的首要工作并非尽快地处理多种输入，并尽快地将输入的资源转换为输出，而是“形成一个不同结构和政府层次的联盟”。没有这一联盟，政策要么是老样子，要么就是大变。组成这一联盟的一个主要结果是使政策产生一些较少的渐变，而不是对问题动大手术。此外，转换过程中的这种分散性还表现在，随着政府项目的外包越来越多，以及政府在这些项目上垄断地位的被打破，政府的相关权力日益落入了这些承包者手中。这种状况甚至改变了政府的管理形态，也就是在原有单一的等级式管理之上又多了一种平行的网络式管理，正如菲利普·库珀所说，美国今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政过程。平行关系建立在合同概念之上”。这样，政府过程的输出就产生了一种不确定性。最终的输出结果视各种力量的分合而定。影响各种力量分合的主要变量有：立法与行政合作的程度、利益集团的参与和影响程度、各行政部门之间的合作程度、自由主义和保守主义思潮影响的程度、总统以及高级官僚的个人素质、社会组织和企业的影响力等。在这里，任何一种变量的变化都可能对输出产生重大的影响。例如，美国著名的使用原子弹决策的推出，其中既有立法机构成员的心领神会，也有最高行政官的审时度势，又有高级官员的力陈利害，从而最终使一股强大的反对力量得到压抑。这一组合的变量中若有一个变量稍微发生变化，那么使用原子弹的决定可能就是另一回事了。再如上文提到的台湾地区领导人访美这一事例，也可以从另一方面来说明因变量的变化而导致政策(即输出结果)的彻底修正。此外，由于越来越多的社会组织和企业在公共服务项目上参与了政府的输出(这两者的关系通常被称之为“伙伴”关系)，这就导致服务质量往往因提供者而异，而这些不确定的质量的高低同政府是脱不了干系的，这反过来又导致政府对此类的输出加强监管，而监管又往往会出现政府官员“被俘”现象。
三
输入的多样性、转换的分散性以及输出的不确定性之间存在的逻辑关系表明，分权结构对政府功能的影响是巨大的。这里，我们进而要探讨的问题是，导致产生并支撑这一分权结构的文化因素是什么？这就会涉及到价值问题。从社会所接受的价值观念的角度对这一结构作一番分析是必要的，因为只有当一种思想、理念成为多数人所接受的社会价值，成为一种社会文化时，由这种思想观念转化而成的制度性结构的运作才会有最可靠的保证。此外，价值角度的分析也有助于理解支撑美国公共管理基本框架的信念，理解它们对过程的影响。
美国社会的政治价值之一是对权力的一种天生恐惧。这种价值，尤其是保守主义的观点，把政府权力看作是一种恶，一种必要的恶，“从内心深处怀疑政府人员的忠诚和动机”。美国建国者之一的托马斯·杰弗逊的这段话集中表达了这样的一种观点，并为有限政府定下了基调：“自由政府是建立在猜疑之上，而不是建立在信任之上的。因此，在权力问题上，不要再听相信人之类的话，而要他受法的约束而不致为害。”美国宪法第二条第四节的这句话直言不讳地表明了甚至是最高行政官员都有可能干坏事：“共和国总统、副总统，以及其他所有官员因叛国、贿赂，或其他重罪或轻罪而被弹劾、被判罪者，均应免职。”权力导致腐败，权力滥用伤及无辜，当官必贪这一基于人性恶的哲学出发点，构成了制度建设的一个思想基础。公共选择理论以冷峻的语言对此作了最明晰的断言。这一理论认为，人是经济人，是理性的自利主义者。他们的行为动机都是自私的。另一方面，在行动上，他又是理性的，能最充分地利用一切来达到自身利益的最大化。政府官员也一样，他们都有自己的私欲，因而必然以追求自身利益的最大化作为行为的准则。问题在于，对政府官员来说，对私欲的追求不能以牺牲公益为前提。因此，政府并非救世主，对其权力必须加以制约，以使社会免受因其权力的滥用而遭受痛苦。
在这样一种对权力猜疑和防范的社会政治价值中，有两个概念占据了相当重要的地位，即主权在民和有限政府(当然，有限政府既可以是一种理念，也可以是一种制度结构设计)。
主权在民思想并非美国的产物，但却根植于整个美国社会。它反映的是一种管理最终由被管理者来担任的思想。这意味着两点：第一，政府权力并非来自神授，而是由人民赋予。第二，人民有权参与政治活动和国家行政活动。林肯在1861年第一任就职演说词中说：“总统的一切权力都是人民所赋予的。”在相当程度上，这是美国社会的一种共识。总统由民选产生被写入了美国宪法。与欧洲一些国家相比，美国人的国家意识淡薄，因而政府权威相对弱化，这当然与美国社会在历史上没有经历过封建阶段以及美国是个移民社会有关，但主权在民的意识不能不说是个重要因素。
主权在民思想在美国社会的一种表现形式是个人主义和多元主义。前者意味着个人参与政治过程以及追求自身的目标，后者则强调集团组织作为一种取得保护集团利益的手段的适当性。美国社会中各种利益集团的活跃和对国家行政事务的干预，以及整个社会对这种干预的认可，反映了主权在民思想在社会中所具有的活力。政治学家理查德·贝济曾指出：“作为一种理性与实践，多元主义假设集团是好的。公民有权组织起来提出他们的利益，具有不同利益的集团会互相谈判和竞争，而这种谈判和竞争的结果有利于全体人民。”贝济在这里并未提及集团之间的不均衡性，以及权势集团和大资本集团在整个活动过程中具有相对较重的分量。毫无疑问，在美国的体制下，主权在民这一价值有时难以避免大资本的歪曲。不过，不能以此来简单地否定美国政治和行政过程中代表各种利益的集团的存在，以及它们对政府政策的影响；不能以此来低估美国人民本身的思想能力和由此产生的行动能力(尤其是在民众的教育文化程度已经达到较高水平的情况下)；不能低估一种社会共识所能产生的物质力量。前不久发生的“占领华尔街”运动一度风靡(甚至蔓延到了其他一些西方国家)，这一运动事实上表达了美国民众对华尔街金融资本极度贪婪的抗议，奥巴马第二任内实施的对富人征更多的税的政策或许在某种程度上是对此的一种回应。
强调主权在民的另一方面是对政府的戒心。美国宪法制定者的一个占主导的思想是，政府对个人的自由构成了一种基本威胁，从而产生一种有限政府的思想，而这一思想逐渐成了一个全社会所接受的共识。从结构上讲，有限政府是通过分权制衡和司法审查的机制得以实现的，这一点前文已有论述。而有限政府的功能则随着社会发展的变化也发生了变化。这主要表现在立国时期政府的守夜人角色向较积极的干预者角色的转化，表现在行政权力相对地膨胀和扩大，特别是罗斯福新政以后。有人甚至形容美国总统是帝王般的人物，美国成了行政国家。因此，随着政府行政权力的扩张，这里的一个问题是，有限政府是否因而变成了无限政府？
回答这一问题的前提是，这种行政权力的扩大是否已经突破了美国宪法确立的分权制衡的框架，如行政权凌驾于立法权或司法权之上？回答应该是否定的。行政权力的扩大首先是社会发展带来的。美国联邦政府从开国之初的3个部发展到今天的15个部(最新的一个部就是在“911”后建立起来的国土安全部)，表明政府管辖的事务随着国家领土的扩大和人口的增加以及美国在国际事务中的重要性的增强而得到了急剧的扩张。比如，美国宇航局这一机构在19世纪是不可想象的。因此，政府职能的扩大是现代社会的一种必然要求。当然，作为一种利益集团，政府本身具有一种天然的扩张意向。但是，必须同时也要看到美国社会中制约政府权力扩张的努力。尽管保守主义和自由主义思潮在政府作用问题上有不同的看法，美国社会占主导的社会价值观念依然是政府规模不能过大，人员不能太多，花费不能太多，对社会事务干预不能太多。从“财政悬崖”事例中可以再次看出国会对削减政府开支的强硬决心以及政府的妥协。
正是这样一种社会政治价值观念，支撑了美国社会在政府管理几个基本问题上进行选择时所持的立场。首先是民主和效率问题。美国的权力分散和制衡结构决定了政府行动相对缓慢。在一些重大问题上的不同意见、尤其是立法与行政之间的对立，常常导致一项政策的难产或变更，这种拖延使很多重大问题迟迟得不到解决(比如克林顿上台伊始就着手进行的医疗保障方面的改革在他8年后下台时依然没有进展)。正如理查德·施罗德所说的，这种情况“有时不及将权力集中于一人或一个小集团的政府来得有效。但美国在整个历史过程中所得到的经验是，草率的政府行动往往考虑欠周，而且有害。如果所有重大问题都由公众充分辩论的代价是效率的相应丧失，那么这是合理的代价，也是美国人民愿意付出的代价”。
当然，现在也有对民主越来越多的批评，其中的一个批评是以党派形式出现的民主往往绑架了国家利益，政党有时为了选票而将政党的利益置于国家利益之上。
其次是单一与多元。保持政府行动的一致通常是社会管理提出的一个基本要求。但是，由于横向的分权不仅导致各种利益集团对决策过程的介入，而且还导致政府各部门之间为自身利益发生冲突；由于纵向的分权导致联邦和州政府拥有各自的领域；由于司法审查拥有裁决问题的最高权威，因而在美国也就出现了州政府起诉联邦政府、国会与联邦政府对着干、州政府在一些重大问题上彼此不一(比如，2003年夏，马萨诸塞州最高法院判定同性恋可以在该州结婚，然而随后不久，也就是在2004年1月，美国有17个州投票反对同性恋结婚)之类一些在其他国家甚至难以想象的事。而美国社会似乎乐意看到这种乱哄哄的场面。整齐划一、众口一词、上起下落、干净利索在他们看来才是不可思议的。像上面提到过的因预算危机而迫使联邦政府关门达10天之久，以及在“财政悬崖”事件中立法机构与行政机构在期限的最后一天才匆忙达成协议等之类的事，或许也只有美国才有。有意思的是，社会对此的指责，要么针对国会，要么针对总统，但很少有人针对导致这一状况产生的制度性机制。正如詹姆斯·威尔逊等人指出的，尽管自20世纪60年代以来，民众对政府的信任度有所下降，“但是，在我们对此现象深表不安之前，我们应该记住，人们说的是美国政府官员，而不是美国的政府体制”。这从另一面表明这种美国式的分权管理具有非常深厚的文化土壤。
再者，积极还是消极。政府到底应该扮演一个积极的角色还是消极的角色？分权的政府是否必然是一个消极的政府？美国人在这一点上的看法是矛盾的。受美国历史上反政府文化的影响，“美国公众对政府的态度通常是负面的，把政府看做是大的、非人性的和无效的”。这表明，美国人一般来说不喜欢有一个积极的政府，不喜欢有一个大政府。但是另一方面，“他们又喜欢从政府项目中得到福利，希望政府保护他们。一个例子是2010年的墨西哥湾石油钻井的大泄漏。它导致数人死亡以及每天19000加仑的石油溢入大海，造成生态灾难。这时，要求政府少管的声音突然停止了，一些以往反对政府有作为的人要求政府干些什么来制止这场灾难”。这一点在美国人有关美国政府开支的看法中也表现了出来。一方面，“他们要削减政府自身的开支，但同时在一些国内项目(教育、健康、环境、退休、失业、执法)上要求增加开支”。但问题在于不具一定规模的政府又如何能提供远大于这一规模的服务呢？这种看似矛盾的状况也反映在政府对这种社会文化和情绪的迎合上。比如，克林顿政府在新公共管理改革时期的一个著名口号和目标就是“花更少的钱，做更多的事”，以“通过削减不必要的开支来把人民放在首位，服务于他们的顾客，授权给雇员，帮助社区解决他们自身的问题以及提供优良的公共服务”。一般来说，在国家发生灾难和危急时刻，美国人希望政府有所作为和表现，但在平常时期，美国人通常又不愿意政府积极干预，权力过大，而危机在美国的国家历史发展中毕竟只是较为短暂的一刻。危机一旦过去，民众心目中的政府仍然应是一个受到制约的、相对消极的政府。
竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、公共行政系主任、博士生导师
来源：上海师范大学学报哲社版
