1980年，美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕赛特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中指出，美国国会制度设计的目标就是让其成为一个协商性的机构，而不仅仅是一个利益博弈和交易的平台。他多次强调协商在立法中的基础性作用，并指出美国的立法过程可能偏离了这一目标。30多年过去了，协商在美国的立法过程中发挥的作用愈发不容乐观，有人甚至发出了“协商死亡”的悲叹。那么，究竟是什么导致了美国国会中立法协商的死亡呢？答案是政党极化。
与欧洲的议会相比，美国国会中的党团是相对松散的，它缺乏欧洲议会党团的严格纪律。而且，在立法过程中，党团的作用有一个发生、发展和变化的过程。20世纪70年代是一个转折点。在此之前，政党的作用并不显著，议员在立法过程中有较大自由度。在此之后，政党在立法过程中的作用越来越重要，政党通过各种新的机制掌控着国会碎片化的权威结构。其显著表现之一是国会中政党一致性投票的比例大幅上升。政党一致性投票是指在议案的表决过程中，多数议员在投票时与自己所属党派的立场保持一致，其比例的高低直接反映出政党对其党员的控制程度，以及政党在立法过程中的影响。据统计，在过去的50年中，美国参众两院政党一致性投票的比例一直呈上升趋势。以参议院为例，民主党一致性投票的最低点是1968年，只有51%，但在2013年，达到最高点94%；共和党一致性投票的最低点是1970年，只有56%，但在2017年，达到最高点97%。换言之，在今天美国国会的立法过程中，起决定作用的是政党。
政党地位的上升所带来的结果是国会立法模式的转换——从过去的同僚模式逐渐转变为多数党中心模式。在同僚模式下，立法是一个开放的协商过程，它对于议员参与院会讨论没有什么限制，只要议员自己有时间和兴趣，就可以参加讨论和法案的修订。在这种模式下，由于政党作用不突出，议员更多时候是以个人身份就法案参与协商，在表达意见时并不一定严守党派立场。同时，党派冲突水平较低，少数党也很少运用议事阻碍程序来限制或终止辩论。因此，立法过程中的协商尽管不能说完美，但还是比较充分的。但在多数党中心模式下，立法成为一个高度封闭的过程，决定性环节均掌握在多数党领袖手中，这不仅导致少数党和普通议员在立法过程中的作用大幅降低，而且破坏了国会长期以来形成的协商文化，立法在很大程度上变成了密室游戏。据统计，在第102届国会（1991—1993年）时期，属于同僚模式的立法占比为81%；但到了第111届国会（2009—2011年）时期，这一比例下降到17%。
美国国会立法模式的转换与美国政治极化在时间上正好重合，而政治极化的主要表现之一就是政党极化。政党极化意味着政党之间的分界线更加分明，党派之间的敌意大幅增加，议员对议题的立场会与其所属政党保持高度一致，从而对立法协商造成极为不利影响。2022年3月6日，《泰晤士报》专栏作家马修·赛义德撰文指出，美国的政治极化达到了百年来的最高点，尖锐的党派矛盾导致国会无法通过所有人都明知是符合国家利益的立法。按照协商民主的要求，协商应该在公共利益的指引下，遵循平等、包容、理性的精神，通过协商寻求共识。但在政党极化的条件下，美国国会的立法协商在绝大多数时候都背离了这些要求。
将党派利益凌驾于公共利益之上，使立法过程成为党派利益的角斗场。无论在哪种政治体制中都存在否决者，但在美国式的否决政治中，公共政策的制定过程极易陷入政党间的意识形态之争，两个大党都只考虑党派利益而忽视公共利益。一方面，政党极化导致两党不问是非曲直，为反对而反对。在政党极化条件下，立法过程变成了党派利益的角斗场，民主党和共和党只会站在本党立场上相互博弈，而不是站在公共利益的立场上寻找最大公约数。已经制定的法律也会因为政党轮替而遭遗弃。特朗普上台后，先是用行政权力叫停了奥巴马医改法案，随后又推动众议院以通过新法的形式废除和替代了该法案。这些状况表明，美国两党之间的过度竞争使得分权制衡的制度设计演化为畸形的否决政治，两党都利用宪法留下的制度空间阻挠正常的政治运作，造成政治运作的恶化乃至瘫痪；另一方面，政党极化改变了议员的行为模式，从而使立法协商失去最重要的基础。在国会立法过程中，充斥着不准确甚至是误导性的信息，议员们在其主张被驳倒后仍固执己见。在里根的第二个任期结束时，美国的通货膨胀从13.5%下降到4.1%。但是，民意调查显示，那些坚定的民主党人中有一半以上认为，通货膨胀变得越来越严重了。当议员们因政党忠诚被困在信息茧房之中而不自知时，不仅有意义的协商是不可能的，而且协商民主所期待的偏好转变更是空中楼阁。
违背平等、包容、理性的协商精神，使立法过程变成意识形态的秀场。20世纪70年代以来，美国国会改革的方向之一就是加强政党领袖的权力，政党极化强化了这一趋势。立法过程的集权色彩越来越浓，多数党领袖控制着议程设置、委员会任命等权力，也控制着其他的关键资源。一方面，立法过程由国会中的多数党控制，国会中的少数党被边缘化。在这种情况下，少数党会更经常地动用议事阻碍程序阻击有争议的法案；另一方面，对于议员参与设置了很多限制性条件，普通议员很难有机会参与。即使为了保证立法产出，在一些重大立法上，多数党领袖会与少数党领袖沟通，协调立场。但是，这种政党高层之间的沟通仍将普通议员排除在外，使得立法过程完全背离了协商民主所要求的平等和公开原则，将立法变成了赤裸裸的利益交易。从布什政府时期开始，随着极端主义政治架构的逐步形成，温和的理性声音在国会中已经很难找到生存空间，党派立场代替了理性思考，哈贝马斯所倡导的“更佳论证的力量”并未成为立法协商所遵循的基本原则。
频繁动用议事阻碍程序，将院会变成法案的坟场。2010年，时任美国副总统的拜登在接受CNN采访时评论道，他担任参议员36年，动用议事阻碍程序的频率越来越高，已经对参议院的运作造成了严重的困扰。因为在绝大多数情况下，少数党启动议事阻碍程序的直接目的就是阻止法案的通过，而不仅仅是对法案进行修改或延迟通过法案。据统计，1901年到2004年间，参议院共计启动议事阻碍程序903次，其中，59.4%的目标是“杀死议案”，只有26.4%的目标是对议案进行修改和完善。近年来，随着政党极化现象的发展，议事阻碍程序的启用愈加频繁。议事阻碍程序的本意是保障少数派自由辩论的权利，使他们的声音可以得到倾听，主张可以在立法协商过程中得到呈现，并有机会体现在法案之中。从这个意义上讲，议事阻碍程序体现了审慎精神，是立法协商必要的制度工具。但是，在政党极化背景下，议事阻碍程序完全沦为政党斗争的工具，从而背离了制度设计的初衷，少数党不是用它来促进协商和完善法案，而是用它来“杀死”对方的法案。在这种情况下，哪怕常规法案也很难出台。美国国会研究专家、马里兰大学的罗杰·戴维森教授坦言：国会的审慎协商在今天已经岌岌可危，因为无论是民主党还是共和党都对辩论毫无兴趣。为了应对高度极化和党争环境下的立法压力，两党领袖倾向于缩短在委员会、院会以及协商会议中常规的审议程序。多数党利用自身的优势地位限制辩论，不允许修正，并绕开立法的正常委员会审议；少数党则史无前例地动用阻碍议事程序，用无聊的废话来取代协商。
（作者：谈火生，系清华大学社会科学学院政治学系副主任）
