内容提要：立法协商是社会主义协商民主建设的重要组成部分，人民政协参与立法协商有助于统筹推进各协商渠道的协调发展，实现协商与决策的相互衔接，提高立法质量，是社会主义协商民主制度优势的具体体现。人民政协参与立法协商主要有三种模式：人民政协直接对接人大或政府、人民政协通过同级党委为中介参与立法协商，以及政协委员以个人身份参与人大或政府的立法协商。分析人大与政协的关系，可以从基本性质、功能定位、制度安排、协商范围、协商类型五个方面来准确把握人民政协参与立法协商的性质和特征。积极稳妥推进人民政协参与立法协商应遵循五项原则，即党的领导、站位准确、规范有序、发挥优势、积极有为全过程参与。

关 键 词：人民政协  立法协商  咨询型协商  决策型协商

党的十八大和十八届三中全会提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”，要“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。根据《立法法》第5、34、35、58条的规定，人大和政府在制定法律或行政法规时，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法协商正是人民参与立法活动的途径之一，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称“《意见》”)进一步强调，要“拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制”①。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”②可以预见，随着依法治国的全面推进，立法协商将会更加广泛深入地展开。

众所周知，人民政协不是国家权力机关，没有立法的功能，但人民政协可以参与人大或政府的立法协商活动。作为专门协商机构和重要协商渠道的人民政协，如何在立法协商中发挥其独特的作用，这是社会主义协商民主体系建设的一个重要问题。由于人民政协自身的特点，人民政协参与立法协商具有三个方面的优势：从代表机制上讲，人民政协由界别组成，它代表的是不同社会群体的利益和社会视角，这与人大的地域性代表机制形成了互补，保证了立法协商过程中利益表达和社会视角的“条块结合”；从协商主体上讲，很多政协委员都是所在领域的专家，具有出色的专业背景，对立法工作大有裨益；从协商性质上讲，人民政协不是权力机关，地位超脱，能够有效避免立法过程中部门利益对立法的捕俘。因此，人民政协参与立法协商有助于提高立法的质量。

与此同时，党的十八届三中全会和《意见》还特别强调，社会主义协商民主建设不仅要实现“程序合理”，建立规范的协商程序，保证协商取得良好的效果；而且要建立“环节完整”的协商民主体系，“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合”。党的十九大报告进一步强调：“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”③人大和政府在立法过程中有效吸纳人民政协的参与是落实《意见》的内在要求和统筹推进不同渠道协商民主建设的重要举措，有助于实现不同协商渠道之间的衔接配合，健全和完善社会主义协商民主体系，真正实现习近平总书记所讲的“协商民主和选举民主两种民主形式的相辅相成”，可见，社会主义协商民主意义十分重大。

但是，究竟通过何种机制实现立法过程中人民政协与人大、政府的有效衔接和配合，目前学界对此还缺乏深入的讨论。本文试图在系统梳理人民政协参与立法协商实践经验的基础上对此问题进行探讨。

一、人民政协参与立法协商的三种模式

立法协商工作是人民政协履行政治协商、参政议政职能的重要形式。人民政协开展立法协商并非始于今日，而是源远流长。

1949年9月开幕的人民政协第一届全体会议经过协商，通过了三部重要的法案：《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》和《中华人民共和国中央人民政府组织法》。④其中，《共同纲领》在五四宪法诞生前一直承担着中华人民共和国宪法的功能。随后，在政协第一届全国委员会常务委员会第三次、第四次、第九次会议和政协第一届全国委员会第二次会议上，又对两部重要的部门法——《中华人民共和国婚姻法》(草案)和《中华人民共和国土地改革法》(草案)——进行协商、讨论，并通过了法案。⑤1954年3月，中共中央提出宪法草案初稿，全国政协邀请各民主党派、人民团体的负责人和各界代表人士，组成17个小组进行协商讨论，提出修改意见。⑥

改革开放之后，随着经济社会的发展，人民政协在不同时期均积极参与人大和政府的立法协商活动。尤其是21世纪以来，人民政协参与立法协商进入了一个快速发展期，很多地方政协制定了规范性文件，将立法协商工作予以规范化、程序化和制度化。如福建省于2000年出台了《关于加强地方立法协商工作的意见》，福州市政协与市人大常委会办公厅随即联合出台了“实施意见”；2004年以来，南京市政协社法委与市人大法制委、市政府法制办相继制定了《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》；2005年和2006年两个“5号文件”出台后，很快有20多个省和副省级市出台了政治协商专项规定，这些文件都明确要求，重要地方性法规和行政规章是政治协商的重要内容。就立法协商专门制定文件的省/市有吉林、新疆、北京、上海、长春、南京、杭州、济南等地。⑦

在实践中，各地对人民政协参与立法协商具体路径的设计不尽相同，主要有以下三种基本模式：

第一种是人大法制工作委员会或政府法制办直接与同级政协社会和法制委员会对接，委托同级人民政协就立法草案开展立法协商。这种模式产生较早，且主要为地方政协所采用，尚未覆盖至全国。较早在这方面进行探索的地方包括福州市和大连市。早在20世纪90年代，福州市政协社会法制委就同市人大常委会法制委(现为法工委)建立对口联席会议制度，让委员在立法协商前知晓立法背景，提前了解法规草案。⑧大连市政协从1995年开始每年对2—3部地方性法规和政府规章草案在人大或政府审议通过之前进行协商。⑨福州市人大坚持每年就制订年度立法计划和重要地方性法规征求市政协的意见和建议。仅2000—2005年，福州市政协就对15部地方性法规开展立法协商，大量的意见和建议被市大人常委会所采纳。⑩

2009年9月，中共上海市委发布《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，要求“涉及人民群众切身利益的重要地方性法规(草案)以及其他重大问题，要在政协充分听取意见”。例如，在上海自贸试验区改革中，人民政协全程参与了《中国(上海)自由贸易试验区条例》的立法协商过程，从“草案”到“征求意见稿”，市政府法制办与市人大法工委相关负责人分别到政协听取委员对各个版本的意见。与此同时，市政协还通过网上征求意见、召开座谈会等形式，组织委员和专家学者反复讨论，最终形成了一份长达87页的“修改意见”，经由市政协办公厅报送到市人大常委会办公厅。(11)

第二种是由人大或政府党组通过同级党委，将立法草案交由同级政协党组，由政协党组组织政协委员开展立法协商。在整个流程中，人大和政协不直接发生关系，而是以同级党委为中介连接起来。党的十八大以来，这种模式成为主流模式，在不同层级政协均有采用。在全国政协层面，以这种模式开展了多次立法协商。2014年3月，国务院法制办将《安全生产法》修订草案报告中共中央，中共中央将其交给全国政协，全国政协组织委员开展立法协商。2014年3月20日，全国政协举行双周协商座谈会，就“安全生产法修正”问题进行座谈交流，18位全国政协委员和2位专家学者在座谈会上对安全生产法的修订提出意见建议。(12)这是全国政协双周协商座谈会第一次将法律修订作为协商的议题。随后，全国政协又先后针对《促进科技成果转化法》的修订(2015年)、《快递条例》的制定(2016年)、《水污染防治法》的修订(2017年)开展了立法协商。(13)

在地方政协层面，北京市是这一模式的典型。2013年底，北京市人大常委会党组将《北京市大气污染防治条例(草案)》向市委常委会汇报，市委常委会将法规草案交由市政协党组。市政协党组接到市委来函，将其作为一项重点工作，在近一个月的时间里，共组织各界别及专家组座谈会30次，形成《委员意见建议汇总稿》，最后经市政协常委会审议通过后，报送中共北京市委，再由市委批转市人大常委会党组。市人大常委会收到报告后，认真研究、分析和采纳，对《北京市大气污染防治条例(草案)》进行修改。对建议的办理情况，市人大常委会党组报告市委，市委办公厅函告市政协办公厅。(14)自2014年以来，北京市政协每年会对1部地方性法规和1—2部政府规章开展立法协商，其中，2014年就对3部地方性法规开展了立法协商。(15)

第三种是人大和政府在对立法草案或征求意见稿进行讨论时，邀请具有相关背景的政协委员参加。这种模式在各级政协中都有采用。例如，福建省就规定了人大常委会年度立法计划项目征求政协意见，重要地方性法规邀请政协委员进行论证的制度。(16)在这种方式中，尽管有政协委员参加，但是他们是以个人身份参加立法协商，而不涉及政协组织。

在实践中，人民政协参与立法协商的效果是非常显著的。首先，政协的主动作为与人大的密切配合，形成了立法协商工作的良性互动，提高了立法质量。例如，2013年北京市人大常委会根据政协委员的意见，对《北京市大气污染防治条例(草案)》中的61条进行了修改，涉及83处；2014年《居家养老服务条例(草案)》经政协协商后，对全部27条中的21条进行了修改，比例高达78%；2016年《全民健身条例(草案)》经政协协商后，也对其中的28条进行了修改，涉及53处。(17)在上海市，市政协针对《上海市住宅物业管理规定》开展协商，委员提出的66条意见中有40条被采纳；委员针对《上海市养犬管理条例》提出的意见采纳率更是高达93%。据统计，2010年上海市政协就8件法规议案(草案)共提出修改意见200条，采纳(含部分采纳)133条，平均采纳率达66.5%。(18)2014年7月，《中国(上海)自由贸易试验区条例》在市第十四届人大常委会第十四次会议上表决通过，与征求意见时相比，正式颁布的条例修改涉及40多个方面，许多内容与政协委员和专家提出的意见建议不谋而合，有的甚至高度一致。(19)

政协委员是社会各界的代表，他们提出了许多具有前瞻性和科学性的立法建议，为立法机关编制立法计划项目提供了切实有益的参考。例如，福州市政协根据对残疾人事业开展专题视察的调研情况，向市人大常委会法工委、市政府法制办提出制订《福州市残疾人权益保护若干规定》的立法项目建议；在组织委员对纠正拖欠农民工工资问题开展专题视察时，就加强和改进劳动执法手段、提高执法水平提出制订《福州市劳动保障监察条例》的立法建议，均被市人大常委会采纳。(20)

二、准确理解人民政协参与立法协商

尽管在实践中人民政协对开展立法协商已经进行了相当丰富的探索，形成了不同的模式，也取得了积极的成果。但是，在理论上，究竟如何对人民政协的立法协商活动进行恰当的定位，这一问题并没有得到很好的解决。其中，最大的一个问题是，很多人担心人民政协参与人大的立法协商会导致“两院制”，从而对中国现有的政治制度构架形成冲击。其实，这种担心是一种误解，其产生的原因在于，以西方两院制的政治制度为基本框架来分析中国的政治现实。如果我们将中国政治体制中人大—政协的关系与西方两院制立法机构中两院之间的关系进行对比，就会发现它们之间存在以下五个方面的区别，这使得人民政协参与立法协商不可能走向“两院制”。二者的区别见下表。

图略

第一，二者的性质是完全不同的。两院制中两个院之间的关系是国家权力机关与权力机关之间的关系，而人大和政协之间是国家权力机关与非权力机关之间的关系，这是二者之间最根本的区别。

世界各国立法机构的组织形式基本上可以划分为两种：一院制(unicameralism，立法机构由一院组成)和两院制(bicameralism，立法机构由两个独立运作的议院组成)。(21)两院制中的两个院都是国家的权力机关，都拥有实际的政治权力。尽管两院制有对称的两院制和不对称的两院制之分，(22)但它们之间的差别只是两院权力的大小不同，而没有改变两院都拥有实际政治权力的基本事实。

与此不同的是，我国《宪法》对全国人民代表大会的定性是“最高国家权力机关”，而对人民政协的定性是“有广泛代表性的统一战线组织”。也就是说，人民政协是不拥有政治权力的。早在1954年10月，毛泽东就在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关”，“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”(23)

尽管在实践中人民政协与党委、人大、政府并称“四套班子”，各级政协的负责人均被列入“党政主要负责人”之列，以至于有人误认为人民政协已经成为事实上的国家机关或准国家机关(24)，甚至有人认为可以把人民政协建设成上议院、把人大建设成下议院。但是，这种观点既不可行，也不可取。(25)人民政协作为专门的协商机构和协商民主的重要渠道(26)，可以比它作为国家政权机关更好地发挥作用。

第二，二者的功能定位是不同的。两院制中两个院之间是相互制衡的关系，而人大和政协之间是一种相互补充、相辅相成的关系。

两院制的思想依据可上溯至孟德斯鸠《论法的精神》，他认为立法权应该由贵族和人民共同行使，即立法机构应由两部分组成。18世纪末期，詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》中对两院制所作的思考推动了当时人们对两院制的认可。麦迪逊认为，两院制的设计提高了政治的稳定性，并通过抑制众议院党派领导人的影响力来降低产生恶法的可能性。(27)在这种相互制衡思想的背后，还有一个重要的理论假设：通过分权，以野心对抗野心的方式来抑制权力可能产生的恶果，防止少数专制(tyranny of the minority)。

人民政协与人大之间不是要相互制衡，而是相辅相成。人民政协和人大都是一种代表制度，但它们以不同的方式来代表社会的利益，反映人民的诉求；二者的不同点在于：人大主要是一种地域代表制，人大代表基于地域选举产生，代表选区选民的意志和利益；人民政协是一种群体代表制，政协委员由特定社会群体协商推荐产生，代表特定社会群体，在人民政协中，体现这种群体代表制的具体制度安排就是界别设置。人大和人民政协这两种代表机制相互补充，能更加完整地反映社会的利益和诉求。正是由于政协委员不是由选区选民选举产生，“政协位置超脱，政协发表意见，可以较少受到利益驱动的影响和地区的局限，可以比较客观、准确地反映各种情况和问题，以‘旁观者清’来弥补可能出现的‘当局者迷’”(28)，从而使得人民政协开展立法协商有助于提高人大的立法质量，防止可能出现的失误。

第三，二者的制度安排是不同的。两院制中的两院通过各自拥有的否决权来实现相互制衡，而人大和政协则通过分工协作来实现高质量的立法。

否决权是“野心对抗野心”的制度保障，是两院制的制度基础。如果没有否决权，两院制就不称为“两院制”了。因此，尽管英国的议会早已从对称的两院制演变为不对称的两院制，但是，根据1911年和1949年《议会法》的规定，上议院的权力仍包括否决权。(29)美国式的对称两院制对否决权的运用就更不用说了，参众两院的地位和权力是同等的，两院共同平等地行使立法权，任何一院通过的法案必须送交另一院通过才能成为法律，任何一院对另一院通过的法案都拥有绝对的否决权。而且，这种被弗朗西斯·福山称为“否决政体”(Vetocracy)的体制在两党制条件下常常被推向极端，并导致制度性的僵局，使立法工作陷入泥潭。

人大和政协在立法过程中是一种分工协作的关系。政协对立法协商工作的参与是阶段性的，主要是在法律法规草案形成后到正式的法律法规出台前这个阶段，由政协对法律法规草案进行协商，提出修改建议。在人大—政协的关系中，没有否决权的制度设计，政协有的只是提出意见建议的权利。而且，整个工作都是在党的领导下进行，无论是人大还是政协，都是通过各自的党组在党委的领导下开展立法协商，这就保证了二者之间的分工协作能顺利展开。政党因素在中国是作为一种积极因素发挥作用的，而不会像在两院制条件下那样成为政治僵局的催化剂。

第四，二者协商的范围是不同的。两院制中一院对另一院提出的法案进行审查是一种普适性审查，而人民政协对人大法律法规草案的协商是选择性协商。

在两院制中，立法的一般程序是：无论法案由哪个院首先提出，一旦法案在该院获得通过，该法案即会被送到另一院进行审议。这种审查没有例外，更不可能选择。即使是在极端不对称的英国，下院提出的所有法案也都必须经过上院。(30)

相比之下，人民政协参与立法协商则是选择性的，不是所有的立法都一定要经过政协这个环节。例如，2009年中共上海市委发布《关于进一步加强人民政协工作的实施意见》，要求“涉及人民群众切身利益的重要地方性法规(草案)以及其他重大问题，要在政协充分听取意见”。目前，上海市政协听取意见的地方性法规、规章(草案)的数量，平均每年为30件/次左右，其中地方性法规(草案)10—12件，重要的政府规章(草案)10件左右。(31)有同志认为，凡是人大的立法草案都应该拿到政协来协商，这种观念是不对的。政协开展立法协商一定要“思不出其位”。

第五，二者协商的类型是不同的。两院制中两院的立法协商属于决策型协商，而人民政协参与的立法协商则属于咨询型协商。

作为决策型协商，两院制中两院的立法协商有两个特点：其一，两院都是权力机关，都有决策权，协商本身就是做出决定的过程。其二，协商的结果具有强制性的约束力，如果一个院不同意另外一个院提出的法案或其中的某些条款，另一个院必须对这些条款进行修订，或由两院组成协商委员会处理相关分歧，直至两个院就相关法案的所有条款达成一致意见。

与此相比，尽管人民政协参与立法协商和人大自己开展的立法协商都属于立法协商，但是，二者的性质是不同的。政协参与立法协商属于咨询型协商，人大的立法协商则属于决策型协商(见下图)。

图略

人大的立法协商本身就是在进行决策，协商的结果就是法律法规草案或法律法规本身；人民政协参与立法协商不是在进行决策，而是为人大决策提供咨询，以资参考，协商的成果对人大立法决策并不构成强制性的约束力。对于政协提出的意见建议，人大在立法决策中可以采纳，也可以不采纳，更不会要求人大就所有条款与政协达成一致意见。

综上所述，人民政协参与立法协商不可能在结构性意义上将国家权力机关与非权力机关之间的关系改变成国家权力机关与权力机关之间的关系，将相辅相成的合作关系改变为相互抗衡的对抗关系，人民政协也没有两院制所赖以建立的制度基础——否决权。因此，人民政协参与立法协商不可能导致两院制。

三、积极稳妥推进人民政协参与立法协商的五个原则

人民政协参与立法协商不仅不会出现一些同志所担心的两院制问题，而且很有必要，也很有价值，它是落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和十九大精神的内在要求和重要举措。积极稳妥推进人民政协参与立法协商，必须把握好以下五个原则：

第一，推进人民政协参与立法协商，必须加强党的领导，通过同级党委进行统筹和领导，在党的领导和统筹下积极稳妥地推进人民政协参与立法协商工作。中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证，人民政协协商民主建设必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，按照党总揽全局、协调各方的原则，人民政协依照宪法法律和政协章程独立负责、协调一致地开展工作。在具体制度安排上，人民政协参与人大或政府的立法协商，既可以以同级党委为中介(如北京模式)，也可以由人大、政府和政协直接对接(如福州模式)，没有必要强求一致。但无论哪种模式，都必须在党的领导下进行。要充分发挥人大、政府和政协党组的作用，通过各自的党组在党委的领导下开展立法协商，按照民主集中制原则，确保立法协商工作依法开展、有序进行，确保人大、政府和政协之间的分工协作顺利展开。

第二，人民政协参与立法协商，要分清主次，准确定位。人民政协的立法协商只是人大立法协商和政府立法协商的辅助性环节，这一点必须明确。换言之，立法协商的发起者是人大(无论是人大直接委托，还是通过同级党委委托)或政府，人民政协只是参与者。作为咨询型协商，人民政协立法协商的成果只具有参考价值，不具有强制性约束力。同时，人民政协开展立法协商是选择性的，不能要求人大或政府所有的立法项目都必须经过人民政协协商，因为这样的要求既不合理，也不现实。不合理是因为这样的做法等于将政协协商变成了一种强制性的规定，违背了人民政协自身的规定性；不现实是因为人大尤其是政府的工作千头万绪，人民政协不可能对所有的立法工作都开展协商，而应将有限的协商资源用在刀刃上。只有当所立之法是针对重大问题、人民群众普遍关心的问题和存在较大争议的问题时，才有必要动用人民政协有限而宝贵的协商资源，开展立法协商。

第三，人民政协参与立法协商，可以更加积极有为，全过程参与。人民政协的一个重要职能就是参政议政，其所“议”之“政”在很多时候与人大立法协商的“议题”是重合的，因此，政协在开展立法协商时可以将其与政协常委会的专题议政性协商、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、提案办理协商、专题视察调研和社情民意等常规性工作结合起来。首先，人民政协可以在调研和常规性协商活动的基础上，向人大或政府提出立法立项建议，推动一些人民群众普遍关心的问题进入人大或政府的立法规划。例如，2000年3月，民革中央在全国政协九届三次会议上提出了《关于尽早制订“反分裂国家行为法”》的提案，这一立法建议最终为全国人大采纳。(32)其次，人民政协可以将调研和常规性协商活动与决策前协商结合起来，使人民政协参与立法协商更加高效。在这方面，福州市建立市政协社法委同市人大法工委对口联系制度和立法调研参与制度就是一种很好的尝试，它以制度化的方式将参与立法协商与自身的专题视察调研等工作结合起来。最后，人民政协可以将立法协商活动延伸到决策实施过程之中，充分发挥人民政协民主监督的职能，推动相关政策、法律、法规的落实。例如，2014年12月，在第21次双周协商座谈会的直接推动下，人社部、住建部、安监总局和全国总工会等四个部委联合出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。为促进文件落实，2015—2017年，全国政协连续三年将其作为民主监督的议题进行跟踪，会同四部委多次开展联合督察工作，推动意见的落实。到2017年底，住房建设、水利、交通运输等行业的农民工都纳入了工伤保险范围，实现了4000万建筑业农民工工伤保险全覆盖。(33)

第四，人民政协参与立法协商，要建立规范化、制度化的协商程序，提高协商的实效性。人民政协参与立法协商一直在进行，但问题是，人民政协的协商活动与人大、政府的立法工作之间衔接不够，大多数需要政协参与的立法项目草案仅提前3—5天送交政协，等到再给委员，只有2—3天时间。但是，要对一个法规条例提出高质量的意见，事前必须做大量的调研和思考。如此短的时间显然无法提出高质量的建设性意见建议，(34)以这种方式参与立法协商只会使协商流于形式。因此，必须进一步规范人民政协参与立法协商的程序，提高协商的实效。

在这方面，各级各地政协已经进行了丰富多彩的探索，要对各地的经验进行认真总结。例如，南京市政协为了提高立法协商的质量和水平进行了两项制度创新：一是进一步规范协商程序。在收到市人大和市政府年度立法计划后，市政协根据协商议题，按专业对口的原则，先组织立法协商小组征求意见，再由相关专委会在相应的单位和界别委员中征求意见。二是专门成立了由政协委员律师、法律工作者、政府部门的负责同志以及有关专家学者组成的“市政协立法协商咨询小组”，具体组织指导开展立法协商工作。(35)如四川省政协、成都市政协、长沙市政协和新疆维吾尔自治区政协都先后建立了“立法协商专家组”。这两项制度创新有助于缓解立法协商过程中“民主与科学”的矛盾，值得总结。同时，本着积极稳妥的原则，可以先选择一些地方进行试点，不断完善，及时将成功的经验和成熟的做法上升为制度规范。要逐步推动建立党委统一部署、人大和政府主动沟通、人民政协积极参与、相关部门密切配合的立法协商机制。

第五，人民政协参与立法协商，需要更加准确地理解其性质和特征。首先，人民政协参与立法协商不仅不会导致两院制，而且能助力人大的立法协商，推动社会主义协商民主体系建设。其次，人民政协参与立法是社会主义协商民主制度优势的体现。社会主义协商民主的制度优势之一就是，它可以有效解决协商与决策的断裂问题。正如有学者所言，在西方协商与决策之间往往是断裂的。(36)在英国只有1/3的地方政府认为公众参与对决策产生了影响。在美国，有些协商活动完全没有引起媒体、公众和政府部门的注意，更不用说对决策产生影响了。(37)《意见》强调，要“注重协商成果运用反馈”。如果协商与决策没有关系，协商就没有意义。人民政协参与立法协商是实现协商与决策相互衔接的重要手段，它将人民政协的协商纳入人大立法的总体布局之中，使人民政协立法协商成为立法的有机组成部分，将专门协商机构的协商与最高权力机构的决策有效衔接起来，从而彰显了社会主义协商民主的制度优势。

注释：

①《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，载于2015年2月10日《人民日报》。

②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，参见人民网http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387－25927606.html。

③习近平《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》人民出版社2017年版第38页。

④全国政协办公厅研究室《人民政协大事记(1948—1992)》中国文史出版社2009年版第9页。

⑤全国政协办公厅研究室《人民政协大事记(1948—1992)》中国文史出版社2009年版第11—13页。

⑥全国政协办公厅研究室《人民政协大事记(1948—1992)》中国文史出版社2009年版第39页。

⑦韩冬梅《各地政协开展立法协商实践探索》，载于《团结》2014年第5期。

⑧夏良宝《福州市政协在为地方立法协商中履职》，载于《政协天地》2007年第4期。

⑨黄福寿《推进人民政协立法协商制度化发展》，载于《团结》2014年第5期。

⑩林忠武《关于立法协商与依法治理的思考》，载于《政协天地》2005年第12期。

(11)黄铮《政协参与立法协商：上海的路径和实践》，载于2014年11月11日《联合时报》。

(12)吴晶晶《全国政协召开双周协商座谈会》，参见中国政协网http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2014/03/24/ARTI1395622424833449.shtml。

(13)“全国政协双周协商座谈会专题”，参见中国政协网http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2014/03/25/ARTI1395734217563330.shtml。

(14)参见崔晨《立法协商迈出协商民主新步伐》，载于《北京观察》2014年第1期；余荣华《北京探路政协立法协商》，载于2014年4月16日《人民日报》。

(15)访谈记录，受访者为北京市政协社会和法制委员会办公室副主任刘仕博，2017年11月28日，访谈人：刘子赫。

(16)林忠武《关于立法协商与依法治理的思考》，载于《政协天地》2005年第12期。

(17)访谈记录，受访者为北京市政协社会和法制委员会办公室副主任刘仕博，2017年11月28日，访谈人：刘子赫。

(18)余荣华《北京探路政协立法协商》，载于2014年4月16日《人民日报》；殷啸虎《人民政协参与地方立法协商的目标与路径》，载于《江西师范大学学报(哲学社会科学版)》2013年第3期。

(19)黄铮《政协参与立法协商：上海的路径和实践》，载于2014年11月11日《联合时报》。

(20)夏良宝《福州市政协在为地方立法协商中履职》，载于《政协天地》2007年第4期。

(21)[英]罗德·黑格、马丁·哈罗普《比较政府与政治导论(第5版)》中国人民大学出版社2007年版第352页。

(22)对称的两院制以美国最为典型，不对称的两院制以英国最为典型。参见［美］阿伦·利普哈特《民主的模式》北京大学出版社2006年版第205页。

(23)《毛泽东文集》第6卷人民出版社1999年版第385—387页。

(24)胡筱秀《人民政协制度功能变迁研究》上海人民出版社2010年版第105—109页。

(25)肖存良《中国政治协商制度研究》上海人民出版社2013年版第284—285页。

(26)习近平《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年纪念大会上的讲话》，参见新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/2014－09/21/c_1112564804.htm。

(27)George Tsebelis and Jeannette Money，Bicameralism，New York： Cambridge University Press，1997，pp.23-29．

(28)胡锦涛《在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年纪念大会上的讲话》，参见人民网http：//www.people.com.n/GB/paper39/12998/1167968.html。

(29)[英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇《当代英国政治(第四版)》北京大学出版社2009年版第385页。

(30)[英]比尔·考克瑟、林顿·罗宾斯、罗伯特·里奇《当代英国政治(第四版)》北京大学出版社2009年版第370页。

(31)黄铮《政协参与立法协商：上海的路径和实践》，载于2014年11月11日《联合时报》。

(32)杨傲多《人民政协60年社会和法制建设之路：促进依法治国方略实施》，载于2009年9月24日《法制日报》。

(33)参见《双周协商座谈会大家谈》，载于《政协机关通讯》2015年第4期；谢靓《让政协委员“说了不白说”》，载于2018年3月4日《人民政协报》。

(34)李宏、孙奕《杭州市政协确保立法协商制度到位》，载于2010年1月19日《人民政协报》。

(35)参见黄福寿《推进人民政协立法协商制度化发展》，载于《团结》2014年第5期；韩冬梅《各地政协开展立法协商实践探索》，载于《团结》2014年第5期。

(36)[英]朱迪斯·斯夸尔斯《协商与决策：双轨模式中的非连续性》，载于［南非］毛里西奥·登特里维斯《作为公共协商的民主：新的视角》中央编译出版社2006年版第79—99页。

(37)Alarcón Pauand Joan Font，“Where are the Boundaries of Deliberation and Participation? A Transatlantic Debate”，in Journal of Public Deliberation，Vol.10，Iss.2，2014；Robert E.Goodin，Innovating Democracy： Democratic Theory and Practice after the Deliberative Turn，Oxford： Oxford University Press，2008，p.36．