2021年6月初，拜登政府发布了《关于将反腐败确立为美国国家安全核心利益的备忘录》。备忘录要求白宫的高层顾问制定一项战略，加强非法融资的问责制，还要制定全球反腐败准则，最后确定的反腐审查机构包括国防部、国务院、中央情报局等十多个机构。这是美国公开将反腐跟国家安全挂钩。实际上反腐是美国长期以来实行长臂管辖的常用理由。早在1977年美国就出台《反海外腐败法》，推出国家安全备忘录，将“反腐败”和美国国家安全绑定。美国肢解阿尔斯通、绑架孟晚舟等，依据都是这部法律。美国以“反腐”为由，对他国实施干涉，打压对手，控制他国官员、企业家的行为，实际上就是“长臂管辖”。在“反腐备忘录”发布的同时，参议院又通过了一个所谓的“2021年美国创新和竞争法案”，极力渲染“中国威胁论”，从法律上明确对华战略遏制、围堵。据此可以认定，美国在内外压力下，对中国的战略围堵、制裁、遏制的全面升级，是其贸易战、科技战、金融战等对华体系化作战的延伸与升级，故未来“反腐”不是美国政府的目的，只是美国政府的一个新武器。“反腐”是美国战略遏制中国战略体系的一部分。
一、《美国反腐战略》的基本内容
2021年12月9日，在美国策划的线上“民主峰会”上，国务卿布林肯宣布将在美国国务院设立新的专门职位“全球反腐败问题协调员”；财长耶伦宣布将成立所谓“反贪污基金”。12月14日，白宫正式对外公布《美国反腐败战略》。《战略》包括5大内容：
（一）美国政府反腐败努力的现代化、协调与资源配备。主要强调把反腐败上升到国家安全高度，并明确相关参与部门。
（二）遏止非法融资。强调反腐败范围，不仅要防止外部渗透美国，还要延伸到海外。
（三）追究腐败者责任。强调了各种方法。
（四）维护和加强多边防腐败构架。就是反腐行动要拉上七国集团（G7）和二十国集团（G20）一起。
（五）增进外交接触和运用对外援助资源达到反腐政策目标。
此次确定的反腐审查机构包括国防部、国务院、中央情报局等十多个机构。过去《反海外腐败法》的实施主体是司法部，反腐是司法问题，但现在将反腐提升到国务院的高度，政治寓意深远。
“反腐战略”最引人注目的是它提出“外交接触反腐”，即是将反腐败提升为美国外交工作中的一个重点；加强外交和发展工作，支持、捍卫和保护公民社会和媒体工作者，包括揭露腐败的调查性新闻工作者；扩大以反腐败为重点的美国援助，并监督这一援助的效力。值得玩味的是，美国驻华使领馆还特别对这个“协调员”的职责进行了明确：“反腐败协调员将带领美国国务院实施美国反腐败战略。” 笔者认为，这意味着被美国支持用来搞颜色革命的那些非政府组织可能很快就会更换马甲，从“民主斗士”转变为“反腐尖兵”。
二、“反腐”将成为美国的新式武器
美国在“反腐败备忘录”中确定了反腐的机构及其人员构成。这个机构名为“民主和人权局”，为美国国家安全委员会的下设机构，人员构成包括副总统办公室、国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、能源部、国土安全部、管理和预算办公室、美国驻联合国代表团、国家情报局局长办公室、中央情报局、参谋长联席会议主席办公室、美国国际开发署和国家安全局。
将“反腐败机构”定名为“民主和人权局”，或许是国内“民主”备受诟病情况下的无奈之举，但本质上表明美国可能未来以“反腐”取代以前的“民主”旗帜；另外，从其人员构成包括中情局、情报局、参联会、国安局、司法部（联邦调查局FBI）等来看，这分明是一个美国的超级情报机构。而当美国政府以情报机构来“反腐”，那么以“欺骗、撒谎和偷窃为荣耀”的美国特工，将会对他国、特别是敌对国的任何人都能进行系统性的栽赃、陷害以及抹黑，而“反腐”也将成为美国政府干涉他国内政，甚至是公然抓捕他国政府高官、企业高管的一个冠冕堂皇的理由。
美国还可以通过“民主和人权局”，以“反腐”的名义对他国内部事务进行干涉，甚至可以以“反腐”的名义抓捕他国的政府高官、军方高官，甚至是领导人。当然，还包括任何一家公司、企业的高管。也就是说，从此之后，美国政府、美军就有了超级的“长臂管辖权”，美国政府将变成一个事实上的世界帝国政府。故“反腐”不是美国政府的目的，只是美国政府的一个新式武器。
三、以“反腐”为由实施“长臂管辖权”
1977年，美国国会通过《反海外腐败法》（FCPA）对美国公司向外国公职人员行贿进行规范，“长臂管辖”的范围扩展到其他国家。2008年国际金融危机以来，美国在全球经济和国际治理中的影响逐渐减弱，“长臂管辖”日益成为美国维护其霸权的手段，并呈现出四个方面的新变化。立法领域任意扩展；司法原则随意解释；执法力度肆意提升；霸权思维恣意妄为。
从历史上来看“长臂管辖”成为在美国霸权日益衰落的过程中维护其世界经济地位的重要手段。拜登政府上任后面临诸多新挑战，既包括国内既有的政治分裂、分配失衡、种族矛盾，也有疫情肆虐带来的经济复苏等诸多问题。美国“长臂管辖”政策此种新变化的背后，体现了复杂的政治生态，泛化国家安全概念，谋求综合竞争优势的保持。
美国《反海外腐败法》的执法力度在21世纪后猛增，这既包括对美国自身跨国公司（及个人）的执法，也包括对外国跨国公司（及个人）的执法。1977—2014年，只有30% 的调查（474项） 是针对非美国公司的，但是它们支付的罚款占总额的 67%。在26 个超过 1 亿美元的罚单中，有21个涉及非美国公司。包括德国公司西门子（8亿美元）、戴姆勒（1.85亿美元），法国公司道达尔（3.98亿美元）、德希尼布（3.38亿美元）、阿尔卡特（1.38亿美元）、法国兴业银行（2.93亿美元），意大利公司斯纳姆普罗盖蒂（3.65亿美元），瑞士公司泛亚班拿（2.37亿美元），英国航空航天系统公司（4亿美元），日本公司松下（28亿美元）、日本日挥株式会社（2.88亿美元）。从处罚金额上看，目前总计处罚额达到19,512,013,767美元，对外国公司及个人的处罚额达到5,780,533,093美元。美国《反海外腐败法》在道德的掩饰下，俨然成为一种非同寻常的经济统治工具。
2019年，FCPA的14个案件中，有8个案件和中国有关，这意味着FCPA所处罚的案例中有接近 60% 的腐败案件是发生在中国或和中国有关。在 2018年，这个数字是38%。从2008年到2019年的平均数据是30%。可见2019年是与中国极其相关的一年，呼应于中美两国之前发生的各种经济贸易摩擦，同时回应于2018年年底美国司法部宣布对于中国加大执法关注的倾向。
通过以上分析发现美国FCPA的处罚，与美国对贿赂发生地国家的政治控制有着极大的关系，另外，还与美国跨国公司在当地的竞争优势有关。美国利用“长臂管辖”政策，在企业层面，对与美国企业竞争的外国目标企业的财务进行重点打击，削弱竞争对手实力，切断外国企业的供应链。在产业发展层面，重点关注高新技术等核心领域以及数字经济等新兴领域，打压其他国家相关产业发展，维护美国产业竞争力。在国家层面，维护美国的地缘政治经济利益，巩固其全球经济秩序中的领导力，维持、提升其在国际货币体系、全球供应链网络、知识产权、数字经济等方面的控制力。
四、美国“反腐”主要针对的是中国
2021年3月，拜登签署《临时国家安全战略纲要》，提出践行并捍卫美国生活方式核心的民主价值观，将其作为美国持久的核心利益之一。6月8日，美国通过了“2021年美国创新和竞争法案”，表面上是促进创新和竞争的产业发展政策，实质是与中国进行科技竞争的一揽子计划。故美国以“反腐”为名祭起的“长臂管辖”，目标对象就是中俄，其中重点是中国。
从历史上看，美国通过“长臂管辖”对中国华为、中兴的打压，与美国对日本东芝公司、法国阿尔斯通公司的打压具有高度相似性，均为从关键企业入手，打击与美国竞争国家的核心产业发展能力。
当前，美国国内各利益集团对中国的打压态度基本已形成共识，立法、行政和司法部门配合日益紧密。美国国会在立法的过程中，不断将本国“长臂管辖”模式向国外输出，并建立所谓的执法同盟。“长臂管辖”成为美国维护其日渐空洞的霸权地位的工具之一。美国利用其在全球政治、经济、军事领域的霸权，构建于己有利的全球规则体系，以维护自身实力，体现其谋求将日渐衰落的强力转化为权利的意图。
拜登政府上任后，更加强调与同盟国之间的战略合作关系，美国缩减了对其他地区的干预，而将主要精力放在与中国开展全面竞争，出台多项涉华法案，从高科技领域到涉疆涉港问题，对中国进行全面打压。故未来美国会将打击重点聚焦在中国，利用限制特定企业或特定地区产品出口，建立数据监管规则、公司供应链的责任管理立法等多种方式向中国施压。
“长臂管辖”具有很强的随意性和不确定性。构建价值观和安全导向的价值链，已成为美国及其盟友的共识，美国或将国际人权法、国际劳工法、国际环境保护相关公约等与经贸政策结合，构建新的政策体系，以此可分化当前国际合作格局（主要针对一带一路），构建排他性联盟，弱化国际法的地位，推行法律帝国主义。
“长臂管辖”是美国利用其在全球政治、经济及科技等领域及世界秩序的主导地位，通过本国立法、行政和司法等部门的紧密配合，将国内法向国际延伸，无限扩展其域外管辖权的政策手段，由此打击外国与本国竞争的企业、相关个人、竞争或敌对的国家，以维护美国全球霸权地位。
对美国的“反腐”为名的“长臂管辖”，其它美盟国家未必愿意配合，如前加拿大已经出现相当被动的局面，故各国都将以自己的利益为考虑点；但如果有利益需要共同针对中国时，也许会出现积极配合的国家，最有可能的是与美国有防御同盟的国家。
五、未来可能出现的一系列情况
笔者以为，美国政府此次祭出“反腐”武器，主要针对的是各国一些有影响力的重量级人物。这些人在美国可能拥有大量不法财产，而且显然还潜伏在各国，没有被曝光。拜登政府既可能通过敲山震虎，威胁对象为其所用，也可能通过选择性的曝光来影响他国的稳定，但也不排除出现以下的可能性。
（一）以“反腐”为由对中国“一带一路”沿线国家进行“管辖”
美国卡内基国际和平基金会研究员博罗说出了拜登政府反腐的本质，即是俄罗斯和中国正在“把腐败作为混合武器”，在非洲等国家发挥影响力，绕过竞标流程拿到项目合同。任何国家和中国、俄罗斯合作，就是腐败的，美国政府就要反对。只有和美国人合作，才是清正廉洁。至于具体的手段，美国政府通过各种特务机构组织游行、抗议、政变、刺杀等，把外国领导人抓起来审判、坐牢，甚至判死刑，都是有先例的。未来美国可能会以开展全球“反腐”为名，恐吓和收拾那些与中国、俄罗斯有经济合作的他国政要和商人。
（二）以“反腐”为由将中国政府处于被动地位
FCPA主要是针对外国官员、政党、党务工作者或任何外国政府职位候选人的行贿行为。外国官员，指任何外国政府、国际组织、代表官方身份的任何部门或机构的雇员或官员。中国国际组织、国有公司及一些官商人员在国外的经济活动中可能存在着与美国及在地国法律相左的漏洞，甚至美国也可以以“欲加之罪”，对中国在美、在美盟国家及其它国家或国际组织等，以莫须有的“腐败”罪名提出诉讼，破坏中国政府的清誉，使中国政府处于被动地位。这一点在中共二十大召开之前应当特别防备。
（三）以“反腐”为由对中国大公司进行制裁
对涉及到国家命脉的国有大公司及他们在国外的业务，可能随时面临美国以“反腐”为名的制裁，公司高管也面临着被美国的拘捕与敲诈的可能。“孟晚舟事件”就是先例，美国表面上针对的是华为公司，似乎孟晚舟是整个公司的“替罪者”，但这不是孟晚舟个人的刑事案件，是美国司法部对华为整个企业的刑事指控，是企业犯罪范畴。故，中国大企业凡是与美国制裁的国家有贸易往来的，都可能面临孟晚舟的命运。这将极大地限制、甚至阻击中国大公司在国际市场的发展。
（四）以“反腐”为由对中国人进行讹诈
FCPA还可以适用于任何个人、公司、官员、董事、雇员、企业代理人或者任何代表公司行事的股东。如果个人或公司命令、授权或协助他人违反“反贿赂条款”，该个人或公司将受到惩罚。依据这个条款，美国就不必再称中国的什么人、什么事、什么机构、什么公司、会用什么技术来危害美国的国家安全，而只需称“认为”有腐败行为、迹象或有危害的可能，就可以用美国的国内法对中国任何一个公司、机构实施制裁，对中国任何一个公司的员工实施抓捕，然后进行讹诈。
（五）以“腐败”为名对中国“污名化”
美国可以用某公司、某人等的“腐败”为名进行充分的造势，对中国在国际上进行污名化，然后联合盟友对中国进行制裁。虽然美国的影响可能只限在美国盟友这些国家中。但考虑到美国目前仍然强大的国际社会控制力，除了我们自己的国土之外，可能没有多少国家是安全的。美国政府将会依据这个美国的国内法，任意拘捕中国公民。如此，将对我国的大公司进军国际市场造成最直接的影响与伤害。
（六）美国以“反腐”为名收割在美华人资本
美国可能以“反腐”为由，对在美国的中国公司和人员进行调查，如果在美华人资本无法提供巨额资产来源证明，将面临资产被“没收”的情况。按照美国最新颁布的规定来看，如果被审查者无法证明资产来源，将无法购买房产，同时拥有房产者也需要接受检查，只要无法提供来源就面临房产被没收的情况。如果美国反腐部门真的对这些美籍华人下手，就意味着这些人会沦为“待宰的羔羊”，基本上没有任何反抗的能力。
（七）以“反腐”为名将价值观等转化为对市场主体的约束
美国还可以“反腐”为名将一些问题与政治问题结合，加强对美国人员的保护，如通过强有力的劳工条款的制定与执行，以维护本国工人利益，打击中国在国际贸易规则制定中的话语权以及削弱构建以中国为主的全球价值链的主动性。美国或将价值观等问题转化为对市场主体的硬性约束，进而影响企业经营行为，为中国企业参与国际贸易和投资带来不确定性。
六、未来中国应如何应对
我们必须充分地认识到，由于美国在全世界丢了“民主”的盾牌，目前已经将“反腐”作为新的武器。这一武器涉及经济、法律及全球贸易链等多个领域，比单纯意识形态的“民主”更具有杀伤力。
首先，制定中国的《反海外腐败法》是重中之重。这样不仅可以完善法治填补空白，提高中国在国际经济领域中的形象，更可以以此为契机整顿国内市场秩序，还可以对中国企业和个人及其境外分支机构、离岸公司等，进行及时有效的法律监管，从而保护中国经济的安全。
其次、中国应当主动向国际社会发出中国反对美国反腐败法的声音，以美国对日本、法国的所谓的“反腐”案例及“孟晚舟事件”等为例，向全世界大力宣传，揭露美国以“反腐”为名的制裁行径，实际目的就是为了遏制中国。
再次，对“一带一路”的沿线国家及与中国大企业有着合作的外国公司等，就美国的“反腐”的本质进行宣传，并教导他们如何防范陷入其中。
第四，对中国有涉外业务的大公司、大企业进行监管，特别是其在美国及国外的业务，防止出现被抓到把柄的情况。
第五，对世界各国主要银行发出中国反对“美国反腐败法”的备忘录，要求对中国人名下的财产进行保护。
第六，中国应加强区域经济合作，破解美国的联盟体系，巩固与其他经济体的深度合作。例如，探索RCEP区域货币合作的可能性，以应对美元霸权相关的金融制裁。
第七，美国“长臂管辖”政策势必损害全球自由秩序，各国都会采取相关法律加强对自身的保护。中国应继续加强相关国内立法、司法和执法综合体系建设，以应对破解其对中国的遏制。
第八，中国各级政府也应努力引导企业规范经营、改善劳动环境，避免因违反相关规定造成损失，特别是在对外经济过程中要合规、安全和遵守在地国的道德风俗。
第九，中国应继续推进多边合作，反对单边主义和霸权主义。
第十，尽快启动对官员在国外的资产申报保护制度。
最后，美国虽欲将“反腐”作为武器，但其基本还是经济工具。这就告诫我们必须深刻地反省自己，也要充分地意识到，如果中国企业把在国内通行的一些“潜规则”搬到海外，往往会造成违规的案例，不仅削弱企业的竞争力，也会给国家形象带来负面的影响。目前中国已经加入“联合国反腐败公约”、“联合国打击跨国有组织犯罪公约”、“亚太地区反腐败行动计划”等国际公约，这就意味着中国政府必须履行公约所规定的义务，治理商业腐败便是其中重要的一项。一个国家形象的好坏、在国际商务活动中的声誉如何，直接关系到本国的国际竞争力，所以，制定《中国反海外腐败法》是当前的急务。
李理，中国历史研究院近现代史研究所研究员
来源：《中国评论》月刊2022年4月号
