内容提要：1972年9月，中日两国政府就“世界上只有一个中国”和“台湾是中国领土不可分割的一部分”达成协议，就废除“日台和约”、日台关系的处理方式达成谅解，并在此基础上实现了邦交正常化。但是，在复杂严峻的国际环境及日本国内政治形势下，中日邦交正常化并没有解决两国之间的所有问题。此后，受国内政治及战略利益影响，日方不忠实履行协议、违背联合声明宗旨和精神的动作时有出现，导致中日之间“台湾问题”反复凸显。由于《中日联合声明》没有触及日美安保体制、“台湾条款”等，这就为日本借由强化日美军事合作介入台海局势留下了空间。日本涉台政策受到“复合逻辑”的支配。鉴于无法正面挑战《中日联合声明》，日本遂将日美安保体制的运用作为介入台湾问题的重要路径。随着国际局势的发展变化，日美“以台制华”的共同利益增强。加之国内相关法制的调整，日本干预台湾问题的动机、能力无疑都在增大。
台湾问题是中日邦交正常化过程中的焦点问题。1972年9月，中日两国本着“求大同、存小异”的精神，以“政治解决”方式妥善处理台湾问题，并在此基础上实现了邦交正常化。但在当时的国际环境及日本国内形势下，中日不可能解决两国关系中存在的所有问题，日美安保体制、“台湾条款”等未被触及。尔后近50年来，日本亲台势力借台湾问题干扰中日关系的动作从未停止。近年，日本政府涉台政策也出现消极变化。2021年3月、4月，日美在外长加防长“2+2”会谈、首脑会谈后均发表联合声明，对“台湾海峡的和平稳定”表示关切。8月、12月，日本自民党先后两次与台湾民进党举行所谓“执政党2+2”会谈，谋求变相发展对台实质关系。
台湾是中国领土不可分割的一部分，台湾问题事关中国核心利益，也事关中日关系政治基础。1972年中日邦交正常化铸就了现代中日关系的原点，而对台湾问题的处理无疑是“原点的原点”。在中日邦交正常化即将迎来50周年之际，针对日方在涉台问题上变本加厉的消极动向，以及日本学界有人对日方曾就台湾问题做出承诺、同意“台湾是中国不可分割的一部分”提出质疑，在学界前期研究基础上重新梳理、审视那一段历史，对于澄清事实、透析日本涉台政策的发展演变，并在此基础上谋求中日关系真正健康发展，具有重要意义。
1、台湾问题何以成为中日关系正常化的焦点
分析战后中日关系的发展历程，不能脱离当时的世界和地区形势。台湾问题之所以成为中日邦交正常化的焦点，与冷战这一国际背景直接相关。1947年“杜鲁门主义”出笼，东西方冷战爆发。此后，东亚地区“冷战结构”因抗美援朝战争而进一步固化，美国对华采取敌视、封锁政策。从冷战爆发至70年代初这四分之一世纪里，亚太地区国际关系发展变化，既积蓄了推动中日关系正常化的能量，如：中苏关系恶化、中美关系打开和解之门等，同时又对中日邦交正常化谈判中主要问题的解决方式和方向产生了明显的规定性作用。
(一)美英等国单独对日媾和，台湾面临被长期非法侵占的风险
出于冷战需要，1947年以后美国对日政策迅速转向，从削弱日本、防止军国主义复活，改为扶植、重新武装日本。1951年9月，美英等48个国家与日本单独媾和，签署了“旧金山和约”。其中第二条规定，日本国“放弃”对台湾及澎湖列岛的一切权利。这就改变了1943年12月《开罗宣言》以及1945年7月《波茨坦公告》中的条款内容。这也为后来美国、日本以及台湾一些人主张“台湾地位未定论”提供了依据。
1951年7月美英公布“旧金山和约”草案后，8月15日中国外交部部长周恩来受权发表声明指出，美英草案“破坏了一九四二年一月一日的联合国宣言、开罗宣言、雅尔塔协定、波茨坦公告和协定及一九四七年六月十九日远东委员会所通过的对投降后日本之基本政策等重要国际协定”。根据上述这些国际协定，美英两国不得单独对日媾和，和约准备工作应由在敌国投降条款上签字的成员国进行。“和约”签字后，周恩来又于9月18日发表声明，宣布“美国政府在旧金山会议中强制签订的没有中华人民共和国参加的对日单独和约，不仅不是全面和约，而且完全不是真正和约，这只是一个复活日本军国主义、敌视中苏、威胁亚洲、准备新的侵略战争的条约”。此后，中国政府多次郑重声明，由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，因而“旧金山和约”是非法的、无效的、是绝对不予承认的。
(二)日美建立安保体制，内含涉台干预机制
冷战时期，对日、对台政策始终是美国对华战略棋盘上的“棋子”,而建立美日安保机制、拉日本介入台湾问题是其中关键步骤。1951年2月9日，美日草签作为安保条约雏形的《美日集体自卫协定》,其中规定美军以日本为基地，作战范围包括日本和朝鲜半岛，但此后美方担心朝鲜半岛战事扩大到台湾地区，遂要求修改协定，将台湾纳入其中。7月30日，美方向日方提交“安保条约草案”,其中增加了“远东条款”。美方解释称，“远东条款”旨在明确当日本以外地区发生像朝鲜那样的事变时，如何调动在日美军。1951年9月美日签署“安保条约”,“远东条款”成为其中第一条。据此，驻日美军得以出击台湾等地，美日涉台战时协调合作机制形成。1960年1月，美日签署“新安保条约”,“远东条款”得以保留，成为其中的第六条，“防卫台湾”在日美安保体制中的地位由此固化。此后，“远东”范围成为日本国会争论焦点。1960年2月26日，迫于中苏反对和日本国内舆论压力，岸信介政府对此发表“统一见解”,称“该地区大体上是菲律宾以北、日本及其周边的地区，韩国和中华民国控制下的地区亦包括在内”。这等于宣布台湾是《日美安保条约》的重点适用对象。
1969年11月日本首相佐藤荣作访美前夕，美国以“归还”琉球为条件，换取日方同意美国从日本本土和琉球出兵朝鲜和台湾。11月21日，日美发表联合公报，宣布1972年“归还”琉球，并称维持台湾地区的和平和安全也是日本安全的最重要因素。这个所谓“台湾条款”粗暴干涉了中国内政，继“远东条款”之后，再次暴露了美日制造“两个中国”的企图。1972年8月，美国总统国家安全事务助理基辛格访日，为即将到来的美日领导人会谈做准备。在与日本首相田中角荣会谈中，基辛格关心日美安保体制与中日邦交正常化的关系，要求日方与中国复交后，对美国给予照顾，确保驻日美军“防卫台湾”不受影响。访日后，基辛格在给尼克松总统的报告中称，田中政权没有否认1969年的《尼克松—佐藤公报》(其中包含“台湾条款”)。但基辛格仍担心，田中角荣访华期间，中国会提出要求，从而妨碍美国对台湾和韩国履行防卫承诺。对美国来说，不使日本就此与中方达成一致非常重要。8月31日至9月1日，尼克松在檀香山与田中角荣举行会谈。美方目的之一仍是确认日本不妨碍美国使用驻日基地，同时“分离中国和日本”。正是在美国的压力下，在此后的北京会谈中，日方一再向中方确认中日邦交正常化不会影响日美安保体制。
(三)“日台和约”制造“两个中国”“一中一台”,使邦交正常化面临重大障碍
1949年中华人民共和国成立后，中国政府多次表示愿在相互尊重领土主权和平等互利原则下与日本建立外交关系。而日本吉田茂内阁追随美国对华政策，尽管有过争取“外交自主性”的尝试，但最终迫于美方压力，在中华人民共和国业已成立的情况下，于1952年4月28日与台湾签订了《中华民国与日本国间和平条约》(以下简称“日台和约”)。“日台和约”承认“旧金山和约”中有关台湾的条款内容，其中第一条称“中华民国与日本国间之战争状态，自本约发生效力之日起，即告终止”。第二条规定，日本根据“旧金山和约”第二条，承认“放弃对于台湾及澎湖群岛以及南沙群岛及西沙群岛之一切权利、权利名义与要求”(但没有提及这些领土的归属)。第十条则将“和约”的适用范围限定于“中华民国”实际控制的区域。这暴露出日本政府追随美国，鼓吹“台湾地位未定论”,制造“两个中国”或“一中一台”的战略意图。
20世纪60年代前期，日本谋求以联合国为舞台制造“两个中国”,但这一构想随着1964年中法建交、法台“断交”而宣告失败。60年代后期，日本对华政策继续以承认蒋介石集团为前提。同时，鉴于中华人民共和国重返联合国已是大势所趋，佐藤内阁于是推动实现蒋介石集团的“台湾化”,并为此启动对台经援。此后，随着中苏爆发边境冲突、中美接近等国际政治的“地壳变动”,加之1971年中国恢复在联合国的合法席位，日本承认中华人民共和国的步伐加快。但为换取美国“归还”琉球，日本确认将保持对台湾问题的介入。1971年第26届联合国大会开幕前夕，美国尼克松政府炮制“两项提案”(即所谓“重要问题”提案及“双重代表权”提案),继续阻挠恢复中华人民共和国在联合国的合法权利，制造“两个中国”,而日本佐藤政府决定作为其联合提案国。日本外务省人士甚至公开宣称，“坚决把台湾和中国分离开，是日本安全上不可缺少的因素”。对此，中方痛斥佐藤内阁毫无忌惮地搞“两个中国”“一中一台”。
2、北京会谈：以“中日复交三原则”为核心的谈判过程
1972年，中方抓住日本政权更迭、对华政策调整的契机，推进以争取日本政府领导人访华为目标的超党派外交。在此过程中，“互为因果、缺一不可”的“中日复交三原则”逐步形成。作为中国唯一合法政府享有作为国际法行为主体订立和平条约、结束战争状态的权利和义务，是中国关于国家主权合法性的基本诉求，也是与其他国家或国际组织建立和发展关系的规定性前提。因此，认同“中日复交三原则”构成了中日实现邦交正常化的必要前提，废除“日台和约”、结束战争状态等也就成为邦交正常化谈判的焦点。1972年9月，日本首相田中角荣访华，在四天时间里与周恩来总理举行了四次会谈，其中三次谈的是台湾问题。通过将9月29日发表的《中华人民共和国政府和日本国政府联合声明》(以下简称《中日联合声明》)与“中日复交三原则”对比分析，可以清晰地看出，中日双方围绕一系列重大问题，达成了一系列重要协议。
(一)双方同意分“两步走”实现邦交正常化
在第一次总理会谈中，田中角荣希望中方考虑日中邦交正常化对台湾的影响，提出日中邦交正常化先采用两国政府共同声明的形式，随后再在日本国会审议通过。日本外相大平正芳也表示，恢复邦交正常化是日中友好的第一步。周恩来总理赞成以联合声明形式，而不是条约形式实现两国关系正常化。在第二次会谈中，周恩来总理还高度评价了日方关于恢复邦交正常化不是在法律上而是在政治上解决的建议。实际上，在1972年7月与日本公明党委员长竹入义胜的会谈中，周恩来即表达了“细节问题留给以后解决，大的方面不能等”的意见。
(二)双方就“一个中国”“台湾是中国领土不可分割的一部分”达成协议
田中角荣访华期间，在两国总理会谈基础上，两国外长也就邦交正常化中存在的一系列重大问题进行多次会谈，达成谅解，并对联合声明的表述达成一致意见。这在“政治解决”的语境下，实际宣告了日本政府承认世界上不存在“两个中国”,台湾不代表中国，否定了“台湾归属未定论”和“一中一台”论调。实际上，在1972年7月与竹入义胜的会谈中，关于日本承认“一个中国”的问题，周恩来总理即介绍了中美谈判的处理方式。
(三)就废除“日台和约”、日台关系的处理方式达成谅解
在第一次总理会谈中，日本外相大平正芳表示，日方理解中方提出的“日台和约”是非法的、无效的主张，但该和约已经过日本国会批准，如果日本政府在联合声明中赞同中方见解，会在国内被指责为一直欺骗国会和民众。因此，日方主张采取“实现日中邦交正常化时，‘日台和约’即完成了使命”的处理方式，希望中方理解。关于日台关系的处理，大平正芳在第四次会谈中代表日本政府阐述了四点意见。周恩来总理表示理解日方的意见，欢迎在《中日联合声明》签字后由大平正芳召开记者会，宣布断绝日台“外交关系”。双方约定在联合声明中不涉及“日台和约”问题。同样，在联合声明中，也没有涉及日美安保体制以及《尼克松—佐藤公报》中的“台湾条款”等问题。
(四)对结束战争状态、战争赔款问题达成共识
第一次会谈中，周恩来总理明确表示，由于中国没有参加旧金山和会，所以不同意日方提出的“旧金山和约”签订后中日战争状态就结束了的意见。他提议该问题交由两国外长谈判。关于战争赔偿问题，周恩来在第二次会谈中驳斥了高岛益郎所谓“日台和约”签署时蒋介石已宣布放弃赔偿要求、中国没有必要再提出放弃赔偿的说法，并指出中国政府与蒋介石集团放弃战争赔偿要求的前提完全不同。经过外长谈判，联合声明的表述确定为，“中华人民共和国宣布：为了中日两国人民的友好，放弃对日本国的战争赔偿要求”。
3、中日之间台湾问题为何反复出现
由上述可见，1972年邦交正常化之际，中日双方就关键的台湾问题达成了重要协议，日方做出了郑重承诺。但是，受国内政治及战略利益影响，日方不忠实履行协议、违背联合声明宗旨和精神的动作时有出现，导致中日之间台湾问题反复凸显。同时，由于联合声明没有触及对台湾问题构成重大影响的日美安保体制问题，这就为日本通过强化日美军事合作路径介入台海局势留下了运作空间。
(一)亲台势力施压，日方对“台湾是中国领土不可分割的一部分”含糊其辞
从日本政府处理对华邦交正常化的过程可以看出，日方认识到台湾问题是关键，也深知其中阻力极大，尤其需要说服自民党内亲台派势力，防止党内分裂导致内阁倒台。在北京会谈之前，田中角荣拒绝为即将第二次访华的竹入义胜写亲笔信，以此表示不承认竹入义胜作为日本政府特使的身份，即反映出其极度谨慎的态度。在中日邦交正常化后，日本自民党内“台湾帮”仍坚决反对“抛弃台湾”,多次发难。在亲台势力的强大压力下，日本政府从一开始即对“台湾是中国领土不可分割的一部分”这一协议内容含糊其辞。1972年9月30日，在日本自民党参众两院议员全体会议上，首相田中角荣和外相大平正芳做了关于《中日联合声明》的报告。大平正芳就联合声明进行解释时宣称，第三条关于台湾的“主权”问题，中国主张“台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分”,日本对此表示“理解、尊重”,而“没有采取承认的立场”,“所写的是自民党政府一贯的态度，表明了两国永远不可能一致的立场”。
冷战结束后，受国际社会主义运动低潮、国内政治右倾化、自民党短暂下野及1996年台海危机的影响，原本分散于日本各党派的亲台势力出现聚集动向。1997年成立的跨党派“日华议员恳谈会”,成员占到日本国会议员总数的四成。进入新世纪，日本政界亲台势力再度聚合。“日华议员恳谈会”成员在2012年众议院选举后增至257人，2014年达到295人。随着政界亲台势力不断扩张，他们对外务省、外交政策的影响也呈持续扩大趋势。2017年3月，日本总务副大臣赤间二郎访问台湾，成为1972年日台“断交”以来公然以“公务”身份访台的日本最高级别官员。同年5月9日，面对台湾是否应参加世界卫生组织大会的提问，时任内阁官房长官菅义伟称，“希望台湾能够以某种形式参加”。
(二)亲台势力提升日台关系的诉求，与日本政府“以台制华”战略方向一致
中日邦交正常化后，日本政府一直辩称，依据《开罗宣言》《波茨坦公告》和“旧金山和约”等国际文件，日本对台湾是中国领土、应该归还中国没有异议；日本已“放弃”对台湾的支配权，至于台湾究竟归属于哪个“中国”,它已经没有资格做出判断。其潜台词是：日本当年将台湾归还中国是归还给了“中华民国”,若中方主张“中华民国”已不复存在，那就会形成“台湾地位未定”局面；若中方承认“中华民国”还存在，那就会造成“两个中国”并存的局面。日方如此暗示或渲染“台湾地位未定”,既为日台“断交”后日本提升日台关系留下回旋余地，也为中日邦交正常化后经常在台湾问题上与中国发生摩擦埋下纷争的种子。但是，日方的诡辩逻辑明显混淆了在台湾问题上国家继承与政府继承这两个不同的概念，无视中华人民共和国对“中华民国”的继承是政府继承而非国家继承这一基本事实。
从中日邦交正常化的艰难历程可以看出，日本一直谋求“两个中国”或“一中一台”,其政策指向是维持台海“不统”“不独”“不战”局面。日本政府的这一政策不仅仅是政界亲台派施压的结果，更是日本的战略利益使然。进入21世纪，随着中国经济总量超越日本，两国力量对比持续变化，中日之间结构性矛盾凸显，竞争日益加剧，围绕日本侵略历史、东海钓鱼岛等问题出现了严重摩擦和对立。在自身发展优势渐失、对华战略优势不再的情况下，“台湾牌”成为日本对华牵制为数不多的重要资源。
(三)日美安保体制为日本介入中国内政、插手台湾问题提供了政策路径
如上所述，1951年《日美安保条约》签署之时，双方将干预台湾问题的安全合作机制塞入其中，此后经过了多年的固化发展，表现出很强的政策连续性与环境适应性。冷战结束、苏联解体后，日本防卫重心向西南转移，美日两国都更加关注台湾问题。1996年4月，美国总统克林顿访日，与日本首相桥本龙太郎会谈，将安全问题列为核心议题，会后发表《日美安全保障联合宣言》。《日美安保条约》适用范围和功能由此扩大，双边安全合作体制出现质的变化。尽管日本此后一再宣称《日美安保条约》中规定的“远东”范围不变，但根据日本政府1960年发表的“统一见解”,所谓“远东”原本就将台湾包括其中。1997年9月，日美修订《日美防卫合作指针》,“远东”概念停止使用，代之以“日本周边”。“日本周边”与上述“远东”概念一脉相承，将台湾包括在内，同样为日本在战时武装干涉中国内政开了绿灯。期间，日本政府反复辩称，日本“在目前情况下并未考虑台湾地区实际发生武力争端的可能性。我国遵守日中联合声明和日中和平友好条约的方针没有变”,“今后也决不可能支持‘两个中国’及台湾独立”,但却始终回避将台湾明确排除于“周边”之外。1999年5月，日本国会通过《周边事态法》,为新指针撑起法律支点。2005年2月，美日外长加防长“2+2”会议在华盛顿举行，会后发表联合声明，将“鼓励通过对话和平解决台海问题”列入美日在亚太地区的共同战略目标。
综上所述可以看出，决定日本涉台政策的是“复合逻辑”。《中日联合声明》中对台湾问题的处理，为后来的三份政治文件所继承，尤其是1978年签署的《中日和平友好条约》,对日本涉台政策构成国际法律层面的约束。但中日关系不是决定日本涉台政策的唯一逻辑，除此之外，还有日本国内政治、战略利益以及美国因素等。日方鉴于无法正面挑战《中日联合声明》(事实上，日方一直强调，维持联合声明中关于台湾问题的立场没有变化),于是将日美安保体制的运用作为谋求强化介入台湾问题的重要路径。而随着国际局势的变化，日美“以台制华”的共同利益增强。加之国内相关法制的调整，日本干预台湾问题的动机、能力无疑都在加大。
本文注释、参考文献略
杨伯江，中国社会科学院日本研究所所长
本文首发于《东北亚学刊》2022年第1期
