国家治理现代化是整个现代化进程中的关键问题，但是每个国家在治理现代化的进程中所选择的道路却是不同的。正如习近平总书记在谈治国理政时一再强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。中国今天的国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”
为此，需要对中国国家治理体系进行历史性的回溯，近年来，一些学者提出“郡县国家”引起了有关传统国家治理体系的广泛讨论，不过，“郡县国家”主要侧重于“制度”本身，如中央集权郡县制、文官制度、行政区划和乡土社会自治等，对于传统国家治理体系所赖以存续的社会土壤并未有过多的阐述，这恰恰是传统国家治理体系之所以长时间延续的关键所在。从某种意义上来说，国家治理结构实际上是内生于一定的社会土壤之上。中国是典型的小农社会，在“一家一户”的小农社会基础之上的国家治理结构是什么形态？
本文从家户制的视角出发，提出中国国家治理体系是以“家”为单位的国家横向治理与以“户”为单位的国家纵向治理的结合，这种纵横的治理结构最早可以追溯至早期国家形成时期，其后一直延续下来，并在整个现代国家建设进程中长期发展、渐进改进和内生演化，以至于当前乃至将来一段时间中国的治理结构仍然表现为国家纵向治理与基层社会横向治理结合的特征。
一、家户传统与国家治理结构原型
纵观世界历史，国家之间的竞争不仅仅是经济实力的比拼，而且是国家治理体系和治理能力的较量。近代以来，中国在与西方现代国家竞争中屡屡失败，传统国家治理似乎走到了历史的终点，主政者试图自强、求富、变法、革命等来学习西方治国之道，然而中国现代国家构建并非坦途，而是一路坎坷，促使人们回过头来重新审视传统的国家治理，找到国家治理的起点和原型。起点决定路径，原型制约转型。所谓起点和原型是指：“那些能够对现代社会产生长远影响的本源型传统，构成现代社会发展的基础性制度，是现代社会的历史起点和给定条件。”中国作为一个早熟国家，秦汉以后就建立起以郡县制为基础的发达官僚组织体系，形成国家自上而下的纵向治理体系。但是受制于农业帝国有限的生产剩余，传统国家在大多数时候里并不足以支撑深入基层社会的庞大官僚体系，以至于越靠近基层社会国家官僚就越少。统治者除了税赋徭役治安之外，实行“以民治民”的策略，并不主动干预乡村社会，以至于“人但闻啬夫，不知有郡县”，基层社会是“民事民治”的横向治理，由此形成国家的纵横治理结构。虽然历经王朝更替，但是这一结构得以延续，成为中国国家治理结构的起点和原型。
当然，中国国家纵横治理结构之所以能够绵延不绝，除了郡县和文官制度所构成的超稳定结构外，还有其深厚的社会基础，即家户制传统。在历史上，“家”与“户”是两个不同性质的社会单元，从“户”的基础上形成国家纵向的行政管理体系，从“家”的基础上形成国家横向的社会自治体系，并成功地在传统国家治理结构中合为一体，将国家纵向的行政管理建基于横向的基层社会自治，形成一种具有内在韧性的国家治理结构。
一是自战国后期到秦朝，废井田、开阡陌，以前的宗法农民由于国家授田，逐步成为国家的“编户”。“编户”的结果是形成以居住地为标准将家庭和及其个体划分为责任单元，其上辅以作为基层建制的乡里制或保甲制，延伸到郡县的建制体系，“户”遂成为整个国家治理的基本单元，是国家组织、社会治安、赋税征收、壮丁分配和临时差役的单位。传统国家依托于“户”这一单位，虽然“皇权不下县”，但是其行政影响力可以延伸到县级以下。由此建立起国家自上而下纵向治理关系。这一治理关系由郡县制和赋税作为纽带，表现为“行政权力支配社会”。
二是中国的“户”是建立在“家”的基础之上。“古代中国以小农经济为基础，一个个相互独立的家户构成了社会的基本组织要素。”并且“家”是比“户”更为久远的血缘组织。历史越往前追溯，“家”的作用就越明显。对于有着悠久文明的中国，同样有着悠久的“家”传统，进而将国家治理化简为“齐家治国平天下”，将“家”作为整个国家治理的基础。于是在“集家成国”的逻辑下，国家治理以“家”为基点形成三个层次的基层社会治理结构，最基本层次的是“家治”，即以家庭为单位形成的治理。“‘家’是整个社会与政治的基本组成单元，家庭内部的老人权威和长幼有序的秩序，即‘男女有别、长幼有序’和‘父为子纲、夫为妻纲’的制度规范是内生的，并内化于家庭成员的精神之中，具有强大的自治力量。”中间层次的是族治，即扩大的家，宗族范围内的自我治理。巴林顿·摩尔在论述传统中国时认为：“中国农民往往在家庭或宗族中按照自己的方式维护秩序，农民除了要求官府防止强盗保护谷物以外，对官僚机构并无他求。同时，官府和上层阶级对农民的基本生活方式起不到什么作用，中国农民主要生活在自己的小家庭或者大家庭内部。”最外层次的是村治，即家之外村落空间内自身力量形成的治理。非血缘关系的农户并没有宗族那样的先赋性的共同要素，而是后天所面对的公共问题形成的，比如共同安全、水利合作、生产互助等。显然，这些问题已经超出的家庭与宗族的能力范围，农民不得不在血缘单位之外建立新的地缘上的横向联系，以便能够解决共同问题，满足共同的需求，从而形成跨越血缘家庭或家族之上的村落自我治理。
与中国传统社会的超稳定结构一样，基于家户制度的国家纵横治理结构虽然历经政权的更替和王朝的循环，但是始终以不同的表现形式存续下来，并在不同阶段呈现不同的形态。王朝初立则重编户籍，强化国家税赋治安责任，待政权稳固则逐步减轻国家干预，倡导乡绅自治，以达到“以民制民”的目的，到后期则由于户政荒废，难抑地方势力，遂出现政权崩溃，国家又进入下一个王朝政治循环之中。整体上，传统国家治理依赖于“家”与“户”两个单元的合力，同时“家”与“户”之间也存在着内在的张力，在合力与张力的基础上，历史上曾经出现过不同程度的均衡或失衡状态。归纳起来有三种典型的形态：
一是弱家强户模式。以秦为代表，早在秦国，商君变法之初便颁布“分异令”，“民有二男以上不分异者，倍其赋”，“令民父子兄弟同室内息者为禁”。概言之，由国家对家庭家族进行强制拆分，家里有两个男丁而不分家，赋税则要加倍。父母兄弟不能居住在一起，必须分家分居。其目的是建立归属于国家管辖的无数小农，并以一套完善乡官制和严密的秦律将小农组织到中央集权的国家体系当中，由此建立国家与农民的直接联系，并将税赋徭役等直接加诸于农民，形成强大的国家动员和资源汲取能力。然而，弱家强户的结果是国家与农民之间缺少中间缓冲地带，孤立分散的小农失去了家族、村落共同体等血缘或地缘性保护，直接面对国家的税赋徭役，往往因为征敛无度导致家庭解体，出现大量的破产小农，脱离本已弱化的血缘或地缘而成为流民，如此国家的编户策略逐步走向崩溃，整个国家治理体系慢慢陷入衰败的境地。由此表现为一种国家纵向治理占据绝对主导地位，而国家横向治理虚弱的状况。
二是强家弱户模式。以魏晋南北朝为代表，随着统一的中央集权的松弛，门阀士族等势力控制着基层社会，国家虽然有编户之名，却没有编户之实，大量的小农依附于地方豪强巨族，沦为大族的庄户或者部曲，地方豪强借助于特权聚拢族众，隐匿户口，强化人身依附关系，成为所谓的“坞主”，并在基层社会形成相对独立的坞堡和庄园等。以往那种国家与小农的直接联系被隔断，税赋徭役等也必须借助坞主等力量才能够完成，以至于成为国家不得不承认的既成事实，北魏初期的宗主督护制便是一例。《魏书·李冲传》记载：“旧无三长，惟立宗主督护，所以民多隐冒，五十、三十家方为一户。”在这种情形之下，国家编户齐民实际上已经名存实亡，依附宗主之下的农民往往有数百家、上千家，乃至万家，均为私家人口，并未登籍，不是国家人口，对于国家税赋征收和徭役调发来说极为不利。由此呈现的是以地方势力自我管理为特点国家横向治理发达，而以行政权力为载体的国家纵向治理相对羸弱。
三是强家强户模式。以唐宋为代表，隋唐开始士族逐渐衰落，基于均田制基础上的编户再一次形成小农与国家的直接联系，国家的赋税徭役兵役等与田制结合起来，农民逐渐摆脱豪强大族控制，转变为“国家农民”，使政府控制的小农人数大大增多，从而增强了国家纵向治理。延至宋代，均田制虽已崩溃，不抑兼并，土地自由买卖，地主经济兴起，但是与以前“宗主”相比，农民与地主的人身依附关系大为减弱，地主不足以形成与中央对抗的地方势力，国家权力能够延伸到编户，之后的保甲制更进一步强化了国家控制。更为重要的是宋代开始兴起的宗族，经过士大夫的积极倡导，逐渐形成敬宗收族之风，达到管摄人心和收拢族众的目的，国家依靠血缘关系能够更加顺畅地组织基层社会，维持基层社会秩序，并建立了一系列与国家纵向治理相融合的宗族制度，如祭祖、族规、族训、族长、族产等，此后逐步发展完善，一直延续到明清，成为中国基层社会自我管理的重要机制。即便皇权不下县，也能够天下治。
二、抑家强户与国家纵横治理结构的转型
进入现代国家建设后，基于“家”与“户”的传统国家治理结构遭遇巨大的挑战。对于国家治理来说，新政治对旧政治的改造首先是从作为传统国家治理基础的家户制开始的。在传统中国，家庭与整个国家治理相联系，家庭构成了国家治理的社会基础。当传统中国步入现代世界体系之后，全面的民族危机导致全面的反思，在知识界酝酿着一股强烈的反传统情绪，其中尤以对家庭的批判最为激烈，认为中国之所以落后是因为家庭的原因。新旧之间、传统与现代之间的矛盾在家庭议题上得到充分体现。吉登斯在论述现代性过程中也认为：“家庭是传统和现代性之间斗争的场所。”于是，先知先觉的知识分子中提出了一大批家庭革命的论说，甚至有所谓毁家论，比如：“欲开社会革命之幕者，必自破家始”。之后的“五四”新文化运动继续批判传统社会家长制、宗族制等，主张与传统文化做一个彻底割裂。上述对于家庭及其背后传统文化的批判集中在知识分子群体当中，类似于思想的启蒙，并没有扩展到整个社会群体，社会影响有限。不过，思想界已然开始重新审视家庭传统及其在国家治理中作用，尤其是负面效应。后续的改革者或革命者试图改造和超越血缘性的家庭或者宗族，在广泛的意义上建立公民与国家的关系，逐步打破以“家”为基础的国家横向治理结构。很明显，改造或者超越的第一步是从宗族这一“扩大的家”展开的，进而延展到村落，它们是整个国家与小农的中间层，犹如坚硬的外壳，保护家庭不受国家权力的惊扰，而国家权力向下延伸的过程中首先要面对的便是这一力量。
一是国家力量对宗族势力的替代。J·罗斯·埃什尔曼在谈到中国家庭的时候认为：“‘家庭’网络表现了许多我们所知道的政府部门的职能，征税，执法、教育，福利等。那么似乎可以相信，当一个革命政权建立之时，族会被严厉地批评。”基于此，在新政治建立的过程中，国家不断地扩展着自己的职能，并向乡村社会延伸权力，原来依靠宗族进行自我管理的方式逐渐被取代。辛亥革命以后，国民党在乡村建立了由人民选举产生的新政权。这些政权并不能完全取代宗族，但有时被看作一种必须认真对待的势力。随着时间的推移，到30年代，宗族甚至在以往强盛的地区都似乎消弱了。当然，国家在基层社会对于宗族功能的替代需要随着国家治理能力的提升逐步完成，但是不可否认的趋势是宗族越来越成为国家的对立面。
二是边缘人物对乡绅阶层的替代。20世纪以来，在宗族消弱的同时，原先在村落中充当自治力量的乡绅阶层也消失了。与乡绅产生相伴的科举制废除后，乡绅再生产机制中断，城市工商业的发展让原来居村的乡绅离开土地，进入城镇，乡绅与村落的联系中断。正如杜赞奇所论述的一样，“原来传统士绅所承担的保护型经纪逐渐从乡村政权中隐退，豪强、恶霸、痞子一类边缘人物开始占据底层权力的中心。充任公职演变成了为了追求实利，甚至不惜牺牲村庄的利益。”原本存在于乡村社会的宗族、士绅等横向治理逐渐萎缩，于是出现了近代以来乡村社会危机，由于宗族、士绅的退出，乡村社会秩序混乱和公益事业废弛，现代国家纵向治理又不能够提供足够的公共服务，反而更多地从乡村汲取税赋等资源，随之而来的基层政权的不断内卷化等，进一步加剧了乡村社会的衰败。
三是新政治组织对旧政治网络的替代。为了挽救乡村危机，中国共产党尝试着通过乡村革命的方式重建基层社会，以农民的土地问题作为革命的核心。在中华人民共和国成立之后，通过土地改革运动，没收地主土地归为农民，解决农民的土地问题，以此实现了对基层社会的广泛动员与全面整合，并翻转了整个乡村社会的权力结构。“传统士绅主导的宗族自治的效力，在20世纪上半期已经逐步趋向消解，但对此进行彻底改造则是1949年之后，到1959年的时候，中国的宗族已被非亲属关系的社团组织——公社制度所代替。”[13]并且，国家将社会控制的组织建构扩展到以自然村为基础的村内，形成一个以党组织为核心的农村政治组织网络。于是，一种基于政治原则组织起来，隶属于行政权力的党政群团组织代替了原来的士绅与宗族等，承担起基层社会的公共事务。
在国家横向治理逐渐萎缩的同时，以“户”为基点的行政权力通过“抑家强户”直接对家庭进行第一次系统性的改造。首先是对家庭经营的改造。黄宗智认为：“新中国成立之后，国家政权试图通过其“社会主义改造”计划控制和掌握每家每户的经济决策权。为了达成这一目标，新政权主要采取了土地改革、粮食三定（国家对粮食实行定产、定购、定销）以及生产集体化等三个主要步骤。经过这些运动，旧的以分散、自立的小农农村经济为基础的政治经济体制被巨大的、以集体化和计划经济为基础的党政国家体制所取代。”实际上，作为生产、分配和消费单位的家庭被“三级所有，队为基础”的公社所取代，社员身份代替家庭身份，土地与其他生产资料归集体所有，由生产队集中安排劳动、评工记工分来分配，甚至连消费也由公社安排，如公社食堂等，进一步消弱了作为社会组织单元的家庭经济功能。
其次是家庭观念的改造。一直以来，小农最看重的是自己的小家庭，以至于生命的价值与意义全在于家庭之中。随着国家行政权力对家庭经营的改造，家庭观念也必须作出相应的调整。正如张乐天所言：“农民是偏好传统小家庭农业经营方式的，而公社制度是以承认集体利益为前提的，这要求农民根据集体利益和发展集体经济的需要来调节自己的行为以及人与人之间的关系。”为此，不得不将教育农民作为中国关键问题提出来，并借助于定期的社会运动和思想改造活动，压制农民内心深处的家庭观念。“集体化的浪潮推动个人为超越家庭的集体而做出牺牲。无论个人主义在共产党统治下的前景如何，它已经使得个人放弃对家庭的忠诚。”
最后是家长权威的改造。以父权、夫权为代表的家长权威也被作为新政权的对立面，打倒封建家长和实现妇女解放，在家里闹革命，以前内生的家长权威，及其附属的家规家训等在破旧立新的过程中消失了，取而代之的是公社体制内的干部权威与阶级规则等。
家庭与国家的张力最终以国家对家庭的改造收尾，家庭从传统国家治理的核心地带转变为现代国家治理的边缘地带，与之相比，作为国家治理基本单位的“户”得到强化，成为国家权力渗透乡村社会的关键所在。对于乡村来说，“户”成为公社体制中生产队之下的基本单位，是公社生产分配的基本单元，是公社社员的最小集合体，是国家行政权力延伸的最末梢。
三、回归家户与国家纵横治理结构重塑
通过公社时期国家对于“家”与“户”的改造，国家权力全面渗透乡村社会，身处乡村的每个人都能够感受到国家权力的存在。公社体制中的每个人从家庭关系中脱离出来，成为公社的“社员”，形成一种统一的身份建构，并依靠社员的身份与其他人建立关系，并扩展到整个社会关系网络。不过，与家庭这种依靠内在血缘力量凝聚的社会组织形式相比，人民公社主要是国家组织而成的，属于家户之间形成的横向组织，需要外部性力量巩固其权威和秩序。罗斯·埃什尔曼在论述中国家庭时认为：“中国的共产主义在消弱传统家庭的某些方面的时，并没有使家庭这一经济社会单位从根本上毁灭掉……全部中国家庭都作为一个生产单位参加了公社，他们是农业和小型工业可以依赖的稳定的基础。尽管国家把家庭作为一个人民生活的重要单位，家庭还是一个经济单位。”
事实上，公社体制在建立及发展过程中始终面临着家户制传统的影响。通过对公社体制的细致考察，张乐天认为：“人民公社试图以共产主义的名义消解传统的家庭，结果导致了普遍的灾难。三级所有、队为基础就是新制度与旧传统相妥协的产物，它在自己的制度框架内承认了家庭制度的合法性，恢复了许多传统家庭的职能。”他更进一步提供证据，即“整个生产体系不得不承认生产队作为基本的生产和分配单位的地位，生产队往往是过去的自然村落，进而延续了村落格局。这就使得建立在小农家庭基础上的人民公社从一开始就蕴含着‘一种瓦解公社的力量’”。
正如对家户的改造过程一样，家户也用同样的方式瓦解着公社体制。随着家庭联产承包责任制的推行，农业生产中具体的工作是由家庭来组织经营与管理，“农民的家户观念得到确认和释放，农民为家庭的利益而奔波，为家庭的面子而抗争，为家庭的尊严而努力”。回归“家户”的过程一如改造“家户”迅速，后者依靠国家的行政权力，而前者依靠的是基层社会的力量。
当然，回归“家户”并不是回到传统家庭，而是在基层社会治理中重新发现家户制传统，毕竟，家庭功能的恢复并不等于传统的家庭化社会组织模式的恢复，基层社会中虽然具体的功能是由家庭来组织的，但整个家庭与传统家庭相比却日益受制于国家权力，由此在新的基础上建立新的以“家”和“户”为基点的国家纵横治理结构。
新的起点源于村民自治的产生。1980年，广西宜州合寨大队正式分田到户，各家各户获得了土地的生产经营权，生产生活明显改善了，但是村里赌博多、盗窃多、砍伐树林多、唱痞山歌多、放浪荡牛马多、搞封建迷信多。之所以如此，是因为公社体制逐步解体，一大批的生产队长“躺倒不干”，公社和生产大队也管不过来，基层社会出现了“权力真空”。于是，合寨大队下面的果作和果地屯，在韦焕能、蒙光新等人的带领下，将村民组织起来，每家派个代表推选出“村民委员会”，在村落范围内建立自下而上的村民参与机制，不仅恢复了农村的社会秩序，而且兴办了单家独户难以完成的各种公共建设与公益事业，实现了村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。在地方主政者的推动和高层领导的关注下，村民委员会作为基层群众自治组织的地位逐步得到确立，被视为农村政治体制改革的先声。到1983年，全国大部分农村地区普遍建立了村民委员会，1987年《村委会组织法》试行，1998年修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）颁布施行，群众自治成为国家基本政治制度之一，并且在各地的村民自治实践中，村民大会、村民代表会议等组织体系日益完善，村规民约、村民自治章程等制度规范逐步健全，村务公开和民主监督等机制不断创新，由村民自下而上参与的基层群众自治奠定了国家横向治理的基本框架。
与此同时，撤社建乡之后，国家基层政权延伸到乡镇一级，《村委会组织法》明确村委会协助乡镇政府开展工作，并在村级建立党的组织，国家行政权力通过乡镇、村、组传递到农户，保证了国家政策的贯彻落实，将家户纳入到整个国家行政体系之中。村民自治成为国家行政权力整合乡村社会的重要机制，形成当前基层社会治理的“乡政村治”的基本格局。实际上，“乡政村治”是向家户制传统的复归，是以“家”为基础的自治权力和以“户”为基点的行政权力的纵横治理结构的再造。居于家户与国家之间的村干部承担着双重角色，既是基层群众组织的当家人，又是基层政府的代理人，处于国家纵向治理与横向治理的连接点上。
四、结论与进一步的讨论
从家户制传统出发提出国家纵横治理结构及其内在演化，就其形式上来说是对传统国家治理形态的追溯，回到历史的深处去追问小农社会之上的国家治理，就其实质而言则是要回答现代国家建设过程中如何去选择国家治理体系的问题，以及寻找未来国家治理结构的发展路径。
与传统的国家纵横治理结构不同，随着经济社会基础的变化，尤其是在现代国家建设深入推进的过程中，为了动员和组织现代化建设，国家权力必须全面渗透和整合乡村社会，汲取更多人力、资源等支撑国家建设，必然强化国家行政权力。自清末民国以来的现代国家建设，士绅退出乡村社会，宗族作用逐渐弱化，传统国家横向治理呈现萎缩，国家纵向治理则成为国家治理结构的主体，由于缺少监督和制衡，国家纵向治理带来的是基层政权内卷化，加剧了乡村社会的衰败，国家治理并没有出现预料的结果，反而背道而驰，直到中华人民共和国成立后重新组织基层社会，才结束了基层政权的内卷化，第一次将国家行政权力一竿子到底，实现对乡村社会的全面渗透与高度整合，与之相伴的是对家户的彻底改造以及横向治理的消失，但是即便如此，在人民公社时期，公社体制不得不依靠外在的行政力量来维持，实际上不得不向家户制妥协，在一定程度上承认家户的合理性。直到分田到户之后，家户基础上的村民自治兴起，国家行政权力上移，形成“乡政村治”格局，国家纵横治理结构得以复归。
在国家纵横治理结构再造的过程中，始终存在着自治权力与行政权力的内在张力，是不是现代国家建设所强调的单向国家治理结构与家户制下国家纵横治理结构两种路径之间冲突。其实自治与行政并没有本质上的冲突，关键是彼此的衔接，在传统国家治理中，官府权力与士绅权力、宗族权力之间也会有矛盾，但是整体来说，大多数时候彼此都恪守权力边界，士绅与宗族捍卫自治，避免国家权力干预，国家权力也奉行简约治理，寻求与士绅和宗族的合作，形成相对稳定的国家治理结构。如今的国家治理当然也可以实现稳定的纵横治理结构，而且有条件来达到这个目标，与以前相比，现代国家建设从民族国家、民主国家以及民生国家转变，乡村社会从资源汲取向资源赋予转变，尤其是新农村建设以来，大量的公共资金投入农村，大量的公共事务产生于农村，这些资金的使用和公共事务的处理都离不开村民的参与，离不开基层社会的自治。因此，未来国家纵横治理结构的理想模式依然是“政府治理与基层自治相互衔接与良性互动”，从国家纵横治理结构的内生演化进程来看，纵向治理和横向治理缺一不可，关键是实现两者的衔接与互动。
任路，华中师范大学政治科学高等研究院/中国农村研究院助理研究员。
来源：《云南社会科学》2019年第1期
摘要及参考文献从略
