摘要：需求侧改革的提出与“双循环”新发展格局的指导方针一脉相承，体现进一步着力于打通经济循环中需求潜力释放的堵点、优化全局统筹协调、实现高质量发展的系统性思维。本文以构建双循环新发展格局视域，分析新形势、新时期需求侧改革的背景和内涵，探讨消费、投资和出口三驾马车在双循环视域下的发展发向，在统筹协调大思路下从消费能力、有效投融资、收入再分配、城乡间要素流动、外贸政策、科技攻关和创新等方面，提出了对策建议。

关键词：双循环 需求侧改革 三驾马车

2020年11月，中国共产党十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》提出，坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。2020年12月11日，中央政治局会议要求，“要扭住供给侧结构性改革，同时注重需求侧改革，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态均衡，提升国民经济体系整体效能”。随后12月16-18日的中央经济工作会议，进一步强调“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注意需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能”。“需求侧改革”和“注重需求侧管理”的表述，内涵与“双循环”战略一脉相承，体现着进一步着力于打通经济循环的堵点、优化全局统筹协调、实现高质量发展的系统性思维。内循环为主体，是强调倚托本土已经雄厚起来的统一市场，更多依靠中国自身市场潜力来形成经济发展中供需互动的主心骨。经济阶段转换、贸易战和疫情冲击“三重叠加”背景下，从稳中求进、扩大内需到供给侧的优化管理与实施结构性改革，具有环环相扣的内在联系。新形势、新时期，中国现代化发展战略的推进中，在突出重点、抓住主线的同时，还要有更高水平的整体性系统思维和全局统筹协调的更高水平——这是决策层面在追求高质量发展新阶段进一步提升了的战略思维框架。

一、双循环视域下需求侧改革的内涵

(一)双循环提出的时代背景

改革开放四十多年来，中国经济实现了快速增长，从1978年到2017年，我国国内生产总值按不变价计算增长33.5倍，年均增长9.5%。与此同时，人均国内生产总值不断提高，2010年实现人均国民收入四千美元，使我国成功地由低收入国家跨入中等收入国家行列。但随着中国成为中等收入经济体，我国经济增速也与其他经济体大同小异，需要在经济增速无可避免地逐渐放缓过程中，告别经济起飞阶段粗放式高速增长状态，完成一个增速下调，增长方式集约化的阶段转换。我国的这一过程表现为年度增速由2010年的10.6%较快地于两年内下调到2012年的8%以下，又于其后三年内相对缓慢下调到2015年的7%以下之后，从2015年下半年到2018年上半年长达12个季度的时期内，波动在6.7%-6.9%之间。但2018年上半年美中贸易战开始，美国在外贸、科技、金融等多方面对中国遏制打压，使中国经济增速进一步降至6%左右。而2020年突发的新冠疫情带来的冲击，更是使我国一季度经济增速大幅降至-6.8%，虽然之后几个季度经济有所恢复，但全年经济增幅应会表现为几十年未有的2%或略高的低速。发展阶段转换、贸易战、疫情三重因素叠加形成的冲击下，还特别需要关注“百年未有之变局”的国际大环境复杂严峻，全球范围内单边主义、保护主义、极端主义抬头，逆全球化的种种表现更加明显。世贸组织预测2020年全球贸易将缩水13%至32%，国际货币基金组织预测全球经济将下降3%。总之，三重因素叠加下中国经济整体下行压力加大，国内国际矛盾问题交织形成的、特别是由国际复杂局势引发的不确定性上升。基于的严峻复杂形势以及三重因素交互作用所可能呈现出的中长期特征，中国的现代化发展将在巨大不确定性面前经受考验，这要求我们充分地注重把握好可选择的、应当正确把握的确定性，力求更多掌握主动权，继续推进和平发展、和平崛起的现代化过程。作为有一定开放度的经济体，中国自改革开放以来的经济发展就一向是国内、国外双循环的，中央新近强调的“内循环为主体”，则正是当前时代背景下的新意所在，即有必要适当调整原本较高的经济对外依存度，将支持经济持续发展的侧重点，更多地转移到已经雄厚起来的本土市场的供需循环，同时更好形成内、外双循环间的相互促进，从而进入更具有主动掌控权的高质量发展状态。

客观地看，我国已经具备了以国内经济循环为主体的基础条件。经过多年来的发展，我国经济总量规模已跃居世界第二位，并成为制造业规模第一大国、进出口贸易规模第一大国、商品消费第二大国。在工业体系方面，中国是全球当下唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，其中包括41个工业大类、207个中类、666个小类。在消费方面，我国人口众多、幅员辽阔，随着经济社会发展、人民生活水平不断提高，中产阶层不断壮大，规模广阔的消费市场潜力还将不断释放，并且目前我国正处在工业化、城镇化、现代化还具相当可观成长空间的发展中阶段，更为注重开拓潜力巨大的本土市场，可顺理成章地增强中国经济社会发展的韧性、回旋余地和应变能力，提升可持续发展中的主动权与掌控力。

中央关于构建“双循环”的新发展格局的指导方针，正是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件的变化以及我国所面对的复杂严峻的国际形势所提出来的，体现了坚持和平发展时代主题与中国经济长期向好的基本趋势认识不改变前提下，继续向前推进“新的两步走”现代化过程、并不断动态优化现代化战略策略系统化思维的最新精神。构建双循环新发展格局，正是推动我国改革开放中向更高层次实现高质量发展的重大战略部署，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择，是发挥我国超大规模经济体优势的内在要求。

(二)双循环视域下需求侧改革的内涵

自2008年世界金融危机形成巨大外部冲击和2010年我国提出“稳中求进”总基调以来，“扩大需求”的指导方针与相关内容已为各界耳熟能详。2020年3月27日召开的中央政治局会议，又明确定调要扩大内需;7月30日召开的政治局会议提出，“要持续扩大国内需求”、“扩大最终消费”和“积极扩大有效投资”;10月26日开始召开的十九届五中全会提出，“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”。扩大内需的学理解释，就是激发、调动国内消费、投资的潜力而更有力地支持供需互动形成的经济循环，并且在经济运行的基本矛盾认识分析上，中央明确地形成了“供给侧结构问题是矛盾主要方面”的基本判断，通观全局提出供给侧结构性改革是打造我国现代化经济体系的主线。当下在扩大内需的基点又表述了需求侧改革和注重做好需求侧管理，决不是中央对此前提出的“以供给侧结构性改革为主线”发展思路的改变，而是体现了通盘考虑、寻求供需两端更加相互呼应和进一步优化相互协调关系的指导思想，以求实现供需两方更高水平的动态平衡，提升国民经济体系整体效能。当前和今后一段时期，我国经济运行的主要矛盾并没有改变，主要矛盾方面仍然体现在供给侧。但我们在深化供给侧结构性改革的主线上，着力调整供给结构，提高供给体系对国内需求的满足能力，以创新驱动依托制度安排和已有规则实施对于需求的调节，必然是对可通约的有支付能力购买力价值量化的总量调节，属于需求管理，而优化、变革相关的制度安排和调控规则，属于需求侧改革。以需求侧改革(即优化与需求释放相关的制度安排)带动需求管理水平的提高，进而呼应和贯彻供给侧结构性改革带动整个结构体系质量与效率提高的主线，便合乎逻辑地成为“供给侧改革”这一表述的内涵。高质量供给引领和创造新需求的同时，又需结合双循环中对于内循环为主体的侧重，积极考虑更为优化需求管理和配之以需求侧的改革，以更好为新发展格局中的高质量发展赋能。

(三)双循环视域下总供需的动态平衡

供给与需求是经济运行中的一对基本矛盾，经济活动中供给与需求矛盾的两个方面持续的相互联系、相互影响，形成社会再生产的不断循环。虽然宏观经济层面所追求的目标是在总需求与总供给的均衡基础上实现经济的增长和发展，但是在现实的经济活动中，总供给与总需求并不是总能达到均衡，事实上，大多数情况下总供需之间总是存在一定的非均衡因素，政府合理作用的发挥，是着眼于使二者在总量和结构的不断调节和适应中，追求大体上的动态的优化均衡。

改革开放以来，随着我国经济不断发展，经济总量迅速扩大，总供给和总需求在总量方面有很大增加的同时，双方互动的形式、特征也经历了阶段性的变化，传统体制下，经济通常表现为供不应求的短缺经济，而上世纪90年代后，总体而言中国走出了短缺经济时代，不少方面产能过剩的特征在近些年间愈益明显，针对这些年的供给端产能过剩、楼市库存大、债务高企、综合成本高企、结构失衡等问题，我国的供给侧结构性改革中提出了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大任务，即“三去一降一补”，以求化解供给质量偏低问题，实现高质量发展。又决不意味着可以忽视在抓住供给侧结构性改革这个主要矛盾的同时，需求侧的管理与相关改革。

从社会再生产角度看供给与需求的关系，可以在大框架上联系社会再生产四个环节中的生产和消费一头一尾两个环节。生产和消费都既是起点也是终点，生产决定着消费的对象、消费的方式，另一方面，消费是生产等一切经济活动的出发点和归宿，是生产的目的和原生动力，消费所形成的新的需求会对生产的调整与升级起到导向作用，激励现实的生产经营行为以回应最终消费的需求(以及相关的中间需求)。同时，就供给经济学的理论创新已指明，古往今来，创新概念下的动力机制，需求侧实为“永新而无新”，真正看得见摸得着的创新都发生在供给侧，尤其在新技术革命风起云涌的数字(经济)信息革命时代，供给侧的创新更成为引领、满足需求，使人民美好生活愿望不断得到实现的关键动力源。因此，经济运行既要高度重视生产的供给端侧创新、供给结构进一步优化，提高生产效益、提高产品质量，同时也要高度重视消费与投资的需求侧，并总结调控经验弥补过于偏重需求侧总量调控的局限与不足，优化强化“有效市场+有为、有限政府”的供给管理，使总供需在发展升级中不断寻求动态平衡。

二、双循环视域下需求侧改革的难点

以为中央提出需求侧改革的表述，是原来在供给侧改革主线上的风向改变了，纯属误解(请参阅贾康《“风向”没变!应系统认识需求侧改革》，环球时报，2020年12月17日)。中央是强调在“扭住供给侧结构性改革”这个主线的同时，注重需求侧改革，体现的是强调高质量发展需要有系统性思维，需要有各方统筹的全局观。需求侧改革所针对的，是为实现需求潜力释放而消除与制度因素有关的堵点，即优化以总量调节为基本特征的需求管理所相关的制度安排。这也自然地联通于管理调控运行机制上形成有效制度供给的创新改进。因此，打通堵点是需求侧改革的关键，需求侧改革也必将是与供给侧改革相互呼应、两相结合于配套改革系统工程之内的。传统思维框架下人们将需求在结构上划分为消费、投资和出口，即所谓拉动经济的“三驾马车”，这个认识框架已经对总量概念的需求做了结构化处理，这种做了结构化认识的需求，需要得到供给侧的回应，供需两端互动起来，必然要求我们处理更为复杂的结构问题，这样才能实现对经济运行动力机制的全面认识与更深理解，消除需求侧的堵点，使需求进一步释放，与供给侧结构性改革相得益彰，让“扩大内需”与“双循环”的机制在配套改革中得到优化。

(一)消费的堵点

我国近些年消费贡献对于经济增长的作用有分量上升的表现，内需中消费的比重趋于突出。随着对疫情逐渐达到有效控制，经济逐步恢复常态化的增长，在双循环新发展格局中更加注重高质量健康发展，消费将是推动中国经济持续发展的重要引擎，打通消费堵点意义重大。具体考察分析，当下国内消费的堵点，主要有如下两大方面：

一方面，居民可支配收入差距大，制约了公众总体的消费能力。

居民可支配收入即社会成员有货币支付能力的，消费购买力，是影响消费的重要因素，因为它是消费之源。目前我国人均可支配收入已达到中等收入国家水平，但是城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入之间存在着较大差距，2013-2019年，农村居民人均可支配收入始终维持在全国人均可支配收入一半以下，2/5左右的水平(如表1、图1所示)，农村居民的人均消费支出，也一直低于城镇居民消费支出的一半以下(如表2所示)。2020年全国人大三次会议期间，国务院总理李克强答中外记者提问时指出，中国是一个人口众多的发展中国家，目前人均年收入已达3万元人民币，但是仍有6亿人每个月的收入仅1000元出头，现在低保、失业保障、特困救助等人员大概一年6000万人左右，按原来的统计还有500多万贫困人口，但是又受到新冠疫情冲击，需要保障和救济的困难群众可能会更多。

改革开放以来，虽然我国经济总量和居民人均收入量值有很大增加，但是在经济迅速增长的同时，收入差距也逐渐增大。关于中国居民收入分配结构视角的“收入差距悬殊”问题，早已引起各方关注，以基尼系数的官方数据衡量(如图2所示)，2008年达到历史记录最高值的0.491，以后虽逐渐走低，但2016年仍在0.46以上，按国际标准，属于过高状态;非官方研究群体对于中国基尼系数的测算结果，更是高于官方数值。经济增长虽然是减贫的根本，但收入差距过大却提高了贫困发生率;幅员辽阔、人口众多是我国形成超大规模国内市场的先天优势，但是对可支配收入水平较低的中低收入阶层乃至贫困阶层而言，空有增加消费的愿望，却不具备相应的消费能力，而且对可支配收入过低的贫困群体来说，尤其是在健康和教育等人力资本培育重要方面消费的愿望得不到满足，不仅会影响现阶段的消费需求，也会在长期贫困循环中影响未来的消费需求。我国居民可支配收入差距过大，14亿人中虽有合计4亿左右的高收入阶层和中产阶层，但有约10亿人是低收入者，占了总人口的70%以上，这样的“金字塔型”收入分配格局，与收入再分配“抽肥补瘦”制度机制建设不到位密切相关，严重制约了公众总体的消费水平，是消费需求的一个堵点。

另一方面，相当多的居民边际消费倾向不足，即虽有一定收入，但是有种种“后顾之忧”，引发较高的“预防性储蓄”倾向，不敢消费。

凯恩斯的绝对收入假说已提出了边际消费倾向递减规律。随着收入的增加，消费也会相应增加，但是增加的消费量小于收入的增加量。“预防性储蓄”，则是居民储蓄激励的重要动力之一，即居民为了预防如失业、疾病治疗、子女教育费用等不确定事件的发生，会有意强化一定的储蓄行为，以防未来不时之需。居民对未来的顾虑越多，预防性储蓄倾向会更加明显，而相应的消费倾向就会更低。

对于现阶段我国消费水平来看，一方面从短期看，居民消费受到新冠疫情这个黑天鹅事件影响较大，另一方面从长期看，居民有较多的后顾之忧也是居民消费倾向不高的重要原因之一。

新冠疫情严重爆发的2020年1-4月，从社会消费品零售总额来看，这一指标的同比增速严重下滑(如图3所示)，疫情对社会消费产生了较为严重的负面影响，之后随着对疫情的控制逐渐取得了成效，复工复产逐渐展开，消费也逐步恢复。

综合从全年来看，疫情对社会消费造成的冲击不容忽视。据国家统计局分地区的统计，1-11月份，城镇消费品零售额304413亿元，同比下降4.9%;乡村消费品零售额47002亿元，下降4.3%，城镇和农村的消费都因疫情明显受挫。目前新冠疫情已持续一年，成为笼罩全社会日常生产、消费中的一片阴霾，但在以“武汉解封”为标志基本控制疫情蔓延之后，城乡消费已在2020年8月转为同比正增长，10-11月已分别增长4%和5%以上(见图3和表3，环比数据见图4)。

估计2021年后，2020年令我们措手不及的新冠疫情对社会整体消费水平造成的负面影响得到明显消除，是大概率事件，但消费需求不足将更突出地表现在老百姓的“后顾之忧”上。总体而言，需以养老、医疗、教育等社会保障和公共服务制度安排的改进和健全，降低百姓的“预防性储蓄”倾向。近些年我国的社会保障制度建设在缓解贫困和调节收入分配方面发挥了一定的作用，但是与许多其他国家相比，中国社会保障在调节收入分配方面所发挥的作用仍相当有限，有待加强顶层设计和加快改革，完善多层次保障体系。法律制度层面，当前我国只有《社会保险法》，补充养老、医疗等并未被纳入其中，难以满足现实需要。2020年4月30日，国家统计局公布了《2019年农民工监测调查报告》，其中相关具体数据显示，2019年农民工总量达到29077万人，约为中国总人口的1/7，且农村流动人口在城镇劳动力市场的人口比例高达43%。虽然2020年2月份疫情高峰期城镇调查失业率为6.2%，之后随着疫情好转有所降低，但是目前我国的调查失业率是通过城镇劳动力情况抽样调查所取得，其中并不包括对农民工失业的统计。如果农民工因经济形势不好失业回乡，并不能被统计到。疫情期间据农业农村部统计，当时中国新增返乡留乡农民工超过800万人。如此规模数量庞大的农民工群体，就业不稳定，享有的社会保障不完善，自然在较大程度上限制了我国消费需求的释放。而随着收入增加，边际消费倾向的递减会减少一般消费支出，因此释放有消费愿望但是因为后顾之忧而选择储蓄的这部分人群的消费力，拥有较大的空间，也与应相匹配的需求侧改革息息相关。

此外，统筹基本养老金进一步发挥养老金蓄水池的共济互助作用，具有重要意义。以基本养老全国统筹迟迟不能落实为例，分散的“蓄水池”过多，其“互济”功能就受到很大局限。如果将其变为全国性蓄水池，资金调节功能便能更好发挥。不同人口结构区域间的调剂功能提升上来后，辽宁和东北等地的养老金发放难题，就可以依靠蓄水池的“互济”功能加以解决。过去其中的行政阻力较大，相关部门形成了庞大管理队伍，手握实权管理收缴费用，这样就为自身带来了部门的既得利益。2018年个人所得税改革将该系统所有的收费管理功能，交给税收工作系统，意味着消除了一个很大的既得利益阻碍因素，应乘势加快落实已提出了十余年的全国统筹改革目标。如果基本养老保险实现全社会统筹，全国便可形成一个统一的缴费比例，十分有利于劳动力无壁垒地在统一市场流动，而且同时可以通过精算分析，得知全国蓄水池功能提升后，缴费率可以下调的量值，这样一来就有条件来降低企业相关的缴费负担。

(二)投资的堵点

这首先突出地表现于具有投资规划权的部门缺少协调。多个部门都有实际的规划权和对投资安排的重要影响力，如何“多规合一”地形成高水平的“规划先行”，带出建设项目投资高水平的通盘安排，便是消除投资堵点的一大关键所在。在一个地方政府辖区之内，过去的职能分工是发展改革委员会负责经济社会发展规划，工信部门负责企业生产力布局和产业结构规划，城乡建设部门负责城乡建设开发规划，另外交通有规划，环保有规划，教育有规划，如此这般。但这些规划间怎样有机地、合理地联结在一个全景图里，怎样在整个国土开发过程中高水平地形成整个一盘棋似的合理结构?落到结构上，便是供给管理问题，但是前面的相关制度安排是应该规划先行、多规合一，那就是以制度和规划的改革消除需求侧堵点、使投资需求能够有条件合理而充分地表现、畅通地对接供给。

如表4所示，近年来全社会固定资产投资年度增幅明显降低，其中占有3/5左右比重的民间固定资产投资增长率在2016年急剧下降，在引起中央高度重视、以总书记重要讲话和多个文件给民营经济市场主体吃“定心丸”之后，2017-2018年间有所回升，2019年再次走低。全社会固定资产投资与民间投资从两位数的快速增长降低到个位数增长，特别是民间投资的低速不振，背后固然有供给侧结构性改革“去产能、去库存”等的调整发生作用的因素，以及预算内投资资金增幅下降因素(见表5)，但同时也无可讳言，与近年影响甚巨的“民企离场”论、“新公私合营”论、“直接控制(民企)”论等的不良效应，有密切的关系，许多民企决策倾向于海外投资的不惜工本而调低国内投资安排，并且投资行为在“脚踩两条船”的考虑下趋于短期化，这就主要是来自投资和运营大环境方面提供的方向感、安全感、希望感不足的问题了。打造高标准法治化营商环境、以加强产权保护和弘扬企业家精神等措施继续给民营企业吃好定心丸，培养和引导其长期行为，就成为需求侧改革的重大相关命题。

(三)出口的堵点

外贸进出口中形成的净出口，被人们称为“三驾马车”之一，是需求侧的重要变量和“外循环”方面的关键性指标。从总体上看，我国外贸已经较大程度放开，消除其堵点在于，政府能否更好地推进放管服改革，进一步转变职能，利用日新月异的信息技术提供及时的服务、引导;在有关的行业协会等方面，能否更好起到穿针引线作用等等。由于新冠疫情在我国率先得到基本控制的特殊背景，2020年我国“三驾马车”中，出口远超预期，中国出口占全球的份额，估计全年上升为历史上罕见的16%左右，这是二战之后几乎没有任何大国达到过的高出口比例。因为国内疫情的控制成效显著，使我国率先恢复产能，回应其他国家疫情攻击下的进口需求，我国于出口上占据了先发优势。但是，我国出口产品的质量问题、出口产品多样化问题、全球供应链中的定位以及全球贸易大环境不确定性增大等问题，仍不可忽视。自美中贸易战以来，市场整体而言对外贸易预期不良，国内市场主体顾虑重重，美方对我国部分重要出口产品提高关税，外贸大环境不稳定、不确定性增加。另外，新冠疫情造成的全球冲击使各国面临经济下行、失业严重的问题，各国考虑采取措施保护本国产能、提升本国就业的激励增大。从近年来我国的货物和服务进出口情况来看，作为制造业大国在货物出口方面仍处于贸易顺差(如表6所示)，而在服务进出口方面处于贸易逆差位置(如表7所示)。注重优化相关制度规则以利调整进出口产品结构、提升出口产品质量，提升服务贸易出口能力，是在不确定性迭起的全球情境中消除堵点、稳定和发展我国对外贸易的重要任务。

三、双循环视域下需求侧改革的进路

(一)优化收入分配机制，提升居民消费能力和边际消费倾向

虽然我国居民的平均收入在增加，但是不同阶层的实际收入和消费能力是高低悬殊的。平均数会掩盖很多矛盾。一个亿万富翁的收入，就能把许多一般人的收入水平，平均到百万富翁级别。现在中国仍有6亿人左右的每月可支配收入仅在1000元出头。这6亿人的消费能力相当有限，但他们是社会成员里面不可忽视的相当大的组成部分。从总体而言，现在大多数的中国人，还处于中低收入阶层。虽然近年中国中产阶层有所发展，但一般认为说也仅仅是14亿人的零头，即有了约4亿中产阶层。除此之外，还有财富在“金字塔尖”的人群——这类“先富起来”的人数量约几百万人，在14亿人中比重还相当低，但掌握的收入和财富比重却相当高。因此，全面地看，14亿人中约有近10亿低中收入者和低收入者，他们的消费能力还是相当有限的。

消费不足，具体分析中还可指出两个方面。第一是上述分析指出的许多人可支配收入的水平低，无法消费，即消费能力不足。第二则是边际消费倾向不足，即不少人虽有一定收入和消费能力、但是有顾虑、不敢消费。有针对性地“对症下药”解决这两方面的问题，都涉及相关制度规则的优化改进。

前文把对于降低百姓的“后顾之忧”以提高边际消费倾向有所分析论述。如何让百姓提升消费能力即提高低收入劳动者收入，更应结合相关改革和政策加以重视和解决：

提高低收入者收入有两个切入点。第一是正面鼓励就业、提供更好就业机会。随着经济社会的发展，政府在提高低收入者技能水平以提高其就业能力方面，已做了不少努力，另外也在积极鼓励民营企业继续发展，在就业方面多做贡献。今后还需要这样双管齐下，以打造高标准法治营商环境重点鼓励和引导创业创新搞活企业为基础，一是做好从农民工的培训到职业教育、在职培训、技术工人的多种形式的培养工作;二是以保护产权、竞争中性和服务型政府建设，继续给提供80%以上就业岗位和90%以上新增就业机会的民企“吃好定心丸”，在适应经济社会发展需要的同时，促成充分就业局面和提高低收入者的收入。第二个切入点是优化、强化转移支付。其扶助对象通常为各类弱势群体。最极端的就是病患者、残疾人、独居老人和孤儿等，对这类低收入者需要依靠抚恤、低保和各类对于弱势群体的特定津贴与救济的政府转移支付，合在一起，让他们有保障其基本生活的消费能力。

中国仍是世界上最大的发展中经济体而非发达经济体。因此现阶段如套用发达经济体经验数据中的消费占GDP 70%以上，是有盲目性的。但从近年数据看，消费率有所提高，符合中国到了中等收入阶段以后又进入中高等收入阶段过程的特征。中国到“十四五”末期，有望上升为高收入经济体，跨越“中等收入陷阱”进入高收入俱乐部，是努力的方向，如配之以适当的调动居民消费潜力的制度和政策，我国消费率的提高应该是顺理成章、水到渠成的，不应将这一释放消费潜力问题，理解为当下就要向发达国家的具体数据看齐。

在2020大疫的冲击下，中国的消费率阶段性明显下降，但是2020年在防疫经验、疫苗推广、提高救治率方面的持续进步，又会形成积极信号和推动消费上升的因素。在有效药和护理经验增加情况下，新冠病例治愈率提高、死亡率降低，如不出大的意外，2021-2022年中国社会商品零售总额升幅等消费指标，预期会基本接近疫前的正常情况，但努力在改革中优化收入分配制度机制与政策，是一项十分关键的要领。

注重以内循环为主体，客观地需要更为注重怎样优化收入再分配，以释放14亿人口巨大经济体的消费潜力。如前所述，这些年百姓的收入确实是在上升，但不必讳言，收入分配中仍然存在着悬殊过大等不合理之处，要通过优化收入再分配，进而更好改进民生，实现更顺畅的内循环。中央已明确指出的逐步提高直接税比重的方针，涉及中国在改革深水区如何“啃硬骨头”推进房地产税立法与改革等攻坚克难的任务，已有渐进改革成绩的个人所得税，也很有必要在深化其改革中作动态优化。

(二)多策并举消除堵点，积极扩大有效投融资

经济活动的出发点和归宿无疑是满足消费，但消费可持续的大前提，是形成有效投融资，以此不断形成社会再生产创新发展中的有效供给，满足和引领消费的发展和升级，促进消费潜力释放。如果想使所有的经济活动能够有后劲，前置环节是要有投资来形成有效的产能，即形成有效供给能力。为使我国的有效投融资消除堵点进一步释放其潜力，至少有三大要领值得注重：

一是在政府国土开发、通盘投资建设规划上形成高水平的“规划先行，多规合一”新局面，前已论及，在此不作展开。

二是依照中央对民企“自己人”的定位，高度重视在制度建设、政策设计与执行中给民企继续“吃好定心丸”，对此也已有前述的分析，在此也不作展开。

三是要在有效投融资的机制创新上结合中央、国务院已明确的“两新一重”部署，匹配“守正出奇”的政策性金融和PPP(政府与社会资本合作)机制，对此需略作展开：

2020年度的投融资，已经被概括为“两新一重”，李克强总理在2020年国务院政府工作报告中提出，要“重点支持‘两新一重’建设”，即重点支持新型基础设施建设，新型城镇化建设以及交通、水利等重大工程建设。“两新一重”旨在“既促消费惠民生、又调结构增后劲”。这样，从新基建到新型城镇化，再到传统基础设施，要合成有效投融资的通盘安排。

加强新型基础设施建设(即“新基建”)，包括发展大数据中心、人工智能、工业互联网等新一代信息网络，加强已经来临但仍需拓展的5G应用、特高压输变电体系，大力建设充电桩以实现新能源汽车的进一步推广等。新基建是为了支持数字经济转型升级、面向高质量发展的基础设施建设，直接关联于新经济发展，当然也要和其他传统的老基建一起配套，来激发新消费需求、助力产业升级，为实体经济迈向高质量发展注入新的动能。新基建也势必需要支持民营企业平等参与，让更多投资主体的参与形成合力，投融资方式也将更为多元化，进一步健全市场化的投融资机制。加强新型城镇化建设，主要事项中涉及加强县城的公共设施和服务能力，以适应城镇化过程中越来越多的农民选择到县城参加就业以及安家，另外包括对城镇老旧小区加装电梯，并发展用餐、保洁等多样社区服务等等。我国注重城乡一体化发展的新型城镇化战略已实施多年，内在要求是从开始的追求速度转向更加追求质量，通过加大投资来弥补住房、医疗、教育等领域的短板来实现民生质量升级。在补短板、调结构、增后劲的努力中，加强交通、水利等重大工程建设，即传统的“铁公基”、水利、能源工程等，仍然是稳生产、保障基本民生的重要项目。在大力推动新基建的同时，新基建与交通、水利等工程建设应该是相辅相成的。

固定资产投资结构的优化属于有重要意义的供给侧改革与管理范畴，但投融资需求的释放如何消除堵点，自然地形成了其前置环节。面对天文数字的投融资建设任务，“两新一重”的实施所需资金，政府的有限财力只能定位于发挥“四两拨千斤”的“引子钱”要紧密结合政策性、开发性金融的创新和PPP的规范发展，以财力贴息、信用担保、产业引导基金、特别开发贷款、BOT、TOT、政府与社会资本合作实施连片综合开发等形式，“守正出奇”地形成政府规划与引导、合作之下有限预算资金的乘数放大效应和更高的项目建设绩效水平。

(三)进一步弥合“二元经济”，使城乡间要素流动更为顺畅

中国的现代化从短中期看到中长期，总体上是一个弥合“二元经济”的历史过程，要在配套改革中使要素得到充分流动，首先是要通过户籍改革等形成的制度变革，让更多农村人口随工业化、城镇化、市场化相对顺利地进入城市成为市民，构造内循环新局面。中央在一系列改革的配套方面已有明确部署，凡是可以在实际运行中有条件放开户籍的中小城镇，要尽快放开户籍限制;有压力的一线城市和一些省会城市、中心城市等等，也要积极地以居住证积分制度来实施过渡，让已经进入城市里的常住人口——从农村迁移过来又没有取得户籍的农民工及其家庭成员，以后有更好的条件与更高的期望值，尽快对接到市民身份上。

如图5所示，2019年底中国常住人口的城镇化率虽然已经高达60%，但户籍人口的城镇化率只有44.38%。二者之间存在显著差距。随着农村人口对个人发展、收入增加等的追求，近些年已有3亿多人从农村到城镇，成为城镇的常住人口，但是其中绝大多数人(至少有2亿多人)并没有拿到户籍，也就意味着这部分人群并没有享受到基本公共服务的市民化待遇。这背后是我国城镇化进程中的公共设施、软硬件等尚不能满足需求、基本公共服务供给能力仍有待提升的现状制约。在城镇化进程中，亟待把需求侧改革与供给侧改革对接，把需求管理和供给管理结合，提升基本公共服务供给能力、增加城市基本公共服务设施容量，使户籍人口城镇化率成为实实在在真正城镇化的关键指标，进一步地和不断地弥合二元经济，使城乡间要素流动更为顺畅的大环境中，最终使二元经济充分地一元化、现代化。

(四)注重贯通相关环节与优化供应链弹性，推动外贸发展与必要的出口转内销

我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，决不意味着轻视外循环，我们仍坚定不移地坚持拥抱经济全球化和积极发展国际多双边贸易体系，积极参与世界贸易组织改革并推进RCEP多边自贸协定，推动全球贸易体系完善。2015年，我国促使世界贸易组织达成了《信息技术协定》扩围谈判成果，这是近二十年来世界贸易组织达成的第一份货物贸易关税减让重大协定，参加方扩围产品的全球贸易额达1.3万亿美元，占相关产品全球贸易总额约90%，对提高全球贸易自由化水平具有重要意义。在双边和区域贸易协议方面，稳步推进自贸关税谈判，落实自贸协定关税减让成果。截至目前我国已经签署了19项自贸协定，涉及26个国家和地区。特别是2020年11月15日，东盟十国和中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰正式签署了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，标志着当前世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式启航。并且不断完善海关特殊监管区域税收政策，推进和深化多地保税区、上海等自贸试验区和海南自贸港区关税制度创新，进一步推动开放型经济发展。

但毋庸赘言，企业在外部阴晴不定的形势下，进一步跟踪国际市场变化积极发展外贸的同时，也需注重在必要的情况下“出口转内销”。2020年6月国务院发布《国务院办公厅关于支持出口产品转内销的实施意见》支持出口转内销，包括搭建转内销平台，鼓励外贸企业对接电商平台、在符合国内疫情防控要求的前提下，引导主要行业组织开展出口产品转内销专题活动，组织国内采购商在中国进出口商品交易会(广交会)、中国加工贸易产品博览会等采购外贸产品。在与生产、流通、进出口、融资与结算服务相关的各个全球供应链环节上，我国的消除堵点需以高水平信息服务助力发挥有效投资带动作用为基础，引导外贸企业积极补链固链强链，推动产业链协同创新和产业结构调整、加大技术和工艺升级改造力度，形成供应链弹性和应变能力的更高水平状态。

必要的出口转为内销，需力求精准对接国内需求。制度建设与政策设计上，应引导外贸企业精准对接国内市场需求升级，发挥质量、研发等优势，应用大数据、工业互联网等技术手段，注重通过个性化定制、柔性化生产，研发适销对路的内销产品，并积极创建自有品牌，培育和发展新的消费热点。应鼓励外贸企业充分利用网上销售、直播带货、场景体验等新业态新模式，促进线上线下融合发展。政府需引导、鼓励各类金融机构对出口产品转内销提供金融支持，加强供应链金融服务，结合实际开展内销保险项下的保单融资业务，加大流动性资金贷款等经营周转类信贷支持，积极开展应收账款、存货、机器设备、仓单、订单等质押融资，依托大型电商平台加强对中小微外贸企业直贷业务。

(五)加强战略性科技领域自主自强的创新攻关

当今世界，科技创新已经成为提高综合国力的关键支撑，是社会生产方式和生活方式变革进步的强大引领力量，加强科技创新和攻关，才能在经济发展中跟上“新经济”大潮和争取占领先机、赢得优势。2019年我国全社会研发支出达2.17万亿元，占GDP比重为2.19%，科技进步贡献率达到59.5%，世界知识产权组织(WIPO)评估我国创新指数，位居世界第14位。这些体现着我国在科技创新方面的进步，但同时一些关键核心技术仍高度依赖进口，如高端的芯片，在美中贸易战后已被别人“卡脖子”。2020年11月25日国务院副总理刘鹤在《人民日报》发表文章指出，始终把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，构建新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供给体系的创新力和关联性，解决各类“卡脖子”和瓶颈问题，畅通国民经济循环。在“纲举目张”的意义上，我国必须以改革深水区“啃硬骨头”的制度创新，打开科技创新和管理创新的潜力空间，构建高质量发展新格局。为贯彻党的十九届五中全会关于“强化国家战略科技力量”“把科技自主自强作为国家发展的战略支撑”的指导精神，针对“卡脖子”的关键技术，要以“新型举国体制”攻关打通堵点，形成自立自强的内循环。

如高端芯片这样的“卡脖子”关键技术，已看得十分清楚，中国只剩下“华山一条路”，要以举国体制的升级版，即新型举国体制来攻关。这种“新型举国体制”，需要借鉴过去研发“两弹一星”举国体制的宝贵经验，同时还必须以能够对接世界市场，经受全球竞争考验而形成超过临界点的可观市场份额，作为攻关成功的标志，最终将内循环与外循环对接。更为开阔地观察，我国每年钢铁年产量超过世界总产量的一半，作为制造业大国已被称为“世界工厂”，但一些特种钢材、高端航空发动机、超高精度机床、顶尖精密仪器，仍需要依靠进口，这些关键技术是未来经济发展的重要命门，只有建立在足够自主、安全的关键技术支撑力基础上的经济发展，才是经得起考验的、实打实可持续的发展。因此，我国要发挥新型举国体制的优势，抓住世界新一轮科技革命和产业革命的重要战略机遇期，实现科技创新和技术攻关的强有力统筹协调，强化关键环节、关键领域、关键产品保障能力，像高端芯片这样的攻关项目，应以举国之力组织协调至少数千个专业团队实施大兵团作战式攻关，协调枢纽环节要日日紧盯，直到达到攻关成功目标。为抓紧布局战略性新兴产业、未来产业，提升产业基础高级化，要在人工智能、量子信息、物联网、区块链等新一代信息技术发展方面加速突破应用，并积极对接世界市场，提升我国在全球产业链上的位置。

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