内容提要：国家治理对于社会发展来说主要扮演着两种角色：一是作为发展环境、条件的治理，二是作为发展内在要素的治理。治理现代化是整个社会现代化的重要内容，是现代化强国的突出标志。推进国家治理现代化，一是要坚持治理的规律性原则。所谓治理要依据制度，实际上就是要按照发展规律行事；尊重制度，也就是尊重发展规律。二是要坚持治理的主体性原则。由社会发展的实质所决定，治理的最终目的就是为了促进人的全面发展。研究和加强治理，必须突出人的发展这一价值指向。三是坚持治理的方法论要求。在治理的具体推进上，应当充分体现治理与发展相结合、长远制度建设与解决突出问题相结合、顶层设计与分层对接相结合、独立探索与开放借鉴相结合。
关键词：社会发展 国家治理 规律性原则 主体性原则
作者简介：丰子义，北京大学哲学系教授。
健康的社会发展有赖于有效的国家治理。国家治理的好坏直接决定着社会发展的成败。从“发展”的视角对“治理”问题加以认真审视并作出相应的理论阐释，对于提高治理的理论自觉，进而推进国家治理体系和治理能力现代化，有其重要的意义。
一、治理：社会发展的内在要求
对于一个国家的发展来说，治理主要扮演着两种角色：一是作为发展环境、条件的治理。社会发展必须在和谐、有序的状态下进行。没有这样的环境、条件，根本无从谈及发展。良好的治理能够有效地协调社会关系、规范社会行为、应对各种风险、维护社会秩序、促进社会和谐，为经济社会发展营造有利的社会环境、条件。这是发展的前提。二是作为发展内在要素的治理。一个国家的发展是一个复杂的巨系统，它是由各种因素、关系构成的并借助特定的社会体制和机制运行的。发展的状况如何，主要看社会的各种要素是否具有活力，社会组织和构成是否合理，各种关系是否协调，运行机制是否健全，信息渠道是否畅通，化解矛盾的能力是否高效等。所有这一切，都离不开治理，都是和特定的治理方式联系在一起的。就此而言，治理是发展的内在要素。不管是作为环境、条件，还是作为内在要素，治理都是发展所不可缺少的。发展需要有效的治理，发展的程度取决于治理的水平。所以，治理现代化是整个社会现代化的必要制度体系和能力保障，是现代化建设的重要内容和组成部分，是现代化强国的突出标志和重要表征。
治理，古已有之，于今为烈。虽说任何社会都离不开治理，但严格意义上的治理只是在当今时代才逐渐凸显出来的。在古代社会，生产方式和技术水平比较低下，社会关系和社会构成相对简单，因而在治理上远未今天这样复杂。如关于亚洲的村社制度尤其是印度的村社制度，马克思曾经引用英国的一份官方资料作过这样的描述：“从地理上看，一个村社就是一片占有几百到几千英亩耕地和荒地的地方；从政治上看，它很像一个地方自治体或市镇***。它固有的管理机构包括以下各种官员和职员：帕特尔，即居民首脑，一般总管村社事务，调解居民纠纷，行使警察权力，执行村社里的收税职务……。卡尔纳姆负责督察耕种情况，登记一切与耕种有关的事情。……边界守卫员负责保护村社边界，在发生边界争议时提供证据。”①这就是当时村社制度的治理方式。尽管古代社会也涉及诸多国家事务，需要国家治理，但其治理主要是中央集权的。由于这样的治理主要是人治而非法治，故很难保证社会的持续稳定和健康发展，常常引发各种危机、动乱，以致出现“乱—治”的交替与循环。在近现代社会，随着商品经济和科学技术的发展，生产方式和人们的活动方式发生了深刻变革，社会生活分化加剧，社会关系和社会结构日趋复杂，因而在社会组织、协调上更多强调的是管理。受科学主义、理性主义的影响，管理方式主要借用的是自然科学的方法，采取的是科学管理，“管理科学”就是由此逐渐产生出来的。这样的管理固然促进了管理的科学化、规范化，提高了管理效率，推动了工业化、现代化进程，但其局限也是明显的，这就是只重视物，而不重视人；只重视效率，而不重视公平；只重视统一性，而不重视多样性，由此带来诸多“异化”现象。在当今时代，伴随现代化和科学技术的快速发展，特别是全球化、市场化、信息化、网络化的深入发展，各种经济社会联系日益紧密，社会生活的变动日益加剧，不确定性明显上升，以致现在的社会被称为“风险社会”。与传统风险不同，现代风险更具人为性、不可预测性，如技术风险、环境风险、金融风险、公共安全风险等，均具有高度不确定性，有些风险还难以找到明确的责任主体，成为“有组织地不负责任”的产物。因而现代风险不仅仅是技术性风险，同时也是制度性风险，是一个社会政治问题。特别是伴随全球化的发展，各种风险不仅给每个国家的发展带来重大威胁，而且使每个人都能感受到强烈的影响或冲击。面对这样的风险，迫切需要加强治理。正因如此，从20世纪90年代以来，国际社会开始高度关注治理问题，兴起了“治理”研究，并开始了新的实践探索。历史表明，治理是人类社会发展的必然，是时代发展的内在要求。治理的目的，就是推动社会健康发展，使发展少走弯路、少受挫折、少付代价。
从现实的发展来看，现代化的成败、国家的兴衰与治理密切相关。各个国家在推进现代化的历史进程中，虽然发展的理念、模式、具体方式千差万别，但有些特点还是共同的，其中重要的一点，就是发展的结果源于治理的效果。一般说来，现代化水平高的国家大都是治理比较好的国家，现代化发展比较缓慢的国家基本上是缺少有效治理的国家。这在发展中国家的发展中表现得尤为明显。“二战”后，众多发展中国家实现了民族独立解放，开启了现代化的进程，但有的顺利，有的比较艰难。一些国家之所以迟迟不能步入现代化，一个重要原因就是治理远远跟不上发展的需要。如在一些发展中国家，社会生活长期存在这样一些干扰：首先是国家内部缺乏有效整合。部族、种族、民族的分裂成为影响国家政治经济稳定和发展的主要祸害。一些国家的当权者往往以部族利益为最高利益，对其他部族采取排斥的态度，致使部族间的矛盾激化。一些受压制或者处于无权地位的部族为了保护自己的利益，则纷纷要求“分离”。由此造成部族冲突不断，直接威胁到国家的生存和发展。其次是政府能力和责任感低下。政府虽然存在，但不作为或作为欠佳。许多可怕的社会现象如饥荒、瘟疫、难民和社会危机，主要是由政府的无能和腐败造成的，或者是因为根本不存在事实上的政府造成的。有些灾害和麻烦与其说是天灾，不如说是人祸。再次是制度和政策缺乏稳定性。一些国家由于经历了长期的战乱、长期的国内政局动荡、长期的政府更迭，导致政策法规不断频繁更迭，造成环境恶化，引起投资风险增大，从而严重阻碍经济社会发展。落后的制度安排导致制度供给严重不足，直接制约着发展的顺利推进。此外是国家认同欠缺。在一些国家，人们的国家观念淡漠，部族意识、种族意识强化；即使在民族或种族比较单一的国家，不同地区之间或同一地区的不同人群之间，往往有不同的效忠对象及其背景，常常表现在语言、宗教、生活方式的差异上。凡此种种，都加剧了社会的无序和混乱，致使发展举步维艰。要加快现代化步伐，必须从各方面加强治理。否则，只能使现代化严重受挫乃至夭折。国际治理的经验教训确实值得认真吸取。
我国的发展既有时代发展潮流的大背景，又有自身发展的内在逻辑和鲜明特点。历经70年新中国的不断建设和40年的改革开放，我国的经济社会发展取得了巨大成就，令世界刮目相看。现在，我国进入了新时代。新时代面临新情况、新问题，需要新的治理。就其发展而言，我国主要处于这样几个重要时期：一是发展的关键期。面对百年未有之大变局，我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的关键时期，发展的环境和条件正在发生深刻变化，既有机遇，又有挑战。一方面，世界经济进入深度调整，一些国家单边主义、保护主义盛行，多边主义和自由贸易体制受到严重冲击，各国抢占科技制高点的竞争日益激烈，国际经贸规则体系和国际秩序面临重构；另一方面，我国虽已成为世界第二大经济体，但与我国在世界经济中应有的地位相比，经济技术水平和创新能力还不够高，国际话语权还不够强，不利于我们抓好、用好重要战略机遇期。二是社会主要矛盾的转化期。经过长期的经济快速发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是关系全局的历史性变化，对发展提出了许多新要求，不仅对经济发展提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也提出了更高要求。这就要在继续推动发展的基础上，大力提升发展的质量和效益，更好满足人民各方面日益增长的需要。三是社会转型期。我国目前的转型，不是某一方面的转型，而是全面的转型。其转型的特点是结构转型与体制转轨同步、发展与转型并行、市场作用与政府作用相互交织。无论转型所涉及的范围还是所达到的程度，都是空前的。其产生的影响也是巨大的。社会转型期同时也是利益调整期、矛盾凸显期，能否妥善处理好这些利益、矛盾，事关转型和发展的成败。总体说来，我国发展的各方面任务之繁重前所未有，面临的风险挑战之严峻前所未有。只有防范化解风险，才能保证发展顺利进行。为此，必须加强治理，推进国家治理体系和治理能力现代化。
二、治理的规律性原则
国家治理既然是从社会发展的现状与问题中提出来的，那么，必须根据社会发展的要求来推进。如何看待和推进国家治理？有必要从其基本理论上尤其是从实践观上加以合理的理解和把握。
国家治理，涉及的中心问题是“制”与“治”。“制”，即制度。在我国，现在的国家制度就是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，由其根本制度、基本制度、重要制度所构成。“治”，即治理。它既表现为治理的活动，即治理实践，又表现为治理的效果，即治理效能。完整的国家治理，就是由“制”与“治”共同构成的。
“制”与“治”并不是各自孤立存在的，而是内在联系在一起的。一方面，“制”是“治”的根本依据。国家治理体系是根据国家制度来制定的，治理体系的内容、结构、规则、运作以及实施方式等从根本上来说是由国家制度的性质决定的，有什么样的国家制度，就有什么样的治理体系；国家治理的一切工作和活动都是依照国家制度来展开的，国家治理的方向、道路是由国家制度确定的。因此，国家制度是国家治理的根本遵循。另一方面，“治”是“制”的体现和实现方式。“制”只有通过“治”才能发挥作用并产生实际影响，而“治”就是“制”的功能发挥和体现。如我国的国家治理体系和治理能力就是国家制度及其执行能力的集中体现，其中治理体系是国家制度落实到国家治理中的具体化、实体化，治理能力则是国家制度在贯彻落实中的主体化、应用化。只有建立起完备的国家治理体系、形成高效的国家治理能力，国家制度才能得到贯彻执行。不仅如此，“治”还是“制”的实现方式。制度是通过治理来为自己开辟道路的，是通过各种具体的治理来落地生根的，因而治理是把国家制度优势转化为国家治理效能的基本方式和基本依托。制度的合理性最终体现于治理的效果上。
“制”与“治”相辅相成、相得益彰。治理国家，制度无疑起根本性、全局性、决定性的作用。诚如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。②只有建立起好的制度，才能形成合理有效的治理，进而取得预想的效果。就此而言，“凡将立国，制度不可不察也”。反过来，治理对制度又有着极为重要的影响与作用。治理的好坏，直接关乎制度的存在与发展。没有有效的治理，制度就难以彰显其价值与功能；没有有效的治理，再好的制度也难以发挥作用。国家制度和国家治理不能完全相等同，不是国家制度越健全，国家治理的水平就自然而然地越高。只有不断提高国家治理能力，才能充分发挥制度的效能，彰显制度的优越性。而且，治理能力和水平的提高，也会使制度进一步发展、完善。如治国理政的先进理念和成功实践经验，常常会被制度所吸收，转化为成熟的定型的制度。“制”与“治”就是这样相互依存、相互转化的，共同构成为一个统一的有机整体。要加强治国理政，必须要有这样的总体意识，对制度和治理予以总体性的把握。“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”制度与治理必须密切结合，共同发力。
“制”与“治”的统一是在实践中形成的，并按规律性的要求发展的。先进的国家制度不是主观设定和随意制造出来的，而是根据社会发展规律形成并制定出来的。中国特色社会主义制度就是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，是对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律深入探索的结果。规律的形式化、规范化体现，便形成为制度。制度就是规律概括、把握的产物。所谓治理要依据制度，实际上就是要按照规律行事。由于制度不过是规律在其展现过程中形成的定型的规范体系，因而尊重制度，也就是尊重规律。坚持治理按制度行事，就体现了治理的规律性原则。作为规律的形式化、规范化表现，制度反映了社会生活的内在的本质的联系，反映了社会发展的客观要求和行为规范，由此规定了治理的方向、原则和基本方式。因此，要提高治理的有效性、科学性，必须严格依据制度。强调制度的规范性，也就是强调规律的客观性。离开了制度的治理，必然是盲目的治理。
既然制度和治理是在实践过程中按照规律的要求形成的，那么，随着实践的发展，制度和治理也需要发展。一般说来，制度具有相对稳定性，因为规律是比较稳定的，制度也因之是相对稳定的。但是，这种稳定性并不等于停滞不变，实践在发展，制度也必须创新。只有不断创新，才能增强制度的适应性。为此，要在保持政治定力的基础上，积极推进国家制度建设。应当看到，经过长期努力，我国已经建立起特色鲜明、富有效率的中国特色社会主义制度体系，这一制度体系虽然适应我国国情和发展要求，保障我国创造出经济快速发展、社会长期稳定的奇迹，但还不是至善尽美、成熟定型的，许多体制、机制问题成为发展的“瓶颈”。这就要求我们既要坚定制度自信，又要不断改革创新，在坚持根本制度、基本制度和重要制度的基础上，把制度创新、制度建设摆到更加突出的位置，全面深化改革，不断推进制度体系完善和发展。事实上，要使制度优势充分释放出来，也必须通过深化改革。只有破除体制、机制障碍，才能充分释放制度潜能。与此同时，治理也必须面对当代社会发展现实，切实改进治理的方式、方法，提高其现代化水平。我国经济社会发展中的许多重要问题，都与国家治理体系和治理能力直接或间接相关。正是由于治理不到位或缺乏治理，致使许多问题产生，乃至引发一些破坏性的后果。要把我国建成社会主义现代化强国，必须适应经济社会发展出现的新情况、新特点，切实加强治理。总体来看，制度和治理都是实践的产物，二者是在实践中形成的，也是在互动中发展的。正是在这种发展中，不仅治理体系和治理能力得到了增强，而且制度体系也得到了健全、完善。
研究“制”与“治”，重点是做好二者的转化工作。要使制度优势变为治理效能，关键是加强转化这一中介环节。实际上，从“制”到“治”的转化也是有规律、有其内在逻辑的。一般说来，根本的、基本的制度往往是通过体制来体现的，体制是通过特定的机制来运作的，而一定的机制又是通过各种具体的法规、规则、规范和相应的方式来构成和展开的。因此，治理应当按照这种规律性的逻辑关系，环环紧扣，切实抓好转化的每一环节。而要实现这种转化，关键是要提高制度执行能力。制度是通过制度执行能力而影响治理效能的。只有切实提高制度执行能力，才能有效增强治理能力，变为治理实际效能。
三、治理的主体性原则
从社会发展看国家治理，不仅要求治理合规律性，而且要求治理合目的性。这里所讲的“目的”，不是通常所说的“有计划、有目的”，而是旨在促进人的全面发展的目的。这就是治理所要突出的主体性原则。
要理解这一原则，首先需要对社会发展予以深刻的理解和把握。按照唯物史观，社会发展并不是外在于人的纯粹客体运动过程，而是人的自我创造过程，是人的活动的结果。在社会历史领域，发展并不仅仅是以社会客体发展的程度来界定的，而且是以发展的结果对主体的价值关系来确定的。完整意义上的社会发展，是同人的发展及其价值理想的实现直接相关的发展。人正是在改造世界的活动中，不断丰富和发展自身，创造和实现自身的价值，这种追求和创造活动便形成了社会发展。因此，社会发展的实质是人的发展。由社会发展的实质所决定，治理的最终目的就是为了促进人的全面发展。推进国家治理体系和治理能力现代化，固然是要促进社会生活各方面的发展或社会的全面进步，而社会全面进步最终还是要落到人的全面发展上来。离开了人的发展，社会发展和国家治理就失去了真实的意义。所以，治理有其深刻的人学内涵，研究治理必须突出主体性原则、突出人的发展。
按照这样的原则，在治理上应当关注和明晰一些重要问题。
1.治理的理念问题。治理理念作为治理的观念形态，主要反映的是治理的价值取向，它在治理过程中起着凝聚治理共识、规范主体行为、引导治理发展的重要作用。在价值取向上，首先要坚守人民立场。坚持以人民为中心，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。在政策的研究和制定上，把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生放在首位，凡是群众反映强烈的问题都要严肃对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正；在政策的落实上，要真正坚持踏石留印、抓铁有痕，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。其次要把人民对美好生活的向往作为治理的工作导向。应将以人民为中心的理念落实到制度安排和治理实践中，把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和立足点。自觉适应人民日益增长的美好生活需要对党和国家工作提出的新要求，切实为群众办好事、办实事、解难事，这就需要提高统筹贯彻新发展理念的能力，运用制度和法律促进高质量发展，不断提高、保障和改善民生水平。再次是促进公平正义的实现。公平正义作为人类普遍的价值追求，对于国家治理有其特别重要的意义。国家治理现代化就是要以“让发展成果更多更公平惠及全体人民”为核心内容，以“促进社会公平正义、增进人民福祉”为宗旨。经济社会发展既要把“蛋糕”做大，又要分好“蛋糕”，使公平正义得到真正体现。落实公平正义的关键在于制度建设。公正与法治相辅相成，法治是公正的必要条件和基本保障，公正则是法治的目标和生命。坚持公正就必须坚持法治。
2.治理的主体问题。治理与管理的不同，重要的一点在于主体的构成及其作用发挥的不同。管理的主体比较简单，这就是各级政府；而治理的主体则不仅是政府，同时还包括各种社会组织和广大群众。治理主体由单一走向多元，已成为治理的必然趋势，也是发展的内在要求。在治理主体体系中，政府、民众和社会组织究竟各处于何种地位、相互间关系如何处理？必须肯定，人民是历史创造的主体，当然也是国家治理体系中最重要的主体，在国家治理体系中发挥着当家作主的作用。人民当家作主，就是要发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，推进民主广泛、多层、制度化发展，切实保障人民管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业的权利。人民当家作主的作用，主要是通过人民代表大会制度、协商民主、基层民主来实现的。当然，强调人民主体的作用，并不意味着轻视政府的作用。政府是代表人民行使权力的，为人民执政、靠人民执政，是其基本准则，因而在根本利益上是一致的。而且，政府在维护秩序、化解风险、处理危机方面有着别的主体无法替代的功能，面对各种社会矛盾和风险，政府应努力掌握预防化解的主动权，而不是等社会力量和个人无法处理时才出场。检验政府治理水平的高低，既要看紧急情况下应急能力，又要看常态下矛盾纠纷预防化解能力，因而政府在治理中有其特殊的功能和责任担当。既然政府、民众以及社会组织都是不可缺少的治理主体，那么在多元主体共治中就必须实现相互协调。如何协调？完全因具体情况而定。因为不同的治理对象，会有不同的主体牵头，有的是政府牵头为好，有的是社会组织牵头为好，还有的是群众自我出面效果更好。因此，要使人的因素和作用得到充分发挥。
3.治理的参与问题。要使人民群众真正成为治理的主体并在治理中得到发展，必须使其参与到各种治理中来。没有实际的参与，主体的作用就是一句空话。
要加强国家治理，必须为民众有效参与管理国家各种重要事务提供便捷条件，疏通各种渠道。扩大参与的过程，就是一个扩大民主的过程。这就是要赋予民众以更多的权利，包括知情权、参与权、表达权、监督权，让民众通过各种正当权利的行使，参与到国家治理和社会治理中来。为此，必须“健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。③扩大参与的过程，也是一个激发社会活力的过程。国家治理既要确保社会稳定发展和公共利益合理维护，又要尊重差异、包容多样，在维护宪法和法律权威的前提下承认合理合法的个性化追求，保障个人自由，让社会充满生机活力。为此，要充分发挥人民首创精神，善于发现人民群众在生产生活、基层治理中呈现出来的智慧、经验、创造，让一切有利于社会进步的创新愿望得到尊重，创新勇气得到鼓励，创新成果得到保护。扩大参与的过程，也是民众治理能力提高的过程。国家治理能力水平的提高有赖于全民治理能力的增强。尤其在日常社会治理中，民众的力量和作用更大。正是在参与治理的过程中，民众经受了教育与训练，从而可以提高自身的素质，提升治理能力。各个治理主体能力的提高，无疑是国家总体治理能力的增强。扩大参与的过程，同时也是一个推进人的全面发展的过程。马克思说：“个人的全面性不是想象的或设想的全面性，而是他的现实联系和观念联系的全面性。”④正是通过参与，每个人扩展了社会交往和社会联系，同时也丰富和发展了自己。
总的说来，在治理现代化的研究和探索中，应当突出人的主体性，既见制度又见人。制度自然重要，但制度也是要靠人来建立、来执行，缺少人的维度，治理现代化就会落空。正像社会现代化需要人的现代化一样，治理现代化也离不开人的现代化。
四、治理的方法论要求
在社会发展过程中，不同的领域、不同的问题治理的方法不同，不同的学科、不同的部门考虑的重点也不同，但推进治理现代化还是有其共同的基本要求的。从总的原则来说，治理必须与社会发展相适应，而在具体推进上，则必须注意这样一些方法论的要求，即这样几个结合。
1.治理与发展相结合。如前所述，治理既是发展的社会环境，又是发展的内在要素。这样，治理与发展就不仅仅是一种外在的关系，而是不可分割的内在联系。与之相适应，治理不能游离于发展之外，发展也不能离开治理。二者不应成为两张皮，而应融为一体，即在治理中发展，在发展中治理。
所谓在治理中发展，指的是在发展过程中，不能等到问题成了积重难返再治理，应当通过及时的、有效的治理来为发展保驾护航。这就要求加强经常性的治理，使治理成为一种常态，而非关键时刻的应急措施。经常性的治理可以营造良好的发展环境，提供可靠的制度保障，从而降低发展的成本和代价。健康的发展总是在不断的治理中推进的。所谓在发展中治理，指的是治理必须置于发展之中，边发展边治理，不能靠限制发展来避免问题的发生、换取环境的安宁，应当在发展中加强治理，用发展巩固治理。虽然不能说所有发展中的问题都能靠发展来解决，但不少问题的解决和治理的确离不开发展。治理需要一定的物质基础和资源，只能靠发展来解决，没有一定程度的发展，治理无法实施，“心有余而力不足”是其治理的一大困境；治理需要协调配合、相互支撑，这也要求发展上必须相互协调，根本不可能在发展的各种结构失调、比例失调乃至发展无序的状态下取得满意的治理效果；治理是一个过程，不可能一蹴而就，其原因也在于发展的条件性，具备了什么样的发展条件，才能进行什么样的治理，不能离开条件盲目治理。实际上，如果从深层次的关系来看，治理与发展是很难截然分开的。从一定意义上说，治理就是发展，治理的过程就是发展的推进过程；发展就是治理，健康的发展就内含着并显现为有效的治理。这不是要否定二者的区分，而是旨在说明二者的密切关系，以便更为透彻地理解治理与发展的结合。
既然治理必须与发展相结合，那么，面对当代社会发展实践出现的新情况、新特点，治理需要切实改进方式、方法，增强其应对能力，提高其现代化水平。一是要加强前瞻性，把握主动权。既要应对百年未有之大变局，又要考虑新时代出现的新问题，多一些未雨绸缪，少一些亡羊补牢。二是要加强协调性，有序推进。治理是一项系统工程，牵一发而动全身，需要不断提升治理体系的协调性，统筹兼顾，相互配合，形成治理的联动机制。三是加强精准性，精细治理。随着制度体系和治理体系的建立和完善，治理的趋势也从粗放管理走向精准治理，这就要求具体问题具体分析，一把钥匙开一把锁，真正使治理扎实到位，取得实效。
2.长远制度建设与解决突出问题相结合。国家治理得好坏，最根本的是靠制度建设；而要形成一套比较完备的制度体系，需要较长甚至很长的历史时期。因此，加强国家治理，必须着眼于长远制度建设，这是实现国家长治久安最为可靠的基础和保障。但是，在长远制度建设过程中，每一时期又有不同的重点和需要关注的主题，这种重点和主题就是由该时期社会发展的突出问题决定的。这样一来，要推进治理，必须长短结合，即把长远制度建设和解决突出问题相结合，既着眼长远，又应对当前。就治理的理论而言，要从重大现实问题中把握理论的需求，寻找理论生长点，深入探讨事物发展的规律，形成有效解决问题的理论新成果。就治理的实践而言，要聚焦事关事业发展全局的战略问题、改革发展中出现的难点问题、人民群众关心关注的热点问题，汇聚力量，全力攻关，妥善解决问题。治理就是在回应和解决问题中推进的。应当看到，我国步入了新时代，与此同时，经济社会发展中也出现了一些亟待解决的突出问题，如发展质量和效益还不高，创新能力不够强，生态环境依然存在危机，社会服务体系不健全，民生领域还有不少短板，全面依法治国任务依然繁重等，都同国家治理体系和治理能力直接或间接相关。这就需要坚持问题导向，紧紧围绕发展过程中和治理过程中的各种问题，把脉开方，对症下药。问题的研究、解决，又可以加强制度建设。通过对解决重大现实问题积累的成功经验的总结，通过对一些可推广的成熟做法加以提炼，可以上升为制度，从而丰富和完善制度体系。
3.顶层设计与分层对接相结合。习近平同志指出：“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。”⑤推进国家治理体系和治理能力现代化确实是一项复杂的系统工程，需要协同联动、系统集成。系统集成，重点是要实现总体布局的综合集成、发展战略的综合集成、制度体系的综合集成、制度执行的综合集成，并在其发展过程中，实现系统功能的整体发挥和系统形态的有序演化。系统集成客观上要求顶层设计。只有加强顶层设计，才能使各项举措在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在治理成效上相得益彰。要使顶层设计落到实处，必须处理好顶层设计与分层对接的关系。分层对接就是通过根本制度、基本制度、重要制度的衔接和各项具体制度的配套，使制度的顶层设计精准落地，真正发挥制度效能。要处理好顶层设计与分层对接的关系，在实际工作中就是要搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项工作的协调推进、相互配合。这在方法上就要像习近平同志所说：“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性”。⑥这也是治理的辩证法。
4.独立探索与开放借鉴相结合。推进国家治理体系和治理能力现代化，这是一项新的伟大事业，没有现成的模式照搬，需要不断探索。纵观当今世界，不少国家在国家治理现代化过程中，有的成功了，有的失败了，其原因固然错综复杂，但其中一个重要原因就在于治理是否符合国情、能否恰当地处理独立自主与吸收借鉴的关系。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。盲目照搬别国的模式，往往会多走弯路，甚至误入歧途。如不少发展中国家自觉不自觉地照搬西方所谓“先进治理模式”，严重脱离国情，结果长期陷入“低效治理”和“无效治理”的困境。如非洲不少国家独立后罔顾本国民族、宗教和文化多样性与复杂性，照搬原宗主国治理模式，结果陷入种族冲突、多党乱斗、经济停滞和社会动荡的乱局，发展非常缓慢，少数国家甚至成为“失败治理”的典型。部分中亚转型国家身处复杂的地缘政治环境中，独立后尚未形成“内生型”治理体系，执政者和民众习惯于向外伸手，借外力解决内部问题，至今尚未找到符合本国实际的治理道路。⑦可以看出，能否坚持走自己的路，对于一个国家的治理至关重要。当然，强调独立探索，绝不意味着排斥开放借鉴。虽然国家治理没有统一模式，但毕竟有其诸多共同的特点、要求乃至遵循的一般规律，这些都是需要学习、关注的，需要遵守的。而且，一些国家在国家治理过程中所创造的成功经验和做法，也是需要吸收借鉴的。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须善于把独立探索与开放借鉴相结合。
注释：
①《马克思恩格斯选集》，第1卷，人民出版社，1995年，第764页。
②《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年，第333页。
③《中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2019年，第28页。
④《马克思恩格斯全集》，第30卷，人民出版社，1995年，第541页。
⑤《习近平谈治国理政》，第3卷，外文出版社，2020年，第112页。
⑥《习近平谈治国理政》，外文出版社，2014年，第106-107页。
⑦参见张光平、张思萌：《国家治理现代化：国际经验与教训》，《当代世界与社会主义》2015年第2期。
