摘 要:“十四五”时期，我国工业发展的主要任务是把做实做强做优实体经济作为主攻方向，坚持调结构、促转型的发展导向，积极发展先进制造业和战略性新兴产业，加大技术改造投入力度、牵引带动传统产业转型升级，加大企业创新研发投入和关键核心技术攻关力度，围绕国内国际双循环，努力提高产业链供应链稳定性和现代化水平。在政策取向上，应以深化改革为根本动力，通过优化投资环境、改善要素供给、强化金融支持、提升技术支撑，充分激发投资主体特别是民间投资的活力与潜力，引导投资更多投向重点领域和薄弱环节，用增量撬动存量，进一步推动高质量、高效益的工业发展。

关键词:“十四五” 工业发展 战略环境 政策取向

【中图分类号】F42 【文献标识码】A

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。面对国内外环境的深刻复杂变化，厘清新发展阶段工业发展的思路，明确重点任务，正确把握政策取向，不仅是实现工业高质量发展的前提和保障，也是加快推进供给侧结构性改革、畅通国民经济循环、构建新发展格局的内在要求。

“十四五”时期我国工业发展面临的形势与挑战

当前，世界正处于百年未有之大变局，新冠肺炎疫情、中美贸易摩擦、世贸组织陷入危机等全球经济不确定性陡增，第三次全球化浪潮步入深度调整。中国以往依靠低成本优势融入全球垂直分工体系，实现产业大规模快速扩张的发展模式已不可持续。总体判断，“十四五”期间中国工业发展面临以下一系列新形势和新挑战：

新冠肺炎疫情下世界经济衰退与全球化不确定性加大

新冠肺炎疫情在全球范围内暴发，对世界经济造成重大冲击，使得本已脆弱的经济复苏形势急转直下。大部分新兴市场国家和发展中国家由于缺少必要的医疗设备和财政资源支持，疫情之后的经济恢复更为艰难。从长远看，疫情对全球化的短期冲击正在转变为长期影响。同时，疫情中断了全球产业链的正常运行，而全球产业链上下游“串联式”的加工贸易特点，又使得单独某一环节重启并不能带来整体的恢复，而是需要等到整个上下游所有环节都恢复正常。产业区域化在一定程度上代替全球化将越来越成为现实和可能。保护主义、单边主义进一步蔓延，贸易和投资争端趋于加剧，全球产业格局和供应链配置面临深刻调整，金融稳定受到冲击，国际经济运行风险和不确定性显著上升。出口紧缩与国内去产能、去杠杆等产生叠加效应，对部分对外依存度较高的地区、园区和企业形成一定的转型压力和风险。发达国家对我国芯片、集成电路、高端软件等“卡脖子” 技术的封锁力度加大，加剧了产业链安全风险，但也为关键领域技术突破提供机遇。纺织服装等传统产业领域有可能出现部分企业加速向外转移，部分跨国公司订单转移或考虑产能外转，布局新建海外工厂，对稳固产业链带来影响和冲击。

“双循环”新发展格局下超大规模市场优势的战略作用更加突出

改革开放四十多年来，中国不仅成为“世界工厂”，还已成为全球最大的市场。党中央审时度势，提出“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”这一重大战略构想。“十四五”时期，工业发展必须牢牢把握扩大内需这一战略基点，充分利用完备的工业体系，发挥巨大的市场优势和创新潜能，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场。特别是要通过对接内需增长动力，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。这一举措的机理表现为依靠居民收入水平提高、消费结构升级、人口结构变化和城镇化快速发展等内需变化，带动吸引外向型企业进行市场转型，从单纯的“成本管控+接单出口”，转向提高产品附加值、培育品牌和掌控渠道；引导传统产业突破和颠覆原有产业边界和运行机理，刺激新产业、新业态、新产品在分化中孕育、成长等。在超大规模国家基础上形成的超大规模市场优势，作为我国工业新的比较优势，与飞速发展的信息化、网络化结合，将成为推动重大技术进步和结构变迁的主要力量。

科技创新催生新发展动能，产业转型升级进程全面加速

产业转型升级是最新科技成果（如信息、生物、循环利用等）对已有技术路线、生产工艺和商业模式等的渗透、颠覆和改造过程。经过多年积累，我国资金、人才和研发机构等创新要素的总量已居世界前列，整体创新能力大幅提升，国民经济各领域各环节的技术突破进一步加快，部分领域取得重大创新成果，战略高技术捷报频传。“十四五”期间，随着新一代信息技术与制造业深度融合，特别是5G和区块链技术的成熟应用，数据作为日益重要的生产要素，将极大地促进智能制造、创新设计等新的制造模式以及服务外包、电子商务、移动支付等新的商业模式快速发展。工业互联网作为新工业革命的关键支撑和深化“互联网+先进制造业”的重要基石，将有力带动工业经济由数字化向网络化、智能化深度拓展。生物技术向农业生产、工业制造、医疗健康等领域广泛渗透，引发产业形态和发展机理深刻变革。新能源和节能环保技术突破，将使得低碳经济成为拉动经济增长的重要引擎。生物、能源、材料等多学科间将更广泛渗透、交叉、融合，引发新的技术变革和产业革命，新兴产业之间以及与传统产业之间的界限越发模糊而融合互补性日益增强，为推动传统产业转型升级和战略性新兴产业快速发展奠定了坚实的基础。

资源环境约束依然严峻，绿色发展潜力巨大

我国工业总体上尚未完全摆脱低成本、高投入、高消耗、高排放的发展方式，资源和能源大量消耗、环境严重污染和效率低下等问题仍旧存在，资源环境对经济社会发展的约束愈发显著。打破资源环境瓶颈约束的根本在于转换发展模式，依靠在市场、技术、产品、工艺、管理等多维度上的创新探索，实现以质量和效益为基础的绿色转型发展。这不仅是构建高质量现代化经济体系的必然要求，也是解决生态环境问题的根本之策。从产业体系看，绿色发展的实质就是要实现经济生态化和生态经济化。目前，我国已经成为全球第一大煤炭生产国和第二大石油消费国，推动资源能源节约发展、保护生态环境、发展循环经济等所涉及的信息产业、智能化应用、新材料、节能环保、清洁能源、生态修复、生态技术、循环利用等领域将迎来快速发展机遇。以节能环保装备、产品和服务业为例，预计到2025年产业规模可突破10万亿元；根据国家可再生能源中心数据显示，到2025年，风能、太阳能等新能源产业产值规模有望达到5万亿元左右，成为带动经济绿色转型的重要力量。

改革开放持续深入推进，在更大程度上调动和激发投资活力

“十四五”期间，政府要拿出更大的勇气、更多的举措破除深层次体制机制障碍，更加突出市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，营造长期稳定可预期的制度环境。在投资领域，一方面继续推进土地、金融、国资、生态等基础性要素配置市场化，通过平等、充分的竞争，激发和保护各类投资主体勇于创新、追求卓越的精神。另一方面，全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制；积极参与全球经济治理体系改革，推动完善更加公平合理的国际经济治理体系；推动与周边地区及“一带一路”沿线国家开放合作，争取同大部分新兴经济体、发展中国家、主要区域经济体和发达国家建立自由贸易区，有助于更好利用国内国际两个市场、两种资源，更好地引进外商直接投资，为产业高质量发展拓展新的空间。

同时也要看到，“十四五”时期，我国工业发展仍将面临若干固有问题的困扰。

一是国内外市场需求遭遇多重变化和限制，全球产业格局和供应链配置面临调整，叠加经济下行压力，抑制企业投资意愿。目前，淘汰落后产能的任务依旧艰巨，不仅煤炭、钢铁等传统产业的落后产能没有出清，一些战略性新兴产业也出现产能过剩。国内外市场需求遭遇多重变化和限制，能源原材料成本上升，生产经营困难增多，必然对企业的投资意愿构成较大抑制。

二是市场主体活力不强，企业投资能力有待提升。长期以来，企业投资能力的不足在一定程度上被经济高速增长所掩盖。企业在经济上行期往往会投资冲动，进行过度扩张甚至多元化投资；而在下行期则会因草率投资而引发资金链绷紧、断裂以致陷入困境。对于大多数企业来说，从以往依赖劳动力和资源的粗放型发展转向依赖技术和创新的集约型发展，本身就是对企业战略理念、治理结构、管理规范等的巨大挑战。

三是企业技术创新能力普遍不足，难以适应转型升级的需要。受产权保护、竞争秩序和产业链分工等因素影响，企业技术创新水平较低，大多停留在跟进模仿或低水平开发阶段，自主创新能力匮乏。另外，现有的产业共性技术支撑体系远不能满足转型升级对共性技术的巨大需求。特别是中小企业集中的行业，技术改造异常艰难。

四是高素质人才短缺。随着传统产业改造升级和创新发展速度加快，企业生产一线的劳动力需求结构已经发生变化，需求重点从一般的操作工转向高素质的技术工人和管理人员。从东南沿海地区看，技能型和管理型人才短缺对转型升级已经构成明显制约。传统产业中大多数企业并不在一二线城市，所在城市对于高素质人才的吸引力较弱，人才缺乏明显制约了企业的转型升级。

五是生产要素流动不畅，市场配置资源功能难以有效发挥。以金融为例，以价格形成为主要形式的市场运行动力生成机制不健全，特别是纵向信号传导渠道的断裂，形成了事实上的“信用双轨制”，一部分企业融资难、融资贵；另一部分企业能以明显低价获得稀缺要素，必然导致成本软约束，助推盲目过度投资和产业资本“脱实向虚”。

“十四五”时期我国工业发展的主要任务

“十四五”时期，高质量发展已成时代主题，推动工业持续稳定增长的不是投资强刺激，而是知识创新及其派生的技术进步。工业发展的主要任务应当是紧紧抓住供给侧结构性改革这一主线，坚持把做实做强做优实体经济作为主攻方向，坚持调结构、促转型的发展导向，积极发展先进制造业和战略性新兴产业，加大技术改造投入力度、牵引带动传统产业转型升级，加大企业创新研发投入和关键核心技术攻关力度，围绕国内国际双循环，努力提高产业链供应链的稳定性和现代化水平。

加快发展先进制造业，培育壮大战略性新兴产业

制造业是振兴实体经济的主战场。发展先进制造业是我国补齐产业基础能力短板、抢占未来产业制高点的重要途径，也是参与国际竞争的先导力量。“十四五”时期，需在现有产业基础上厘清发展方向，努力扩大高技术或高端制造业投资，优化供给结构，培育新的增长动能。积极发展新一代信息技术、高端装备、智能网联及新能源、新能源汽车、生物医药及高性能医疗器械、节能环保技术、新材料等新科技驱动的战略性新兴产业，推动先进技术、前沿技术的工程化转化和规模化生产，在抢占新兴产业发展先机的同时，力争形成一批不可替代的拳头产品。加速培育应用数字技术的智能制造业，着力提升企业的系统集成能力、智能装备开发能力和关键部件研发生产能力，以机器人及其关键零部件、高速高精加工装备和智能成套装备为重点，大力发展智能制造装备和产品。针对内需消费升级，还要重点发展下一代移动通信终端、超高清视频终端、可穿戴设备、智能家居、消费级无人机等新型信息产品，以及虚拟现实、增强现实、智能服务机器人、无人驾驶等前沿信息消费产品。

大力提升自主创新能力，尽快突破一批关键核心技术

当前，国内关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺、产业技术基础等关键核心技术受制于人，已越来越成为制约我国经济高质量发展的瓶颈。习近平总书记指出，“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。只有把关键核心技术掌握在自己手中，才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”企业是技术创新的主体；掌握关键核心技术，企业责无旁贷。事实表明，一些领域的关键核心技术研究难以取得突破，一个重要原因就在于企业技术创新能力不强。“十四五”期间，要充分发挥市场的牵引作用和企业在技术创新中的主体作用，由企业牵头研发具有市场竞争力的关键核心技术，使企业成为创新要素集成、科技成果转化的生力军；通过聚焦集成电路芯片、生物科技、航空航天、核心部件等一批“卡脖子”关键前沿技术短板，以更大力度加强研发创新投入，全面加强核心技术攻关，加快研究实施关键零部件、核心技术的可替代性措施，努力在自主可控方面实现历史性突破。充分发挥集中力量办大事的制度优势，强化创新协同与配合，创造有利于新技术快速大规模应用和迭代升级的独特优势，加大技术成果转化应用投资，加速成果转化，提升产业链水平。

加大技术改造投入力度，着力推进传统产业转型升级

“十四五”期间，通过结构性调整和技术改造，提升传统产业技术能力，使发展重心转向高附加值的产业领域或产业链环节，不仅有利于增强企业的市场竞争力，也有利于夯实实体经济之基。加大技术改造投资力度，除保持必要的投入强度，关键在于把握好投资的方向，引导企业把资金实实在在地投向新技术、新工艺、新设备、新材料等领域。通过设备更新改造，尤其是以信息化、自动化、智能化、供应链管理为重点的技术改造，强化企业在核心基础零部件（元器件）、关键基础材料、先进基础工艺、产业技术基础等方面的技术水平和能力；通过重新梳理战略理念以及导入新技术、新工艺、新装备和网络技术，实现流程创新、产品创新和模式转变，以更多符合市场需要的高附加值产品来取代传统的落后产品。聚焦延链、补链、强链，加快推动传统制造业智能化、数字化、高端化、绿色化改造项目，加快互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合的步伐，培育新增长点、形成新动能。

基于“双循环”，强化提高产业链供应链稳定性与竞争力

内需的崛起和高级化是促进工业投资稳定增长的重要支撑。对两头在外的外向型企业来说，抓住内需消费升级的历史机遇，摆脱对国际市场的过度依赖，必须进行深刻的转型，锻长板、补短板。锻长板是强化既有成本领先优势，弱化外需增长停滞的不利影响；把握内循环替代时机，巩固、改善、创新产业链、供应链。补短板是通过加大研发和设计投入、建设自主营销体系，使业务范围从低端加工制造环节，向“微笑曲线”两端高附加值的研发、设计、品牌、营销、再制造等环节延伸拓展，乃至进行全产业链扩展；淘汰市场衰退、需求下降的产品和技术，转向需求增长较快、需求收入弹性较高、发展潜力较大的产品和领域。在产业层面，要注重发挥超大规模的市场优势，鼓励和引导优势企业进一步强化全产业链特征，推动产业基础高级化和产业链现代化；积极吸引和对接全球创新资源，通过国际产能合作、绿地投资、跨国并购等优化全球布局，提升跨国合作创新水平和协作制造能力。

加强融通创新，发挥产业链价值链创新合力

与传统技术创新相比，融通创新更强调创新链条前后端联系的紧密性、知识分享的动态性和风险共担的多元性。“十四五”时期，融通创新不仅是企业构建创新生态系统的重要抓手，也是提高创新绩效、分担创新风险的重要基础。推动大中小企业和各类主体融通创新，一是促进基础研究、应用研究与产业化更好对接，鼓励更多企业进入基础研究，打通创新链；二是强化大中小微企业和高校院所、企业、创业者之间紧密协同的纽带，更好衔接创新链和产业链；三是联接创新供给与需求，使创新和生产更多从“刚性”走向“柔性”、从排浪式走向定制化，把创新链和产业链真正转化成价值链。特别要注重发挥龙头企业的带动作用，吸引产业链上下游企业集聚，依托产业链“补链”和服务链升级，形成和完善互促共生的产业生态圈，促进协同创新，发挥产业链价值链创新合力。

“十四五”时期促进工业高质量发展的政策取向

“十四五”时期，促进工业发展应以深化改革为根本动力，围绕市场主体最关心、最希望解决的问题，通过优化投资环境、改善要素供给、强化金融支持、提升技术支撑，充分激发投资主体特别是民间投资的活力与潜力，引导投资更多关注重点领域和薄弱环节，用增量撬动存量，进一步推动高质量、高效益的工业发展。

深化市场化改革，不断优化投资环境

目前，民间投资已分别占到工业投资和制造业投资的80%和87%，投资主体的市场化程度已经达到较高水平。“十四五”时期，要进一步明晰政府和市场的界限，打造市场化、法治化、国际化投资环境。要完善政府经济调节、社会监管和公共服务职能以及政绩评价体系。加强社会信息体系建设，特别是加强政府诚信建设，提高政府的规范性和公信力。推进简政放权，全面实施市场准入负面清单制度。坚持竞争中性，保障各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争。加快推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化配置改革，健全市场运行机制，通过市场竞争形成价格，让市场机制的优胜劣汰功能在更大程度上引导、激励投资活动。严格保护市场主体经营自主权、财产权等合法权益，加强产权和知识产权保护，形成长期稳定发展预期，鼓励创新、宽容失败，营造激励企业家干事创业的浓厚氛围。

弘扬企业家精神，提振投资信心与能力

企业投资的本质是企业发展战略的选择及执行能力。企业家以什么理念办企业，以什么方式获取利润，决定了企业和投资项目的战略远见，乃至企业技术水平、管理能力和产品质量。“十四五”时期，要特别重视弘扬企业家精神与企业创新文化。企业家要做创新发展的探索者、组织者、引领者，勇于推动生产组织创新、技术创新、市场创新，重视技术研发和人力资本投入，有效调动员工创造力，努力把企业打造成为强大的创新主体。因此，要最大限度地发挥好政策协同效应、法律法规保障效应以及环境生态效应，消除企业家“不敢投”疑虑，增强投资信心。以培养企业家精神为重点，针对不同层级的民营企业家、企业管理人员开展专题培训，使其提升爱国意识、拓展世界眼光、提升战略思维、增强创新精神。鼓励企业参与组建多种形式的产业联盟，以资本为纽带、以项目为载体、以技术为平台、以上下游企业为链条，加强资源整合与创新协同，提升整体的投资能力。

破解融资难融资贵，拓宽制造业和中小微企业融资渠道

立足实体经济需求加快金融创新，整合金融资源，提高融资效率，引导金融企业加大绿色金融、供应链金融、动产抵押和贸易融资等金融产品创新，增加制造业中长期贷款、技改贷款和信用贷款，推动股权投资、债券融资等向制造业倾斜，扩大知识产权质押融资。依托“投保联动”“银保合作”等方式，发挥融资担保、保险增信和出口信用保险功能。建立小微企业信用保证基金，加强信贷投放支持中小微实体企业，鼓励类金融机构直接对接中小微企业。做强政府产业基金，发挥财政资金“酵母”和“杠杆”作用，建立完善重大产业、重大项目和重点企业的产融对接机制，更好地吸引社会投资，放大投资效果，推动产业与金融融合发展。强化中小企业基础性工作，完善金融综合服务平台，健全政策性融资担保和增信体系，优化金融生态。支持优质制造企业发行债券和票据融资，支持优质企业挂牌上市，提高直接融资比例。

加大人才支撑力度，构建多层次、全产业的人才供应链

技术工人队伍是支撑中国制造、中国创造的重要基础。“十四五”时期，要着力构建以企业家群体为核心、以企业管理团队和科技研发团队为支撑，以技术工人为基础的企业人才供应链。以用工制度等改革创新，建设高素质员工队伍。加快推进产教融合，完善校企合作育人、协同创新体制机制，推行“专业对接产业、专业链对接产业链、学校办学对接区域经济”的模式与做法，着力培养高素质技术技能人才和创新创业人才。通过完善人才政策体系，加快人才发展平台建设，加大子女入学、住房保障、薪酬奖励、出入境便利等保障服务力度，促进人才资源与实体经济、科技创新深度融合。建立人才信息库，激发各类社会专业技术人才创新创业活力。完善社会化职业技能培训、考核、鉴定、认证体系，提高劳动者职业技能和岗位转化能力。加强职业素质培养，引导企业制定技术工人培养规划和培训制度，鼓励企业职工带薪培训。

加快建设共性技术供给体系，强化产业共性技术支撑能力

“十四五”时期，加快建设符合企业需要的行业共性技术供给体系，是促进工业有效投资、推动企业转型升级的重要保障和支撑。聚焦战略性、引领性、重大基础共性需求，建成一批高水平制造业创新中心，优化完善产业关键共性技术布局，集中资金、人才、设施等资源开展协同创新，注重将应用技术作为主攻方向，坚持市场化主体运作以提高创新资源的配置效率。在中小企业比较集中的地区，结合区域产业基础以及产业集群发展特点，在市场主导和政府引导的共同作用下，建设一批机制灵活、面向市场的新型研发机构，进一步提升产业技术基础公共服务平台、试验检测类公共服务平台、产业大数据公共平台的服务水平，强化产业共性技术对企业投资的支撑能力。

【本文作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员；本文系中国社会科学院创新工程“传统产业转型发展问题研究”（项目编码：GJSCX2017-02）、中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）阶段性成果】

参考文献

[1]盛朝迅：《“十四五”时期我国产业高质量发展环境将面临深刻变化》，《中国发展观察》，2019年第21期。

[2]刘勇：《以高质量投资推动工业高质量发展》，《经济日报》，2019年12月19日。

[3]中国社会科学院工业经济研究所课题组：《“十四五”时期中国工业发展战略研究》，《中国工业经济》，2020年第2期。

[4]李国杰：《把关键核心技术掌握在自己手中》，《人民日报》，2019年8月8日。

[5]刘坤：《工业经济运行总体呈现“稳”“进”态势》，《光明日报》，2019年1月30日。