“十四五”时期，面对国际发展环境和国内发展条件的深刻变化，我国区域经济发展也将发生比较大的变化，区域经济布局应根据变化进行新的调整。习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上发表的重要讲话强调，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。会议明确，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，要增强经济和人口承载能力。据此，笔者就“十四五”时期促进区域协调发展，形成高质量发展的区域经济布局提出几点建议。
一、促进区域协调发展是“十四五”时期区域发展的主基调
区域协调发展是中共十九大确定的国家七大战略之一，促进区域协调发展应是“十四五”时期区域发展的主基调。缩小区域差距是实现区域协调发展的应有之义，过去缩小区域差距往往着眼于东中西部地区之间的差距，在经济占比、增长速度上做文章。实际上，缩小区域差距应放在缩小人均收入的差距上。“十四五”时期，应着眼于城市群内外、省域中心地区与边缘地区、老少边穷地区与其他地区人均收入的差距，通过合理有序的人口流动，以达到取得明显效果的目的。
1.促进人口有序流动，缩小城市群内外的人均收入差距
根据我国国情，经济要素流动的方向是中心城市和城市群，但是经济要素的集聚和人口的集中并不都是同步的。根据我们的测算，我国10大城市群总面积占全国国土面积仅有1/10多一点，GDP总量占全国GDP接近2/3，但人口仅有1/3多一点。区域经济差距体现为城市群内外的差距，即城市群内的人均GDP高于城市群外的人均GDP水平。解决的办法不外乎两个途径，一是城市群的经济要素向城市群之外转移；二是城市群之外的人口向城市群内转移。经济要素向外转移是比较困难的，不符合要素流动的基本趋势，而人口向城市群内转移是相对容易的。根据我们的研究，城市群内除核心城市之外，其他城市的规模都不太大，吸纳能力还比较强，通过集聚产业，完善基础设施，可承载比现有规模一倍的人口。如长三角的南通、扬州、泰州、湖州、嘉兴、绍兴等城市，容纳量还很大。京津冀城市群中，廊坊、保定、沧州、唐山、秦皇岛、邯郸等城市也有很大的发展潜力。粤港澳大湾区城市群中，惠州、江门、中山、珠海、东莞的城市规模都不大。成渝城市群的泸州、内江、合川、广安、南充等，都有很大的发展潜力。这些城市规模的扩大，有利于优化城市群的空间结构，解决城市群核心城市“一市独大”的问题，还有利于解决区域发展不协调的问题。
2.加快发展边缘地区的中心城市，缩小省域中心地区与边缘地区的差距
几乎每个省都有以省会城市为核心的经济较发达的地区，也有离省会城市较远的处于省域边缘的欠发达地区，两省交界、三省交界甚至四省交界，如湘鄂渝黔、晋冀鲁豫、苏鲁豫皖、赣浙闽皖等四省交界地区，还有陕甘宁、鄂豫皖、晋陕豫、川陕甘、川滇黔、滇黔桂等三省交界地区，两省交界地区就更多了。有些交界地区，由于山高谷深，交通不便，经济发展条件差，有些地区基本条件并不差，但也不太发达，如苏鲁豫皖与晋冀鲁豫，交通发达，资源丰富，历史悠久，由于四省交界，行政分割，经济发展与省会城市比较，有比较明显的差距。“十四五”时期，应重点解决中心与边缘的差距问题。解决的途径有两个，一是加强区域合作；二是加快发展区域性中心城市。
加强省际交界地区的合作，关键是建立区域合作机制。打破行政分割，消除行政壁垒，促进相邻区域的交通一体化、公共服务一体化、市场一体化，是区域合作的意义所在，但知易行难，因为长期以来，按照行政辖区管理，已形成一种思维定势。必须自上而下推动和倡导，建立合作机制，才能逐步显现效果。中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出：“加强省际交界地区合作。支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。加强省际交界地区城市间交流合作，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制。”合作新机制包括统一规划、统一管理、合作共建、利益共享四项内容。尤其是统一规划，是促进区域合作的重要手段。把互不隶属的省际交界地区若干县市，按照地缘关系、经济联系、利益链条确定范围，由上级规划部门主持编制区域合作规划，是一种行之有效的模式。如晋陕豫黄河金三角区域合作规划，就是在国家发展和改革委员会地区司主导下编制的，范围包括山西省的运城市、临汾市，陕西省的渭南市，河南省的三门峡市三省四市，内容包括交通设施互联互通、产业协调对接、经济互利共赢、生态文明共建、公共服务共享，建立省市长联席会议制度，允许跨省跨市建立合作基金。规划由国务院批准发布，成为第一个由国务院批准的省际交界地区合作规划。建立经济合作区是一个新的尝试，是对行政区管理体制的补充，促进那些“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的省际交界地区和市际交界地区加强经济合作，加快区域发展，缩小区域差距。在“十四五”时期，建议对四省交界地区推进区域合作，编制区域合作规划，推动合作机制的建立。
促进省际交界地区的发展，除推进区域合作外，还要促进区域性中心城市的发展。省际边缘地区多是经济欠发达地区，经济要素难以聚集并且外流严重，改变这种要素外流的状况，不能遍地开花，不能齐头并进，必须另辟蹊径。支持区域性中心城市的发展，是促进欠发达地区加快发展的根本途径。地级中心城市，一般区位比较优越，基础设施相对比较完善，发展潜力比较大，对人才和经济要素有一定的吸引力。通过政策上鼓励，财政上支持，宏观上重视，就能够迅速崛起，化“边缘”为中心，带动周边区域加快发展，缩小与中心地区和城市群地区的差距。如苏鲁豫皖交界地区的徐州、连云港、宿州、亳州、临沂、济宁、商丘等城市的发展，将使淮海经济合作区整体得到发展。
中央财经委员会第五次会议提出支持中心城市的发展，笔者的理解是城市群之外的区域性中心城市，而非城市群内的城市。城市群内的核心城市规模已足够大，吸引力、集聚力已足够强，其任务和使命是辐射和带动周边区域的发展，形成都市圈，继尔对整个城市群起到引领作用，而非继续做大做强。城市群之外的其他城市，应发挥优势，与其他城市形成一定的分工，强化其特定的功能，通过分工，加强与其他城市的联系与合作，因此，这些城市将逐步由区域性中心城市变为功能性城市。规划建设城市群的意义在于分工与合作，变单个城市的竞争力为城市群整体的竞争力，城市群的建设需要在产业结构上不断升级，在空间布局上不断优化。随着城市规模的不断扩大，县域人口甚至市域人口的减少是必然的，一些资源型城市人口减少是意料中事，无须忧虑，更不必大惊小怪。
3.继续加大对老少边穷地区的支持力度，缩小与其他地区的发展差距
革命老区多处于省际交界地区，如陕甘宁、鄂豫皖、川陕甘、赣粤闽、湘赣等地区，革命战争时期为中国革命做出了巨大贡献，至今很多仍是欠发达地区，因此，应给予更多的支持。边疆地区多是少数民族地区，如广西、云南、西藏、新疆、内蒙古沿边地区，负有守护边疆的重任。“十三五”时期，国家推行精准扶贫政策，使很多人摆脱了绝对贫困，很多人通过移民搬迁，结束了世世代代居住在深山老林的历史，但增加收入、走向富裕的路还相当遥远。“十四五”时期，应缩小覆盖面，以防止返贫为主，因地制宜，精准施策。从公共服务入手，提高对基础教育的支持力度，除普及九年制义务教育外，应再加两年免费职业教育，提高当地青年的谋生能力。如云南省曲靖市麒麟区的中等职业技术学校，将初中毕业未上高中的学生悉数吸收到技校来，免费接受两年技术培训，学生规模已达两万多人，受到学生和企业的普遍欢迎。应加大力度，提高老少边穷地区的基本公共服务水平，包括教育、医疗、社会保障水平等逐步提高，其中最低生活保障是保证贫困居民解决温饱问题的底线。
二、继续推进以人为本的城镇化
城镇化是实现现代化的必由之路，是经济增长的动力所在，对于扩大内需、促进区域协调发展、推进社会主义现代化建设具有重大现实意义。预测到“十三五”末，我国的城镇化水平将超过60%。“十四五”时期，随着国际形势的变化，外需受到影响，内需短时间内难以迅速扩大，所以工业化动力不足。因此，“十四五”时期，城镇化水平能否保持在年均提高一个百分点以上，很多人是有疑问的。笔者的认识是，如果我们采取行之有效的政策，从农民工家庭化为切入点，不仅使城镇化水平不断提高，保持年均提高一个百分点，而且将拉动国内需求迅速提高，成为我国经济增长的不竭动力。
很长一段时间，农民工到发达地区的城市或城镇打工，由于报酬很低，难以供养全家进城生活，往往把妻子儿女留在家乡，过着两地分居、劳燕分飞的生活，留守儿童、留守妇女、留守老人成为越来越多的有识之士倍加关注的问题，解决他们的问题，不是让农民工回家团聚，而是让他们的全家进城。随着劳动力拐点的到来，劳动力供不应求将在“十四五”期间到来或已经到来，劳动力报酬将不断提高，农民工就有可能将他们的妻子儿女接到城市，城市政府应为他们提供基本的公共服务。一个人进城到全家进城，带来的变化不仅仅是人口数量的变化，而是消费水平、消费结构的变化，消费需求将成倍扩大。
很多学者预测，“十四五”时期，城镇化进入缓慢增长期，其基本依据是农民的社会福利水平在不断提高，国家政策鼓励农民工返乡创业，独生子女家庭需要子女返乡养老。但笔者认为这不是主流，也不会成为“十四五”时期的主流，因为，比较收入才是引起劳动力流动的基本动力，农村居民进城，欠发达地区的人口向发达地区流动，是因为收入水平不同。其他因素虽可以带来一定的影响，但不会改变基本的趋势。如果国家政策对农民工落户、对农民工的公共服务、对农民工的社会福利加以重视并加以推动的话，更多的农民工会选择留在城市，并把妻子儿女带到城市居住，实现全家团聚。假如5000万留守儿童、5000万留守妇女、5000万留守老人有一半进城的话，我国的城镇化水平每年可以增加一个百分点。
三、增强大都市的带动力和经济带的集聚力
新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力。根据区域经济学者的研究，经济要素集聚会带来经济的高效率。在市场经济条件下，投资者在哪里投资，企业在哪里发展，可以自主选择，获取较高的收益是他们选择的基本原则，因此，发展规划、空间规划和区域政策应顺应这一规律，为经济要素集聚开辟道路。
“十二五”“十三五”时期，规划了多个城市群，但由于规划范围过大，城市群一体化程度缓慢，合作机制也未建立起来。有些不具有城市群特征的地区也推出了城市群规划，全国涌现出了范围有大有小、城市有多有少、人口有密有疏的近20个城市群。要清楚地认识到，城市群不可能那么多，城市群的范围也不可能那么大。城市群的基本特征是核心城市规模大，城市比较密集，造成了恶性竞争，需要通过规划，减少恶性竞争，加强合作，促进交通一体化、市场一体化、公共服务一体化。仅仅冠一个名字，做一个规划，就能大发展的想法不切合实际。有些城市群，核心城市与周边城市的落差过大，周边城市、周边地区与核心城市的发展差距、公共服务的差距很大，如北京主城区的人口超过了1000万人，天津主城区的人口超过了500万人，而周边城市主城区的人口没有一个超过200万人。武汉市主城区的人口超过了500万人，而周边城市的人口多在100万人左右。规划建设现代化都市圈，加强大都市的辐射力和带动力，使周边地区得到发展，是“十四五”时期推进区域协调发展的重要任务，变“大树底下不长草”为“大树底下好乘凉”。
所谓都市圈，是都市辐射带动的区域，都市规模大，辐射半径就大。笔者认为，规模大的城市才被称为都市，一般来说，主城区常住人口超过300万人的城市才可被称为都市，超过500万人可称为大都市，不是任何规模的城市都可被称为都市。大都市的辐射半径可达150千米，一般都市的辐射半径可达100千米。根据测算，都市最大辐射半径不会超过200千米，随意扩大范围，其效果将大打折扣。没有都市就没有都市圈，这是基本常识。因此，规划建设都市圈，不能够随意扩大范围和数量。
规划建设都市圈的出发点是提高都市的辐射力和带动力，消除行政壁垒，促进交通一体化、市场一体化、公共服务一体化，而不是单独增强都市的吸引力和集聚力。在都市的引领和带动下，周边的中小城市和小城镇将获得发展机遇，周边的农村也将获得发展机遇，大中小城市协调发展的城镇体系逐步形成。当然，规模不太大的都市由于打破了行政壁垒，腹地扩大，经济要素将继续集聚，其规模也将不断扩大。
“十三五”期间，我国将长江经济带上升为国家战略，编制了长江经济带规划，提出了“一轴两翼、三极多点”空间布局设想，“一轴”即长江干流沿线，“两翼”即沪蓉、沪昆铁路沿线，“三极”即长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群，“多点”反映城市群之外地级城市的支撑作用，体现了促进要素高效集聚、集中发展的思想。“十二五”期间，国务院还批准了珠江—西江经济带发展规划。“十四五”时期，为了巩固边疆、建设边疆、发展边疆，应把沿边经济带上升为国家战略，沿边经济带涉及广西、云南、西藏、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁8个省份，应以沿边地级城市为重点，加强城市之间的通达性，以线串点，以点带面，增强边疆区域性中心城市对产业的吸引力和人口的集聚力，根本改变边疆城市小而弱的状况。在边疆地区发展现代化城市是巩固边疆的重要举措，辽宁的丹东，吉林的延吉，黑龙江的黑河，内蒙古的满洲里，新疆的北屯、霍尔果斯、喀什、和田，西藏的林芝，云南的瑞丽，广西的东兴等生态环境条件和交通条件均较好，可重点发展，有可能成为沿边经济带的明珠，据此可与相邻国家的相邻地区开展国际次区域合作，实现安邻、睦邻、富邻的目标，并成为“一带一路”建设的出发点。
除沿边经济带外，将黄河生态经济带建设上升为国家战略的呼声也很高。黄河生态经济带涉及山东、河南、山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海8个省份，黄河岸边的大中城市很多，省会城市有济南、郑州、呼和浩特、银川、兰州、西宁6个，其他城市规模都不大，通过规划建设，扩大城市规模，让中华民族的母亲河重新焕发生机与活力。黄河生态经济带蜿蜒近万里，奔流入海，生态环境保护与防洪任务艰巨，应像长江经济带一样，坚持生态优先，绿色发展，不搞大开发，共抓大保护。在生态保护的前提下，谋求新发展。
四、把特色小镇和小城镇作为城乡融合的落脚点
特色小镇是依托特色产业，通过完善基础设施，改善生产生活条件，实现宜居宜业的大型社区。一般采取由实力雄厚的企业与当地政府合作对有一定产业基础的城镇进行规划并投资建设，通过发展新的产业，收回资金的模式。因此，特色小镇是在特色产业的基础上发展起来，而非建设单纯的房地产小区。比较典型的特色小镇有旅游小镇、康养小镇、物流小镇、教育小镇、体育小镇、工业小镇等。“十四五”时期，应继续试点，积累经验，逐步发展，要防止特色小镇的房地产化以及没有产业支撑的空心化。特色小镇既可以吸引城市退休职工养老休闲，也可吸引附近农村居民就近居住，改善农民的居住条件。
小城镇是城镇化的重要载体，发展小城镇是城镇化战略和乡村振兴战略的重要组成部分。小城镇不是建制镇，而是建制镇的中心区，镇政府的所在地，是乡村之首、城市之尾，负有服务农民、带动农村、促进农业发展的使命。从全国来看，小城镇的数量多，但规模大小不等，多数基础设施比较薄弱，产业发展缓慢，多数城镇实行传统的村庄体制，多数居民有承包地和宅基地，封闭性强，开放性弱，建设用地难以高效利用，周边农村居民进镇居住仍然存在体制障碍，小城镇的体制变革仍任重道远。“十四五”时期，应在加快小城镇的基础设施建设的同时，改革管理体制，使之成为现代化小城市，而非传统意义上的大村庄。规模较大的城镇可以改市，成为名副其实的城市。
本文节选自《区域经济评论》2019年第6期
