摘要：“三权分置”是以中国的改革实践为基础，按照马克思主义产权理论基本原理和中国特色社会主义农业现代化道路的基本要求，建立的中国特色社会主义农村集体土地产权模式。“农业现代化”是党的十八大提出的实现“四化”目标的内容，农业现代化需要土地制度改革的支撑，完善农村集体土地所有权、承包权、经营权权能，为农业适度规模经营和现代化发展提供土地制度保障，落实培育新型农业生产经营主体，塑造农业现代化、市场化发展的微观基础是深化农村集体土地产权制度改革的基本途径。
关键词：“三权分置” 农业现代化 土地产权权能 农业生产经营主体
2016年11月，中办国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法》（以下简称《办法》），是以十八届五中全会创新理念为指导，稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权权能，培育符合现代农业发展要求的新型职业农民的指导性文件，为促进农村经济发展、规范集体土地产权关系、加快推进农业现代化进程提供了深化改革的宏观设计。
一、“三权分置”是马克思主义产权理论在实践中的新探索
“三权分置”是指农村集体土地所有权、承包权、经营权三权分置，是在多年土地承包经营权流转实践的基础上，以创新理念进一步深化农村集体土地产权关系改革，为加快实现农业现代化目标探索马克思主义中国化集体土地产权理论的新成果。
中共十八大提出工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“新四化”目标，农业、农村改革必须为实现这一目标创造条件。这是当前深化土地制度改革的主要任务。农业现代化首先是生产力发展的问题，为生产力发展创造土地规模经营的条件，需要提供土地制度改革的支撑。在如何实现土地规模经营问题上，学术界历来存在两种不同的理论观点：
其一，西方的主流理论和实践认为，土地规模经营必须实行土地私有化，把土地分给农民私有，然后按市场规律进行流转，实现土地集中，走资本主义农业现代化发展道路。
其二，在坚持土地公有条件下改革土地产权关系，以改革开放以来我国农村土地制度改革的理论和实践经验为基础，稳定农村土地承包关系，进一步深化、细化土地产权制度改革，使农村土地在所有权和承包权经营权分离的基础上，进一步分离所有权、承包权、经营权，把农民的承包权经营权细分为承包权和经营权两权，通过经营权的市场流转发挥土地集中规模经营的功能。这是遵循马克思主义产权理论，以中国的实践为依据，走坚持集体土地公有制度实现农业现代化的中国特色社会主义集体产权发展道路。马克思主义产权理论随着现代经济关系的复杂化不断发展，产权作为法律上的规范属于法律范畴，但它的内涵是生产关系或经济关系，生产关系的基础和核心是所有制问题，所有制的发展变化又以生产力发展为依据，随生产力发展而变化。从根本上说，产权的起源在于生产力的发展。马克思主义产权理论的这一分析思路要求对产权的分析必须深入到它的内涵——生产关系以及所有制关系，并追溯到生产力的发展。在马克思的著作里，对产权的界定和所有权基本是一致的，但是，随着现代经济的发展，以及人们对产权问题认识的不断深化，产权逐渐成为一个独立的经济学概念，基本上不再和所有权作为一个等同的概念来使用。在现代马克思主义经济学理论中，对产权的理解通常包含以下两方面。
一是产权以经济活动中财产权利关系即人与人之间的经济利益关系为内容，但以法律形式来表现，或者说财产权利的内容是经济范畴，却以法律形式来确认。我国著名经济学家吴易风教授认为：“所有权和所有制是两个有密切联系的不同范畴：所有制是经济范畴，所有权是法律范畴。所有制是生产资料归谁所有的经济制度，所有权是财产归谁所有的法律制度。所有制体现人们在生产资料方面形成的经济关系，是生产关系的基础和核心，决定人们生产过程中的关系以及交换关系和分配关系。所有权是所有制的法律形态。对所有制来说，有决定意义的是实际占有。”正如马克思所指出的：“只是由于社会赋予实际占有以法律的规定，实际占有才具有合法占有的性质，才具有私有财产的性质。”
二是产权就其内容来说，是经济主体把自己的财产投入经济活动时所拥有的各项权利，具体包括以下两方面：第一，产权是一组权利，而不是单一的权利。把财产用于经济活动时会派生出多种财产权利，包括财产的所有权、占有权、经营权、使用权、收益权、处分权等，它们都属于财产权利。正是因为产权由一组权利构成，所以才会存在各种权利之间的产权关系，如果产权只是单一的权利，也就不存在产权关系问题。从这一意义上说，产权的内涵比所有权概念的含义更为宽泛，所有权包含在产权这一概念之中，是产权内容的一部分。
第二，产权可以分割。产权所包含的一组权利可以分割并被不同经济主体掌握。如果产权不能分割，只能由一个经济主体掌握，也不会存在不同主体之间的产权关系。由产权的可分割性带来的问题是，在各经济主体之间怎样进行产权分割才能更好调动各自的积极性，带来较高的经济效率。理顺产权关系要解决好的问题，就是不同经济主体所掌握的不同财产权利怎样和他们的经济利益和承担的责任更直接、更有效地结合起来。
把握产权的内涵，既要把它看作是一种得到法律确认的制度，是人们经济活动要遵循的基本规则，一种产权关系或产权制度的确立，实际上就成为各个经济主体在经济活动中必须遵守的规则。同时，产权又是一种经济关系，是人们在经济活动中处理相互之间经济利益关系的基本规范，一种产权制度的确立就形成了人们相互之间一定的经济利益关系。准确把握产权的上述内涵，是深入理解产权问题的前提，也是研究产权问题应该遵循的基本思路。
马克思主义产权理论认为，由于现代经济活动是在社会化大生产基础上进行的，因而资本也采取了社会化的形式，生产社会化和资本社会化使现代产权运行呈现的特点是：各种生产要素的各项产权权利在相分离的状态下运行，就像生产社会化表现为发达的社会分工一样，资本社会化表现为不同财产权利的分离，经济活动中的各种经济利益关系也显示出复杂化的特点，为协调各方面的利益关系，对财产权利和产权制度的研究也越来越显示出它的重要性。
二、“三权分置”改革核心是完善集体土地产权权能
在坚持土地产权公有条件下，实现农业现代化迫切需要解决的问题是土地规模经营。按照世界农业现代化发展一般规律，土地规模经营是提高农业劳动生产率的共同途径，但在不同的国情条件下，资本主义国家实行的是在土地私有条件下农业规模经营的模式。中国的国情决定了必须走中国特色社会主义农业发展道路，在土地公有制条件下实现中国特色农业现代化的创新模式。农业现代化是世界农业发展的一般规律，土地规模经营对提高农业劳动生产率是具有普遍意义的现代农业生产方式。但是，通过实行怎样的土地制度来达到这一目标，各国的道路并不相同。坚持土地公有制度实现农业现代化目标是中国的探索和创造，我们要向世界证明在土地公有条件下走农业现代化的中国道路在实践中显示的中国特色社会主义集体产权理论发展的强大生命力：
第一，坚持了改革开放三十多年来我国农村经济改革的基本道路，特别是在总结土地改革经验基础上继续深化改革。土地改革三十多年的经验有积极的，也有负面的，这两方面是同样宝贵的。坚持土地集体公有的基本制度，使土地所有权和承包经营权分离，充分释放农民生产经营的动力实现了农业跨越式发展是基本经验；负方面的是土地经营权不能流转，和土地承包权不能分离，不利于土地的规模经营，使农业生产长期徘徊于农民和小块土地结合的小农生产方式。对存在问题的深化改革是我们继续前进的动力。“三权分置”是在土地所有权和承包经营权相分离基础上提出的改革新思路。农村土地承包关系必须稳定，但土地经营权不能固化，要在承包经营权中分离出经营权进行流转，这是“三权分置”的核心和关键。
第二，突出了以土地资源集中和适度规模经营为导向的土地制度改革思路，着力完善经营权流转制度，按生产力发展和市场经济规律要求优化土地要素配置，把推动农地规模经营、提高农业劳动生产率作为现代农业生产方式的基本模式。把土地经营权集中和适度规模经营作为目标，推进土地制度改革，改变土地分割为小块化、碎片化的小农生产方式，实现对家庭承包经营责任制传统小农生产方式的超越。
第三，明确了土地规模经营和现代农业发展的微观动力，重点以培育新型农业生产经营主体为落脚点，实现农业现代化微观主体的创新。加快培育现代农业生产经营组织的微观基础。使专业户和农业企业成为农业生产经营的中坚力量，实现现代农业生产经营微观主体从传统向现代的转变，这是农业现代化发展的动力源，并具有可持续性。
土地规模经营是农业生产力发展对生产要素优化配置的客观要求，生产力发展需要生产关系为其创造条件，土地规模经营的基本条件是土地适度集中，在承包经营责任制条件下，主要障碍在于稳定的承包关系和要求土地经营权进行流转的矛盾。承包法明确规定农民土地承包关系保持稳定、长期不变，但土地规模经营要求通过土地经营权流转来实现土地集中，解决的方案是让原来的“两权分离”发展为“三权分置”，在土地产权关系上进一步细分了土地所有权、承包权、经营权的关系。产权主体也由集体和农户家庭，变为土地所有权的集体主体、承包权的农户主体、经营权的生产专业户或企业主体。从“两权分离”到“三权分置”，土地产权关系的变化体现在以下三方面：
第一，土地产权关系更具体化，所有权、承包权、经营权三权分别按照法律和市场原则进行配置。首先，集体土地按照《承包法》把经营权配置给农户，形成土地所有权和承包权的分离，这一层产权关系是依法进行配置，集体土地所有权和农户承包权都是法定的权利，任何否定这两种权利的做法都属违法。其次，承包权和经营权的分离按照市场原则进行配置，即必须在承包者和经营者双方自愿原则下遵循市场规律进行配置，在这过程中政府要更好地发挥作用，更好地规范和保护双方的权利。再次，三权一旦分置，各自履行好自己的权利和义务，发挥各自的功能，互不干扰。
第二，土地产权权能更清晰，所有权权能是土地的所有者享有的收益权以及法律赋予的其他权利。承包权权能是承包者依法享有的收益权和其他权利，以及应该履行的其他义务。经营权权能是经营者作为独立的市场主体依法享有的各种权利和应该履行的义务，并承担的生产经营的市场风险。
第三，土地产权关系更规范，所有者只是行使所有权的职能，不再具有承包权和经营权的职能；承包者只行使承包权的职能，不再具有经营权的职能；经营者作为独立于所有者和承包者的一个市场主体，不具有所有权和承包权，只具有农业生产经营权，按照现代农业发展要求专注于农业生产经营活动。
“三权分置”改革使土地产权关系进一步具体化、清晰化、规范化。《办法》指出：“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，农民集体是土地集体所有权的权利主体，在完善三权分置办法过程中，要充分维护农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用；严格保护农户承包权，是农村基本经营制度的基础，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。任何组织和个人都不能非法剥夺和限制农户的土地承包权；加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，要依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，使土地资源得到更有效合理的利用。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，并依照流转合同约定获得合理补偿。引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。探索更多放活土地经营权的有效途径。”《办法》对进一步依法明确三权的内涵，推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体，培养新型职业农民，提供了基本的土地产权制度保障。
“三权分置”的实际内容是农村集体土地产权关系的改革，是在土地承包经营权流转的基础上，对集体土地产权权能的进一步规范和完善，是为农业规模经营和农业现代化探索中国特色社会主义“三权分置”现代土地产权的理论。对走农业现代化道路问题的认识我们经历了一个不断深化的过程。在上世纪五六十年代，主要从农业生产技术发展的视角来认识农业现代化，把农业机械化等同于农业现代化，毛泽东在1959年提出“农业的根本出路在于机械化”，是这一阶段关于农业现代化的代表性观点。这一观点虽然比较朴素、直观、简单，没有涉及实现农业现代化体制条件等问题，但符合对农业现代化认识不断深化的发展规律。上世纪80年代改革开放初期，主要从推进农业生产经营体制变革的视角来认识农业现代化。邓小平指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社， 实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进，当然这是很长的过程。”反映了邓小平已经把科学技术、农业经济体制因素、适度规模经营和生产方式转变等因素都作为农业现代化的内涵提出来。进入21世纪，我们认识到农业现代化既是一个科学技术问题，也包括农业生产经营体制问题，更是一个与土地制度直接相关的经济社会发
展结构变化的系统性问题。中共十八大指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”这一思想告诉我们，农业现代化必须与其他“三化”同步发展才能真正提高农业劳动生产率，从而实现这一目标。从世界各国的发展过程看，实现农业现代化是与各国的国情和特点相联系的，没有可以照搬的模式。在中国具体国情下，实现农业现代化涉及的问题和困难更多，具有更大的难度，对于这一点我们现在的认识更符合实际。
在几十年追求农业现代化发展目标的实践中，我们对农业现代化的理解更全面。农业现代化的基本内涵是：在充分运用现代科学技术的前提下，农业生产经营组织不断创新，实现适度规模经营，大幅度提高农业劳动生产率，城镇化获得协调发展。农业现代化内涵包括以下几层含义：一是充分运用现代科学技术；二是创新农业生产经营主体、实现适度规模经营；三是大幅度提高农业劳动生产率。大幅度提高农业劳动生产率是农业现代化的基本特征和集中体现。农业现代化的标志一是看农业在国际上是否具有市场竞争力，二是看在世界经济中的地位，主要看农业的科技实力、创新能力、品牌能力在世界市场的影响力。中国实现农业现代化的目标最主要是大幅度提高农业劳动生产率。
提高农业劳动生产率不只是科学技术的问题，也涉及到土地制度。农业生产离不开土地因素，农业劳动力和土地结合比例直接决定农业劳动生产率的高低。如果在小块土地上投入大量的劳动力，不可能提高劳动生产率。土地制度能否有效为土地集中提供保证，对提高农业劳动生产率极其重要。实际上不同的土地和劳动力结合的模式决定了不同的农业生产方式，也决定了农业劳动生产率，传统小农生产或现代农业生产，都和不同的土地耕作模式相联系，农业现代化必须以土地现有产权关系改革为前提。
建国以来，从农村土地制度三次变革和农业现代化发展关系中，可以清晰地反映土地制度改革和农业现代化发展思路的演变，由此值得反思的是并没有把土地制度改革始终作为实现农业现代化的目标。
第一次农村土地制度改革是建国初期的土改。这次土地改革的实质是变农村土地封建制度为农民个人小私有制度，带有完成新民主主义革命的性质。改革后土地制度的特征是：一方面农民拥有小块土地，使土地所有权高度分散；另一方面，单个农户成为经营小块土地的主体，其经济能力非常弱小，形成了典型的传统小农生产方式，这种状况不可能实现农业现代化。
第二次农村土地制度改革是20世纪50年代中期对个体农业的社会主义改造。这一变革改变了农村土地制度的性质，奠定了农业社会主义经济制度的基础。土地集体所有制度较好解决了土地集中的问题，但是，土地制度这一变革对农业生产力发展的积极作用并没有充分显现出来，农业现代化进程仍然十分缓慢，农民的主体地位被忽视，直接损害了农民利益，严重挫伤了农民生产积极性。从总体上看，这一持续了20多 年的农村土地集体产权制度改革并不成功。经验教训是没有解决好农民生产积极性这一关键问题，没有赋予农民实际的生产经营权和直接的经济利益。这成为实行家庭承包经营责任制改革的直接理论依据。
第三次农村土地制度变革是家庭承包经营责任制。这一改革是对集体土地产权制度的调整，在坚持土地集体所有权基础上把承包经营权交给农户，实现了土地所有权与承包经营权的分离。这一土地产权制度改革有效调动了农民生产积极性。但是，农户和小块土地相结合的小农生产方式经过几十年的发展，又在家庭承包责任制这一形式中重现。就小农生产方式这一点来说，家庭承包经营责任制与个体农民的小生产方式并没有实质性区别，不同的只是土地所有权归农民私有还是归集体公有，但不同性质的土地制度并不能在农业生产方式上得到体现。只要是个体农民和小块土地结合的生产方式，就是落后的生产方式。从土地产权制度上看，土地经营权由原来集体统一掌握变为由农户分散掌握，实际上缩小了土地经营规模。改变小农生产方式，实现土地规模经营是进一步深化农业土地产权制度改革的基本要求。 对建国以来农村土地制度改革分析得出结论：第一，实现农业现代化不能只着眼于科学技术问题，科学技术发展并不简单等于农业现代化。农业现代化要有土地产权制度保障。既坚持农村土地公有性质，又要使土地产权制度符合农业生产力发展规律和现代农业发展的要求。 第二，农村土地产权制度改革必须为农业规模经营创造土地制度条件，“三权分置”改革思路是实现农业现代化土地产权制度的总体设计。
以土地承包经营权流转为基点的“三权分置”改革和家庭承包经营责任制的“两权分离”在产权关系上的不同点就在于把土地承包权和经营权进一步分离了。原来承包权和经营权二权合一由农户掌握，农民作为承包者也是经营者，在土地产权关系上，农民相对于集体组织是另一个产权主体。在这一产权关系中农户是产权主体之一，他的产权权能更重要的是作为生产经营主体的功能。但是，这样的土地产权关系在实践中遇到的问题是，生产经营主体也只能是承包土地的农户，由于土地的承包者和经营者不能分离，农户承包的小块土地和小规模农地成为农业规模经营的制度性障碍，不符合农业现代化发展要求。
“三权分置”改革在土地产权关系上，形成了土地产权关系所有权、承包权、经营权分离的关系。产权主体由集体和农户家庭两个变为三 个。土地所有权归集体、承包权归农户、经营权归生产专业户或农业企业。由“两权分离”到“三权分置”，核心是对集体土地产权权能关系的进一步完善。
三、“三权分置”改革落脚点是培育新型农业经营主体
十八大以后，《中共中央国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》指出：“农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。”农业生产经营主体创新是由原来个体农民转换为生产经营组织。个体农户作为生产经营主体和传统小农生产方式相联系，无法达到现代农业的发展要求。以生产经营组织或企业作为主体与现代农业生产方式相联系，无论是农业生产专业户、家庭农场，或者是农民生产合作社，都已经不同于传统个体农户的生产方式，而是现代农业生产方式的载体。生产经营主体转变作为现代农业生产的关键内容，构成现代农业创新发展的微观基础。以培育新型农业经营主体为落脚点的“三权分置”改革重点在于推动农业生产经营组织创新，具体在以下几方面要有实际进展。
一是按照“三权分置”要求重新规范土地产权权能关系。2002年九届全国人大第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。这是我国第一次把土地承包经营权列入法律保护的框架。《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行）把土地承包经营权界定为用益物权，其实质是把土地承包经营权作为一种财产权利，而不仅仅看作是一种生产决定权。对土地承包经营权流转从法律地位上的确认和经济内涵的界定，反映了我们对土地承包经营权权能认识的不断深化。“三权分置”以后，要求在法律上对土地产权关系进行调整，对于经营权和承包权的区别及在法律上的界定以及在操作上的实施，需要在实践中认真对待和不断完善。
二是在操作层面上把完善经营者产权权能作为重点。经营者产权权能是新独立的一项权能，直接关系生产者的利益。由于我国的地域差别大，各地的情况千差万别，需要根据不同具体情况制订可操作性的规范。土地的所有权和承包权与农业生产在一定程度上成为一种间接关系，所有权和经营权的关系中间隔了一层承包权，和承包主体已经比较远了，承包权和经营权也已经分离，承包主体和经营主体要通过市场来沟通相互关系。农业直接生产经营者具有怎样的产权权能，对农业生产就具有关键性作用。目前，承包权和经营权权能是合在一起的，经营权权能的内容是什么，和承包权是什么关系，不仅需要理论上的清晰，更需要在实践中具体的界定。完善“三权分置”需要有可操作性的规范，重点要解决好经营权权能和产权利益。原来集体土地产权权能高度集中于土地所有者手中，所有权和承包经营权分离以后，土地产权权能更多地集中于承包土地的农户手中，现在“三权分置”以后，土地产权权能应该更多向经营者倾斜。总之，按照完善土地产权制度，理顺产权关系的一般规律，在产权权能关系上，既要保证土地所有权、农户承包权的权益，更要强化经营权权能，这是现代产权关系的一般规律，“三权分置”改革也应该遵循这一规律。
三是在政策层面支持重点要向经营者转移。为给推进农地规模经营创造政策条件，对 “三农”政策的支持力度重点应向经营者倾斜。“三权分置”条件下，农民的概念主要不再局限于承包土地的农户，而更多是掌握经营权的专业户。土地规模经营是以较少劳动力和较大规模 土地相结合，体现了经营主体从个体农民向企业或专业户转换，土地规模经营需要经营主体能力提高和经营规模扩大，共同构成农业生产向现代农业转变的实际内容。有更多的农业劳动力脱离农业生产经营的主体地位符合农村社会发展的大趋势，也是城乡发展一体化的构成内容。农业生产领域中直接的受益者应该更多地落实于农业经营者，才能为农业发展提供持久的动力。“三权分置”改革在农村土地产权关系上的这一变化必须在政策层面得到体现，产权改革的实际意义才能真正得到落实。土地承包农户的承包经营权在很大意义上已经成为一种能够通过流转并从中获得收入的、具有财产性权利的权能， 给承包农户带来的是直接财产性收入，而不再是生产经营性收入。
参考文献:[1]《马克思恩格斯文集》，第7卷，北京，北京人民出版社，2009年
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本文原载《学习与实践》2017年第10期
