[摘 要]中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》是“十三五”全面建成小康社会决胜阶段的纲领性文件，提出了全面建成小康社会创新、协调、绿色、开放、共享五大理念，以理念领航发展和建设，把全面建成小康社会要解决的关键问题为导向，并通过具体的制度建设为解决问题奠定扎实的基础。理念领航、问题导向、制度保障是《建议》精神的整体体现，符合中国国情、顺应时代潮流，深刻把握五中全会的精神是全面建成小康社会决胜阶段的首要任务。
[关键词]十八届五中全会；小康社会；理念领航；问题导向；制度保障
中共十八届五中全会通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）是“十三五”全面建成小康社会决胜阶段的纲领性文件。《建议》突出的亮点是把理念、问题、制度统一于“十三五”规划，思路清晰、问题明确、保障有力，为全面建成小康社会目标指好道、领好航。
一、树立理念是全面建成小康社会的先导
中共十八大在提出建设社会主义生态文明时，明确了必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然三大生态文明理念为先导，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。[1]在生态文明理念的引导下，在短短几年中，我国对生态文明建设的重视、投入、法律的制定、法治的实施、制度的建设、政策完善的力度都是空前的，所取得的成绩也是有目共睹的。理念先行是十八大以来我国经济社会发展体现的新特征。《建议》在全面建成小康社会的决胜阶段，更鲜明地彰显了这一特征。
创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是领航全面建成小康社会， 关系发展全局的深刻变革，是发展思路、发展方向、发展着力点的先导和集中体现。
第一、创新发展是全面建成小康社会的第一动力。 创新并不是一个新词，但在这几年中，人们对创新高度重视，创新已经成为出现频率最高的词之一。但是，创新仅仅停留在工作和实际操作层面还不够，必须提高到理念层次。创新作为理念不仅要落实于行，更重要是内在于心，心是行的内在依据，要把创新摆在国家发展全局的核心位置， 让创新贯穿党和国家的一切工作，在全社会蔚然成风。理念的变革具有决定性的作用。创新理念的确立，就不再把创新作为一种口号、领导的要求，也不需要反复说明、强调其重要性和意义，而是使创新理念成为各项工作的指导思想，并落实到具体行动。
创新并不是喊出来的，而是干出来的。创新发展也是新常态下解决发展动力的核心问题。正确把握战略机遇期内涵深刻变化的一个重要方面， 就是由原来规模快速扩张的机遇转变为提高发展质量和效益的机遇。正确认识并把握这一内涵变化，对于适应新常态、把握新常态、引领新常态，具有重要意义。创新对于一个民族来说是不懈追求和持之以恒的动力源。没有内心理念支撑，实现创新发展的目标就缺乏根基。只有创新真正成为民族的理念之时，才是创新国家成为现实之日。
第二， 协调发展是全面建成小康社会的内在要求。协调就是要求发展的全面性、整体性。我国发展目前显示的不平衡、差距大、层次多特征是构成全面建成小康社会的主要障碍。“把城乡区域协调发展，经济社会协调发展，新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展，增强国家硬实力和注重提升软实力协调发展，作为协调发展的着力点，不断增强发展的整体性。”[2]
第三， 绿色发展是全面建成小康社会的必要条件。必须把绿色发展和全面建成小康社会紧密联系在一起，全面小康社会不仅有经济、政 治、文化、社会领域的指标，还必须有生态的指标。全面小康社会一定是绿色社会，是把生态建设融入其中，构建“五位一体”的社会。绿色是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。绿色发展是对以往发展理念的深刻变革，也是对人类社会发展规律深化认识的具体体现。绿色发展的着力点是注重解决人与自然和谐问题，促进人与自然和谐共生，建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。
第四，开放发展是全面建成小康社会的必由之路。开放是中国特色的发展之路，也是全面建成小康社会必须遵循的道路，“开放发展必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，实施合作互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品 供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体”。 [2]这是具有新的内涵和更高层次的开放理念，是“引进来”和“走出去”同步发展的开放理念。
第五， 共享发展是全面建成小康社会的本质要求。全面小康社会是全体人民的小康，是全体人民共同迈入全面小康社会。全面小康和基本小康的区别在于它是全体人民共享的小康。这是我国经济社会发展目标的一个历史性飞 跃， 也在世界上展现了中国大国形象和中国特色社会主义制度的本质特征。
二、全面建成小康社会要以问题导向为着力点
全面建成小康社会的过程，从根本上说就是解决各种问题的过程。 如果说全面建成小康社会的目标是进程的倒推，那么，问题导向以解决现实存在的问题则是进程的顺推。目标导向倒计时和问题导向顺计时的交会点，就是全面实现建成小康社会目标之日。《建议》突出问题导向是把解决问题作为工作的着力点。问题导向体现了我们在决胜阶段不仅看到了成绩和有利条件，更看到了问题和短板；不仅看到了发展 中已经存在的问题，更看到了未来发展中可能出现的问题。
第一，创新发展的问题导向。创新发展理念要着力解决的是发展动力不足的问题，培育发展内在新动力。“十三五”期间根据新的发展理念，要解决的主要问题有两个方面：一是培育发展内在新动力。在新常态下，靠什么来支撑才能实现持续发展。这是要解决的首要问题。现在发展动力不足的根本原因是创新能力不强。目前面临的各种困难和问题都直接、间接与创新动力不足有关。我们和发达国家的差距不在发展速度、发展规模上，而是在国际市场上竞争力不强。从现象上看有很多具体原因，但根本原因是创新能力不强。在新的历史条件下，竞争的核心是创新能力的竞争，创新能力不强将在根本上制约发展动力、发展潜力。这是我们对问题的精准定位，也是把创新作为第一动力，放在核心位置的依据所在。二是拓展发展新空间。为发展开辟广阔新领域。创新既需要从内在动力来促发展，也需要从外延空间来促发展。新常态的特点是原有空间相对饱和，不少产业产能过剩对发展形成的负面影响明显制约着发展。以往谈发展比较多集中在工业化、信息化、城镇化、农业现代化等领域。《建议》针对新常态下的问题和困难，把拓展空间发展作为发展的新增长点。在外部空间实施“一带一路”战略，开拓国际发展区域新空间。在内部空间推进重点地区一体发展、城乡一体发展，形成国内发展区域新空间。同时，“拓展节能环保、生物技术、信息技术、智能制造、高端装备、新能源等新兴产业发展空间，拓展基础设施建设空间、网络经济空间。实施‘互联网+’行动计划，促进互联网和经济社会融合发展，实施国家大数据战略等”，[2]为发展拓展更广阔的产业空间。
第二，协调发展的问题导向。协调发展理念要着力解决的是发展不协调的问题。 协调发展是我们遵循科学发展理念时深刻认识的一条规律。发展必须具有整体性，存在明显短扳的不平衡发展，影响的不是某一个产业或部门，而是发展的整体。经济学上的“木桶效应”，即发展的水平不是由最长的木板决定，而是由最短的木板决定。这是对协调发展最生动的说明。“十三五”期间根据新的协调发展理念， 要解决的主要问题有三个方面：一是区域协调、城乡协调发展，是解决我国发展不平衡、发展质量不高的主体问题。
中国是个大国，区域、城乡发展不协调是国土大国、人口大国、发展中大国具有的基本特征之一，是历史、自然、资源、经济、社会、文化等多种因素的长期发展形成的，也与没有确立协调发展的理念有关，而全面建成小康社会整体性问题的导向就是“实现区域协调、城乡协调发展。”[2]二是要坚持物质文明和精神文明协调发展， 坚持社会主义先进文化的前进方向和以人民为中心的工作导向，把社会效益放在首位，使社会效益和经济效益相统一，增强文化自信和文化自觉，加快文化改革发展，建设社会主义文化强国。三是经济建设和国防建设融合发展。把建设现代化军队作为中国特色社会主义的重要内容，同全面建成小康社会进程相一致，科学认识强军与和平发展的辩证关系。“坚持富国和强
军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。以新形势下强军目标为引领，加强各方向各领域军事斗争准备、新型作战力量建设，到二○二○年，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命的中国特色现代军事力量体系。”[2]
第三，绿色发展的问题导向。绿色发展要着力解决人与自然和谐发展的问题， 小康社会全面不全面，人与自然和谐不和谐很关键。绿色发展针对的是经济发展、生活富裕和生态环境良好之间不和谐的问题，全面建成小康社会不仅 要实现经济发展、生活富裕、文化繁荣、精神文明，而且必须同时实现生态文明。生态文明是关系到上述各方面的基础条件，是更高层次的人类文明发展的关键因素。绿色的生态环境是最公平的公共产品、最普惠的民生福祉。生态环境恶化已经成为影响人们生产、生活的心头之患和最突出的民生问题。在绿色发展问题上，要解决的主要问题有以下三个方面：一是促进人与自然和谐共生，有度有序利用自然。这是十八大提出的“尊重自然、顺应自然、保护自然理念”[1] 的具体化，绿色发展是把发展生态文明的理念、 原则、目标融入经济社会发展各个方面的前提。二是“推动低碳循环发展。加快能源技术创新， 建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系”。 [2]加 快发展风能、太阳能、水能、地热能，安全高效发展核电。全面节约和高效利用资源。坚持节约优先、集约循环利用的资源观。实行最严格的水资源管理制度，建设节水型社会。 “建设国家地下 水监测系统，坚持最严格的节约用地制度，调整建设用地结构，降低工业用地比例，探索实行耕 地轮作休耕制度试点。 ”[2]三是提高绿色指标在经济社会发展中的比重， 把生态环境作为更具约束性的硬指标。
抛弃把经济发展与保护生态对立起来的陈旧观念，树立绿水青山就是金山银山的新观念，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是改善生产力。绿色循环低碳发展是当今时代科技革命和产业变革的方向，绿色发展可以形成新的经济增长点，为经济转型升级增添强劲的“绿色动力”。不断提高发展的绿色水平。
第四，开放发展的问题导向。开放理念要着力解决的核心问题是提高对外开放水平，形成对外开放新局面和深度融合的互利合作格局。开放发展要解决的主要问题有三个方面：一是“完善对外开放战略布局。 推进双向开放，促进国内国际要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合的市场格局形成” [2]发展外向型产业集群，形成各有侧重的对外开放基地。加快对外贸易优化升级，从外贸大国迈向贸易强国。“推动外贸向优质优价、优进优出转变，发展服务贸易。实行积极的进口政策，向全球扩大市场开放。完善投资布局，扩大开放领域，放宽准入限制。”[2]支持企业扩大对外投资，深度融入全球产业链、价值链、物流链，建设一批大宗商品境外生产基地，培育一批跨国企业。
二是“形成对外开放新体制。完善法治化、国际化、便利化的营商环境，健全有利于合作共赢并同国际贸易投资规则相适应的体制机制。建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制，健全服务贸易促进体系，全面实施单一窗口和通关一体化。提高自由贸易试验区建设质量，在更大范围推广复制。扩大金融业双向开放。有序实现人民币资本项目可兑换，推动人民币加入特别提款权，成为可兑换、可自由使用货币。转变外汇管理和使用方式，从正面清单转变为负面清单。 推进‘一带一路’建设。秉持亲诚惠容，坚持共商共建共享原则，完善双边和多边合作机制，以企业为主体，实行市场化运作，打造陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局。”[2]三是“积极参与全球经济治理。推动国际经济治理体系改革完善，积极引导全 球经济议程，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展。推动多边贸易谈判进程， 促进多边贸易体制均衡、共赢、包容发展，形成公正、合理、透明的国际经贸规则体系”。[2]
第五，共享发展的问题导向。共享发展要着力解决让人民群众共享改革发展成果，增进人民福祉。使全面小康社会充分体现社会主义的本质要求和社会主义制度的优越性。提出共享理念，着力解决社会发展过程中的公平正义问题，进一步揭示当代中国发展进步的根本出发点和落脚点。《建议》针对我国经济发展的“蛋糕”不断做大，但分配不公的问题比较突出，收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大，共享发展存在的实际情况和制度设计不完善的地方，把以下几大方面作为重点解决的问题：一是增加公共服务供给。 坚持普惠性，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平。加强义务教育、就业服务、社会保 障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖。二是实施脱贫攻坚工程。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充 分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻 坚战。实施精准扶贫、精准脱贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。三是提高教育质量。全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，加强社会主义核心价值观教育，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。深化教育改革，把增强学生社会责任感、创新精神、实践能力作为重点任务贯彻到国民教育全过程。推动义务教育均衡发展，全面提高教育教学质量。四是促进就业创业。 坚持就业优先战略， 实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。 完善创业扶持政策，鼓励以创业带就业，建立面向人人的创业服务平台。统筹人力资源市场，打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利。五是缩小收入差距。坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入。调整国民收入分配格局，规范初次分配，加大再分配调节力度。六是建立更加公平更可持续的社会保障制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。 坚持精算平衡，完善筹资机制，分清政府、企业、个人等的责任。适当降低社会保险费率。完善社会保险体系。七是推进健康中国建设。深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。八是促进人口均衡发展。坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略。全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。①
三、全面建成小康社会的基础建设要有制度保障
科学的理念明确了问题导向的目标， 解决问题最终要靠制度来实现。把要解决的问题、要做的事情落实于制度是《建议》的一大特点。把理念引导、目标导向、制度保障作为一个整体来设计体现了“十三五”规划的务实性。我们要做的事情很多，靠什么来落实，靠制度规范是最公平、最透明、最规范、最具有可持续性，通过制度运行来保证目标的实现，能够形成党和政府、各级领导的各项工作规范性操作和常态化约束，不会因为机构、领导的变动而使实际工作受到影响。特别在绿色发展、共享发展等领域，制度建设具有根本性。注重制度建设是把要做的重点工作通过制度的形式来落实，要实现的目标不 只是口头说说，而是在于怎么去做，制度保障强调的是如何做，是实现从说到做的转变。例如，坚持共享发展，关键是作出更有效的制度安排，这些制度包括建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度， 逐步建立以权利公平、 机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，保证人民平等参与、平等发展权利，让发展成果更多更公平地惠及全体人民的制度。从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，加强义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等制度建设，实施精准扶贫、精准脱贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障制度。实行低保政策和扶贫政策衔接、对贫困人口应保尽保制度。打破城乡、地区、行业分割 和身份、性别歧视，维护劳动者平等就业权利制度，劳动报酬提高和劳动生产率提高同步、持续增加城乡居民收入制度。实施全民参保计划，基本实现法定人员全覆盖。分清政府、企业、个人等的责任。完善社会保险制度。深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。②总之，一切都要 通过制度来落实，有了公平正义的制度，共享发展才有坚实的根基。制度建设是让人民群众能够从具体制度中看到全面建成小康社会的目标，把目标的实现转化为可期盼的愿景和看得见、摸得着的目标，通过制度来体现的目标才是具体的、能够凝心聚力的，把制度建设作为占有很大比重的重要内容是《建议》的一大亮点，充分体现了全面建成小康社会决胜阶段要做的重点工作。加强制度建设是中共十八大以来的鲜明特色，三中全会重点是社会主义市场经济制度、体制的建设，四中全会重点是依法治国、社会主义 法治制度建设，五中全会重点是为全面建成小康社会提供坚实的制度保障。制度建设、法治规范是现代社会的特征，是社会文明进步的象征，从这一意义上说，《建议》以崭新面貌树立了中国形象， 中国特色社会主义建设已经从改革探索、创新发展、经验总结、规律把握走向制度建设比较完善成熟阶段。在坚定道路自信、理论自信的基础上，进一步走向制度自信。我们正满怀信心迈向“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标。
人大复印：《中国特色社会主义理论》 2016年03期
原文出处：《毛泽东邓小平理论研究》 2015年201511期
参考文献见原文
