2019年11月26日下午，中央全面深化改革委员会第十一次会议审议通过了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《意见》），要求建立健全“七个体系”，落实主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性。现代环境治理体系涉及理论和实践问题， 需要进一步深入探讨，从而为推动生态环境根本好转、建设美丽中国提供有力的制度保障。
环境治理的目标体系
目标已经指明。《意见》提出以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标。如果将中央有关生态环境治理的文件联系起来看，现代环境治理体系目标是全方位、多层面的，至少可以分为顶层目标、工作目标和实际效果等层面。
顶层目标。从逻辑关系看， 现代环境治理体系是生态文明治理体系的组成部分，生态文明建设目标是人与自然和谐共生。党的十九大报告关于生态文明建设的第一段第一句话，就点明了生态文明建设在中华民族伟大复兴中的地位：永续发展、千年大计。“ 生产发展、生活富裕、生态良好”是全面建成小康社会目标的具体化，本质是追求经济发展、民生改善、生态环境保护的协调、平衡和良性循环。“三生” 目标在党的十六大报告中业已提出，与2002年南非约翰内斯堡联合国可持续发展峰会形成的经济发展、社会发展、资源环境是可持续发展的三大支柱共识吻合。与国际社会通用的可持续发展表述不同，“三生”表述更具体， 也符合我国发展阶段的基本特征。现代环境治理体系是生态文明治理体系的重要组成部分，因为生态环境是全面建成小康社会的“短板”：小康全面不全面， 生态环境是关键。近年来，我国加大生态环境保护力度，扭转了忽视环境保护的倾向，生态环境质量得到明显改善。
工作目标。《意见》提出的“以推进环境治理体系和治理能力现代化为目标”是工作目标， 这一点可以从七个体系得到证实：建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律政策体系。“七大体系”覆盖行为主体、行为依据、监督执行等方面，是现代环境治理体系的解构或任务分解。行为主体是政府、企业和公众，也包括社团组织（环保NGO）。政府主体包括中央和地方政府，以及政府各相关部门；行为依据是政策法规，信用、监管是市场机制发挥作用的保证。因此，实现现代环境治理体系和治理能力现代化，需要打通我国现行管理体制的上下、左右、前后关系，加以集成，形成合力。上下关系是中央和地方政府关系，垂直管理是实现形式； 左右关系是同级政府部门之间的关系，在“条条”畅通的前提下要加强“块块”联系和协同；前后关系是尽可能保持政策的连续性，生态环境部李干杰部长关于给企业留足整改时间的说明反映了政策连续性的重要性。
实际效果。现代环境治理体系和治理能力现代化， 要落到“ 推动生态环境根本好转、建设美丽中国”这个效果上。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，开展了一系列根本性、开创性、长远性的环境保护工作，实施了大气、水、土壤污染防治三个“十条”，出台了一系列制度。制度出台频度之密、污染治理力度之大、监管执法尺度之严前所未有， 生态环境质量得到明显改善。尽管如此，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。只有实现天蓝、水清、地绿的环境保护目标，环境治理体系现代化的价值才能显示出来。
环境治理的实施体系
既要将中央环境保护政策、法规、标准等国家意识落地，也要将基层环境保护需求反映到国家政策法规中，这是环境治理体系和治理能力现代化的应有之义，因而需要有效的实施机制。制度的生命力在于执行； 再好的制度如果得不到执行，“干打雷不下雨”，就会形同虚设。总体上，我国生态文明建设“四梁八柱”制度体系基本成型，未来要在调整完善中加大执行力度。只有把制度执行到位、将政策贯彻到底，最大限度地激发制度效能，才能收到现代环境治理的预期效果。
实施体系。包括实施依据、实施主体、实施效果、以正确办法推动实施等方面。实施主体是治理主体，也就是政府、企业、公众和生态环境保护社团；治理的效果， 不仅可以用指标体系来评价，也可以是公众的切实感受。例如， 我国近年来的蓝天增多、大气环境质量变好，不仅可以从数据上审视，还可以从公众在微信上晒蓝天的照片得到验证。
实施依据。从我国管理体制出发，环境治理的实施依据主要是党的方针政策，包括党的行动纲领、口号、文化等。《意见》要求导向清晰、决策科学，主要是对文件或政策制定者而言的。执行有力、激励有效是对政府部门和基层而言的。执行有力，要求中央政策能得到一丝不苟的执行；激励有效，要求激励向上、奖励先进，而不能“劣币驱逐良币”。多元参与、良性互动要求政策制定、执行、完善的全过程公开、公正和透明。多元参与是治理与管理的根本差别之所在， 群众的诉求和呼声理应在政策中得到回应。良性互动是信息沟通和环境治理的必要过程，也是政策调整和完善的必然要求。
环境治理依据，覆盖国家环境政策、法规、规划、标准等方面。党的十八届四中全会的决定， 对建设法治国家已有明确规定：良法、执法、司法和守法。良法， 要求法律代表广大人民群众的根本利益，起到成熟政策法制化和公民行为规范化的作用；我国改变以往部门立法的做法是这一精神的具体体现。梳理法规间的矛盾、调整已过时的法律规定仍有大量工作要做。只有领导干部以身作则、带头守法，法律才会得到执行；全民守法，干部、特别是领导干部要能严格守法，这也是《意见》提出的建设信用体系的基本要求。只要法官都能公正司法，社会正气就能弘扬，也就不会有“扶不扶”的社会讨论。
实施工具。将环境保护政策、法规、规划等落地，应有相应工具或手段。从各国经验和我国实际看，标准和环境会计是行之有效的工具。标准可以贯彻落实到基层、污染物排放乃至产品中。环境标准是环保督查、考核地方和企业的依据，是统一的一把“尺子”，既可以减少选择性执法和自由裁量权、“下车伊始”式的指手画脚，也可以避免“张说张有理、李说李有理”。环境会计的重要性不言而喻。“利来利往”之说早在《史记》中就已出现，“无利不起早”更是民间流传的谚语。环境成本“内在化”，需要环境会计；无论是治理成本还是污染损失，都应通过会计账户来体现。这样，不仅可以减少“企业排污、政府埋单” 的现象，也可以使罚款有据而不是“轻描淡写”或“走极端”、甚至找不到责任人。
以正确的办法促进生态环境根本好转。生态环境保护是新时代人民群众的诉求，功在当代，利在千秋。环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，我们要像保护眼睛一样保护生态环境，推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。这是环境治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点；群众获得感和幸福感增加了就应当坚持，群众的幸福感没有增加，就要分析原因， 纠正错误以利再战。首先，要进一步梳理工作思路，疏堵结合， 夯实基础。应当明白，生态环境因素是一个“慢”变量；我国环境状况是积累和叠加的结果，要求在一个晚上解决所有问题，不仅不符合客观规律，而且还会“反弹”，毕竟我国的城市化和工业化的历史任务还没有完成。其次，执法应有标准。例如要界定“散乱”的标准， 如果没有量化标准，执法时难免还会出现“一刀切”“关了再说”等情形；再如，责任分解过细过小， 导致环境保护“碎片化”，难以体现习近平总书记关于“山水林田湖草系统治理”要求。最后，要将分类施策落实到指标上，发挥指标的“指挥棒”作用，增强生态环境保护的针对性、系统性和长效性。只有这样，才能使绿色富民惠民，也才能实现我国经济社会可持续发展。
环境治理的责任体系
环境治理体系建立以后，干部成为打好污染防治攻坚战的决定性因素。虽然《意见》很快出台，但环境治理体系和治理能力现代化不可能一蹴而就，而应有一个不断调整完善的过程。在中国共产党领导下，中华民族踏上波澜壮阔的现代化航程，从站起来、富起来到强起来，新中国用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化历程。与此相对应，人民群众对现代化的目标期待也从“楼上楼下电灯电话”， 到日益增长的优美生态环境。顺应形势变化的需要，应当明晰责任体系，也就是明确谁来管、管什么、怎么管的问题。《环境保护法》规定了属地管理，行政管理体制改革催成了垂直管理，应依此进一步明确中央和地方政府的责任体系，还自然以宁静、和谐、美丽。
尽量避免传导机制失灵。上情下达，下情上达，互动非常重要；《意见》明确要求形成良性互动机制。应当避免政策的“放大效应”，即社会上的“加码、加水”之说，也包括督察过多、过频问题。从国内外实践看，圆桌会、对话会等是沟通的重要形式。决策者要有“兼听则明”的态度，群众要有讲真话的勇气。如果决策前充分听取群众意见，一些事情会少走弯路；开头出现细微偏差，政策执行走样在所难免。《礼记·经解》云：“《易》曰：‘君子慎始，差若毫厘，谬以千里’”。意思是说， 开始稍微有一点差错，结果会造成很大的错误。尽管古人早就指出这个问题，但问题并没有消失反而时有露头。以“一刀切”为例。虽然人们对“一刀切”十分反感，虽然“一刀切”的不良结果已经显现， 生态环境部也已发文禁止，但为什么仍有人喜欢“一刀切”呢？其中的原因值得深究。如果自由裁量权过大，任由少数人说了算，张三说朝东，李四说朝西，这种行事方法不出问题都难。
容错纠错机制。2018年5月， 中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，要求建立健全容错纠错机制，为敢于担当的干部撑腰鼓劲。我国走了一条压缩型的工业化道路，生态环境问题也有压缩型特点；又由于我国幅员辽阔、各地发展阶段、产业特点不同，在处理环境与发展关系时没有先例可循，不能期望每一项工作都成功不失败。因此，建立容错纠错机制十分重要。生态环境部已有纠错容错机制。例如，2018年制定《禁止环保“一刀切”工作意见》，要求加强政策配套，严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免集中停工停业停产等简单粗暴行为。又如，对媒体上反映的山东某地大气办在锅盖上贴封条的回复，以及2019年11月29日召开的例行发布会宣布组成20个工作小组，赴全国200个生猪调出大县开展现场调研，督促地方严格排查禁养区划定等，均是很好的先例。既要警惕政策执行走样、基层执行能力不够的问题，又要防止大量关企业带来社会稳定和就业压力隐患、甚至以新的问题取代旧的问题，而不能真正解决污染问题，造成资金和资源的极大浪费。只有保持政策的稳定性和连续性，只有政府守信用而不是“朝令夕改” 并消除政策执行走样带来的不良影响，才能取信于民，社会信用体系也才会货真价实。
建立健全现代环境治理体系，是形势使然；只有建立健全现代环境治理体系、实现治理能力现代化， 才能为改善生态环境质量、建设美丽中国提供制度保障，才能实现人与自然和谐共生，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部
本文刊于《中国发展观察》2020年第1-2期合刊
