〔摘要〕在当今时代，生态环境的发展不再表现于简单的地理空间，而是呈现出更多的空间网络化形式。在探索生态环境治理方法过程中，空间网络化治理理论作为一种空间组织理论，得以应用并受到了人们的关注和重视。环境治理的空间网络化是一种命运共同体式治理的再现。实践中，由于生态环境的地理跨域性和管理的行政区域性等矛盾制约，空间网络化治理面临着管理主体单一性、管理客体片面性、管理结构分散性和管理工具落后性等诸多风险。为此，需要采取切实措施，努力实现治理主体、治理客体、治理结构和治理工具的全域革新和流程再造，提高环境治理能力，推动环境治理体系高质量发展。具体路径为：以科学分工为准则，厘清多元治理主体的权责;以融合发展为导向，注重多领域间的协同治理;以提升效能为宗旨，营造合作共生的伙伴关系;以灵活高效为目标，提高治理工具智能化水平。
〔关键词〕环境治理，空间网络化，生态环境
〔基金项目〕国家社会科学基金项目“环境效应视角下贫困地区新能源发展及其扶贫政策研究”（16BJY049），湖北省社会科学基金重点项目暨省新型智库项目“坚持长江经济带生态优先、绿色发展的路径研究”（HBSK2021703），主持人李世祥。
〔作者简介〕汪金峰（1985-），男，湖北黄冈人，中国地质大学（武汉）公共管理学院博士生、助理研究员，主要研究方向为公共政策与环境治理等。
李世祥（1979-），男，湖北巴东人，中国地质大学（武汉）公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为资源环境经济与政策等。
项继权（1962-），男，湖北麻城人，华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，主要研究方向为中国乡村政治和政治学理论等。
党的十九大报告提出，要“加快生态文明体制改革，坚持人与自然和谐共生”〔1〕;党的十九届四中全会进一步提出，要实行最严格的生态环境保护制度，健全生态保护和修复制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为进一步提高环境保护能力，优化环境治理体系，必须树立全民共建共治共享的发展理念，探索环境治理的空间网络化，坚决走生态优先、绿色发展的道路，还自然以宁静、和谐、美丽，努力实现“绿水青山就是金山银山”的美好愿景。
一、环境治理空间网络化的运行特征
空间网络化作为一种空间组织理论，既是包含精神空间、物质空间和地理空间等诸多要素的组合，也是多元化空间关系的重构和深层次社会关系的生产过程〔2〕。因此，空间网络化治理是指多元主体通过构建多领域网络化社会关系，实现多中心目标有效处理的行为过程。在当今时代，生态环境的发展已由传统的区域性“地理空间”向现代的网络性“流动空间”转变〔3〕。对于生态环境空间网络化治理而言，一方面是对生态环境空间的治理，这不仅包括地域空间治理，还包括政治、经济、社会和文化等多空间领域的协同治理;另一方面是对生态环境网络关系的建构，这不局限于生态环境属地政府部门间的行政关系，还包括企业、社会组织和公众等主体网络化关系的建立。在生态环境治理过程中，要注重从治理主体、客体、结构和工具等多维度完善空间网络化治理机制，提高生态环境治理体系和治理能力的现代化水平。
（一）治理主体：强调多元治理主体的基础性作用
空间网络化治理理论主张打造多元主体共同参与的环境治理格局（见图1），契合了党的十九大报告提出的“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”〔1〕的思想。
在空间网络化治理下，多元治理主体的基础性作用主要表现为：其一，政府的基础性作用表现为制定与执行环境法规与政策、调整与优化环境监管组织体系、公开环境信息、宣传环境保护知识、进行环境监管与环境问责及引导企业、社会组织和公众参与环境治理活动等〔4〕。全球治理经验表明，一个强有力的政府是保障治理有效的基本条件，过于贬低或削弱政府在社会治理中的作用，主张去国家或去政府中心化的治理模式已被实践证明是不可取的。尽管现代政府治理从传统的监测和执法手段转向多样化的社会化和市场化手段，但严格执法和监测的管理机构依然发挥着主导作用。其二，企业的基础性作用表现为，在政府主导下直接組织和实施环境治理、开展环境工程建设等活动。企业在环境治理中承担了主体力量，是政府与公众参与环境治理的重要载体。国内外环境治理案例表明，环境治理离不开企业的参与，环境治理与企业关联不是简单地将公共环境治理问题经济化，而是充分发挥企业处理问题的灵活性作用，因为企业的灵活性是保障治理高效的重要条件。此外，将企业的经济属性与环境的公共属性加以对立的观念或将使环境治理陷于低效。其三，社会组织和公众的基础性作用表现为，在政府或企业的组织安排下，直接参与环境测量、生态修复等系列治理活动。社会组织和公众既是环境好坏最为直接的感知者，也是环境保护的主角，脱离了社会组织和公众参与，环境治理将无法开展。一个积极参与的社会组织是保障环境治理行为实施不可或缺的条件〔5〕。
（二）治理客体：发挥多方治理客体的协同作用
空间网络化治理打破了传统的单一生态空间和地域空间治理的局限性，重视领域和地域间协同治理，强调治理需要发挥政治、经济、文化、社会等客体的作用（见图2），并加强各治理客体之间的合作，契合了党的十九大报告明确把统筹推进“五位一体”总体布局写进党章的指导思想。
在空间网络化治理下，生态环境治理作为一种系统性活动，不能仅从地理角度去考虑，还应将政治、经济、文化、社会等客体作用进行融合并充分发挥，这样才会提高生态环境治理效率。其一，政治空间治理是环境建设的基础，是一定区域内各治理主体的价值体现。在政治空间层面，政府要把环境保护作为一项基本国策，深入实施可持续发展战略;坚持以预防为主、综合治理的总方针，实施全面推进、重点突破策略，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题;不断坚持创新体制机制，强化环境法治，依靠科技进步，发挥全方位治理的积极作用。其二，经济空间治理是环境建设的关键，是一定区域内生产力存在和发展的前提。在经济空间层面，要优化各种物质要素的规律分布，构建各部门与地区之间相互依赖、相互制约的经济关系。其三，文化空间治理是环境建设的内在要求，是文化政治的一项行动策略。文化空间包含空间实践基础的表征想象与表征再现，体现文化政治的隐性权力逻辑，在治理过程中展现着话语体系与意义建构的争夺〔6〕。其四，社会空间治理是环境建设的重要保障，表现为社会关系的重新组合。随着社会结构的转型和利益的分化，非结构性和多向流动的社会开始呈现在人们面前，管理者亟需构建新的社会整合机制，推动社会空间治理的不断优化。其五，生态空间治理是环境建设的外在表现，是推动新时代高质量发展的根脉所在。它是以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间为治理对象，包括生态保护、生态修复、生态重建、生态富民、生态服务和生态安全六个方面内容。推动生态空间治理体系和治理能力现代化建设，是坚持和完善生态文明制度体系的必然要求。
（三）治理结构：构建多维治理结构的网络关系
空间网络化治理打破了政府作为独立治理主体的局面，主张除完善政府部门间关系外，还应构建政府与企业和公众等主体间的网络关系（见图3），契合了习近平总书记关于生态环境“共抓大保护”〔1〕思想。
在空间网络化治理下，多维治理结构的网络关系主要表现为：其一，构建政府部门间的网络关系。科层制将无序的组织变为有序运转的组织，但在科层制下，个体缺乏自主感和能动性，组织结构僵化〔7〕。在政府科层制治理结构下，要实现生态环境的高效治理，必须完善政府部门间的网络关系。一方面是在权责一致的情况下，明确政府部门上下级关系，建立高效的信息传递机制;另一方面是打破行政体制壁垒，构建同级政府部门之间特别是跨行政区域政府部门间的沟通机制，互通和整合信息资源，加强彼此之间的交流与合作。其二，构建政府与企业间的网络关系。政府与企业的关系不仅是管理与被管理关系，还是引导与被引导关系。政府应从“掌舵者”转变为“服务者”，通过“权力下放”来提高企业在环境治理过程中的自主权，让企业成为环境治理中的主力军，做好企业治理环境的服务工作。除此之外，政府还应发挥治理的主导作用，构建企业之间的合作网络，为企业间交流合作提供机会和平台，积极促进市场资源的优势配置。其三，构建政府与公众间的网络关系。公众是环境治理的直接参与者和环境治理好坏的直接感知者，政府与公众间的网络关系是政府获取治理信息的重要渠道。构建政府与公众间网络关系，关键在于政府向社会增权赋能，通过召开听证会、立法等多种形式，鼓励公众参与环境保护和环境监督，提高政府的权威性和亲民性，建立和谐统一的社会关系。
（四）治理工具：促进多元化治理工具的综合利用
空间网络化治理理论主张采用现代化技术手段，提高智能化治理水平，实现治理能力的现代化。治理工具是指把政府治理目标或政策目标转化为具体的行动，以改变政策目标群体的行为，最终实现政策目标的手段和机制〔8〕。由于治理目标或政策目标的实现往往涉及多方行为主体，因此，政府采用的治理工具是多元化的而非单一的。
按照治理工具的定义，从不同的角度可以把治理工具划分为不同的类型。空间网络化治理中的治理工具主要强调科学技术层面上的工具。随着地理信息系统、网络通信系统、大数据、智能终端等新技术的发展，治理主体应充分利用科技发展带来的便利，运用智能化工具来提高环境治理效率。例如：采用地理信息系统，可以随时监测生态环境的变化情况，为生态环境保护提供精准的预警和监测;采用网络通信系统，可以进一步强化治理主体间的网络化关系，提高交流的便利与快捷;采用大数据技术，可以科学分析环境污染来源等信息，为环境治理方案、决策的制定提供依据;采用智能终端技术，可以将人力从繁琐的环境治理工作中解放出来，实现治理能力的提升。总之，提高生态环境治理效益不能局限于运用某一种治理工具，需要综合利用多样化的治理工具。只有这样，才能有效应对环境治理中存在的问题。
二、环境治理空间网络化的现存风险
环境治理空间网络化为解决日益复杂的环境治理问题提供了新思维和新希望。但如何化解生态环境的地理跨域性与管理的行政区域性等现存矛盾，处理好多元化治理理念相互冲突和多元利益博弈等管理的碎片化问题，是决定这种新机制运行状况的关键因素〔9〕。实践中，环境治理空间网络化的高效运行还面临着诸多风险，主要表现如下：
（一）主体风险：环境治理主体单一，权力配置不尽科学合理
审视我国现行生态环境治理体系及相应的制度安排，环境治理空间网络化面临的首要挑战是环境治理主体单一、权力配置安排不尽科学合理。这种风险突出表现为以下几点：
其一，从纵向权力安排来看，目前实行的是以行政区域为基础的中央—地方分工合作机制，即中央政府部门拥有环境治理宏观决策和监督的权力，地方各级政府仅对所辖区域内环境质量总负责，并承担环境治理的责任。这种分工合作机制虽然有着不可替代的优势，但易导致责任边界不明晰，为地方政府在环境治理中的机会主义行为和缺位行为留下了空间。其二，从横向权力分配来看，行政部门间职责划分不明晰。现行《环境保护法》规定环保部门为统一的环境保护监督管理机构，但同时又赋予有关部门相应职权，环境保护监督管理机构具体职责总体上显得过于抽象和模糊，这为部门间推诿、摩擦埋下了诱因并导致问责困难。其三，从宏观来看，现行法律和政策主要规范政府部门的权责，很少涉及企业和公众，非政府组织缺乏必要的法律授权，权益得不到有效保障。由于生态环境的公共属性和复杂性，政府作为单一的管理主体，已不能适应公共治理对多元化主体共同参与的要求〔10〕。生态环境的跨域性表明它不局限于地理空间，还包括政治空间、社会空间等，这必然会涉及多方利益主体，但目前“掌舵”与“划船”同归于政府会存在严重弊端。只有吸引多元主体共同参与并权衡各方利益，实现多元利益的整合，才会降低生态环境治理风险。
（二）客体风险：环境治理客体片面，各领域间协同治理不足
生态环境治理客体片面性安排导致其他治理客体滞后或缺失，这成为长期影响和制约生态环境治理效果的一个根本性因素。具体来说，主要表现为以下几点：
其一，从治理思想来看，由于GDP一直是政府绩效考核的重要指标，生态环境治理长期以来主要为地方经济增长服务，环境治理客体更多考虑的是地理空间治理，忽略了政治空间、社会空间、文化空间等治理客体在环境保护中的作用，更加忽视了各治理客体间的相互关联性，再加上环境污染深层原因并没有从思想上真正得到治理主体的重视，导致环境治理效果低下。其二，从治理行为来看，环境治理“头痛医头，脚痛医脚”现象严重。主要表现为：片面目标锁定并加以行政遏制，不考虑目标外在的关联性和寻找目标的替代者，忽视生态环境与其他领域发展的协调性，等等。这种情况会影响人们的生活和经济发展，也会加重生态环境污染的进一步恶化〔11〕。其三，从治理结果来看，治理主体对环境治理多停留在地理空间层面，对环境污染区域进行修复后，地理空间环境表象优美，但这种状态维持时间并不长。在缺乏社会空间、文化空间等治理客体的共同作用下，生态空間修复好后很快再次陷入被污染的尴尬境地。因此，生态环境治理仅注重对某一治理客体或治理客体的某一方面来进行环境修复和保护的做法是不可取的。
（三）结构风险：环境治理结构分散，信息共享和协调性较差
多元环境治理主体和分散化的权力结构安排导致部门间特别是跨行政区域间信息共享和协同性差等问题的出现，这是製肘环境治理空间网络化有效落实的客观原因。其主要表现为以下几方面：
其一，多元治理主体加大了环境治理协调难度。政府、企业、社会组织和公众共同参与环境治理，各治理主体属于不同的管理组织，彼此之间缺乏相互制约机制，导致环境治理行为的分散性和不协调性，不利于整体合力的发挥。当前，政府对企业、社会组织和公众的制约更多体现在法规层面，在环境治理中则仅为主导作用。企业、社会组织和公众彼此之间是相互独立的主体，不存在相互制约性，故治理行为协调难度更大。其二，分散化的权力结构安排导致治理主体彼此隔离。由于一些复杂因素的作用，行政等级体制下部门或行政区域的分割导致了利益本位化〔12〕。各部门或行政区域在政府行为抉择过程中，会优先考虑自身利益最大化，这种情况不利于环境治理的统一指挥和协调。《国务院机构改革方案》提出组建生态环境部，整合了原相关部门污染防治和环境保护的职能，优化了组织机构设置和权力安排。但生态环境治理涉及多个领域和环节，以大部制为特征的机构改革无法代替跨部门和跨行政区域的协调机制，难以从根本上解决跨部门治理主体间的信息共享和协调性问题。其三，治理主体间网络化关系尚待建立。当前，政府、企业、社会组织和公众之间的网络化关系尚未形成，各治理主体之间缺乏沟通和协作，导致生态环境治理的有关数据、信息难以实现治理主体之间的共享。因此，在管理结构分散性下，治理主体彼此独立行使环境治理职权，进行单一治理客体的修复和保护，相互之间缺乏交流与合作，难以形成环境治理合力，将会导致生态环境治理的低效。
（四）工具风险：环境治理工具落后，创新性和智能化不够
管理工具是目标利益达成的手段〔13〕500-501。管理工具的落后性是环境治理空间网络化面临的另一挑战，突出表现为：
其一，管理工具陈旧，形式单一。管理工具是时代发展的标志。当前，我国生态环境治理发展还处于传统的管理工具阶段，即以行政手段为主，经济、文化和信息技术等手段使用不足，管理工具严重落后于时代发展。随着市场经济手段的重视和介入，行政手段独大的局面有所改善，但并没有改变政府惯用行政手段的思维。其二，管理工具创新性不强。“工欲善其事，必先利其器。”政府要使政令得以有效贯彻执行，必须选择有效的管理工具。随着科学技术的进步，智能化管理产品不断涌现。政府在生态环境治理过程中不断引进智能化管理产品来提高管理效率，但智能化管理产品开发初衷多以满足民生需求为目标，要使智能化管理产品有针对性地服务环境治理专项，就必须对智能化管理产品改造升级。当前生态环境智能化管理产品开发和改造升级滞后，使得智能化管理工具作用未能充分发挥。其三，高技术人才的配置不足。先进的管理工具必然要配备专业的高技术人才。长期以来，政府部门人才更多偏向于管理型，技术人才配置不足的情况较为普遍。要运用先进的管理工具，提高信息技术的支撑力度，就应当加大高技术人才的培养和引进力度。总之，先进的管理工具是实现环境高效治理的重要条件。消除管理工具落后造成生态环境治理的不利影响，与时俱进地革新管理工具，是提高生态环境治理效率的重要保障。
三、环境治理空间网络化的完善路径
生态文明建设对环境治理提出了更高要求，各治理主体被赋予了新的历史使命。生态环境治理应积极引入新思维和新方法，从传统的碎片化管理转向空间网络化治理，实现生态环境治理体系和治理能力现代化，开创生态文明建设的新局面。从环境治理空间网络化的运行特征和运行风险来看，我们应实现治理主体、治理客体、治理结构和治理工具的全域革新和流程再造，全面推进环境治理空间网络化进程。
（一）以科学分工为准则，厘清多元治理主体的权责
空间网络化治理要求以多元主体参与为基础。多元主体参与是空间网络化治理理论的内在要求，其参与生态环境治理，有利于发挥多元共治模式的效用。推进生态环境空间网络化治理，应明确多元治理主体的职责定位和责权分工。
其一，实现多元治理主体科学管理，对政府、企业（市场）、社会组织和公民在生态环境治理过程中承担的任务进行科学分工，明确其责任义务。其二，依据各治理主体的职责定位赋予相应的权力，实现权力配置的科学化。政府向社会增权赋能，增强企业（市场）、社会组织和公民在生态环境治理过程中的活力;社会向政府增权赋能，提高政府在生态环境治理过程中的决策、调配、动员等方面的管理能力。其三，推进环境污染第三方责任制。应依据有关法规及单位委托要求，确定第三方治理单位应当承担的法律责任和合同约定义务，发挥第三方力量在生态环境治理中的作用。其四，健全各主体生态环境治理责任追究制度。在现代民主和法治视角下，履行对公民的责任是政府的第一要义〔14〕。除此之外，还应制定其他各治理主体的“权力清单”和“责任清单”，厘清多元治理主体的权责边界，建立严格的生态环境治理问责机制。
（二）以融合发展为导向，注重多领域间的协同治理
空間网络化治理要求以多领域协调为支撑。多领域的协同治理是空间网络化治理模式的外在表现，生态环境治理客体应以融合发展为导向，注重多领域间的协同。
其一，生态环境污染并非对单一空间造成影响。“头痛医头，脚痛医脚”的单向治理思维方式和片面锁定目标加以行政遏制的行为，已不能适应现代化对生态环境治理的要求，这就需要我们从“五位一体”的空间角度去重新审视环境治理方式，加强多空间领域的合作共治，并实现共赢。其二，多空间领域相互协调和支撑，促使各治理主体共同发力，这样可以提高生态环境治理效率。政府应实现“服务，而不是掌舵”的角色转变〔15〕409-413，提高生态环境治理服务效能;企业（市场）应充分发挥资源配置作用，充当生态环境治理的主力军;社会组织和公民应变被动为主动，成为环境治理的重要参与者。其三，在治理现代化理念下，生态环境不再是简单的地理空间，而是精神空间、物质空间和地理空间等多要素的综合空间。追求多空间领域融合发展是现代化社会发展的必然趋势。采取多空间领域的协同治理是从源头上消除生态环境污染、维持生态平衡的有效路径，有助于实现公民对“绿水青山就是金山银山”的美好愿景。
（三）以提升效能为宗旨，营造合作共生的伙伴关系
空间网络化治理要求构建多主体间网络化关系，因而多主体间的合作伙伴关系是实现空间网络化治理的重要条件。网络化治理方式打破了传统的国家和地方、公共和个人的二分法思维，转而追求广覆盖、综合性、协作化的新治理理念〔16〕。营造治理主体合作共生的伙伴关系，就是要对资源的空间价值与治理主体内外部的关系进行整合，以提升治理效能为宗旨，促进生态环境空间网络的协调、合作与共享。
其一，重塑政府部门间和上下级间的合作伙伴关系。打破政府部门利益壁垒，加强政府各部门间及上下级间的合作，建立职能科学、协调高效的扁平化治理结构，提高政府的决策和办事效能〔17〕。其二，重塑跨行政区域政府间的合作伙伴关系。转变传统官僚制思维，构建“以人民利益为根本遵循，以合作共生为导向”的命运共同体，充分利用各行政区域资源优势，加强跨行政区域政府间的合作与交流，推行跨区域生态补偿机制和责任追究制度，形成环境治理“一盘棋”的局面。其三，重塑政府与企业、社会组织、公民之间的合作伙伴关系。改变不适合新形势新要求的发展理念，建立新型合作伙伴关系，提高企业在生态环境治理中的地位和作用，调动社会组织、公民参与环境治理的积极性，实现环境治理主體间关系的网络化。
（四）以灵活高效为目标，提高治理工具智能化水平
空间网络化治理要求实现治理工具的智能化。在人们对美好生态环境需求日益增长的驱动下，传统生态环境治理工具已经不能适应时代发展的要求，实现环境高效治理应当提高治理工具的智能化水平。以“互联网+”为代表的新技术运用为生态环境治理工具实现智能化创造了条件。构建生态环境智能治理平台，可从以下几方面着手：
其一，利用新媒体手段，加强生态环境保护知识、政策的动态宣传，实现环境保护意识的社会化。如采取手机APP形式对环保知识进行宣传，抓住年轻人对智能手机的依赖心理，实现阅读群体的增加，进一步提升公众对环境保护的认知度。其二，利用地理信息系统和大数据等技术，对生态环境进行实时监测，并分析生态环境发展趋势。这样做不仅可以使人力从传统的实地监控中解放出来，还可以使生态环境实况更加快捷准确地传递到治理主体，提高治理主体的决策水平。其三，借助网络通信系统，构建多元治理主体网络交流平台，加强多元治理主体间的联系。应通过政府部门与企业、社会组织、公民之间信息交换与资源共享，实现资源的优化配置，促使多元治理主体合作共治效能的提升。其四，借助“互联网+”为代表的新技术手段，实时公布生态环境的现状和治理效果。这样做不仅有利于生态环境治理信息公开和透明，加强社会监督力度，还可以提高公众参与生态环境治理的热情，实现生态环境治理灵活高效的目标。
四、结语
综上所述，空间网络化治理是生态环境治理的未来趋势。推进生态环境治理体系和治理能力现代化，促进治理主体、治理客体、治理结构和治理工具的全域革新和流程再造，实现生态环境的空间网络化治理，还应处理好以下三对关系：
一是工具理性与价值理性的关系。在生态环境治理实践中，政府更加强调生态环境治理的工具理性功能。空间网络化治理注重治理主体、治理客体、治理结构和治理工具的空间网络化关系的建立，并提供了工具性参考，满足了当前生态环境治理的需求。但是，针对我国生态环境治理面临的社会资本匮乏、公共性缺失、共同体弱化等治理危机，更应强调生态环境治理的价值理性功能，发挥治理组织的内生力、原动力和整合力，培育治理个体的民主意识与合作能力，树立生态环境的共治意识，促进生态环境治理的工具理性与价值理性的统一。二是吸纳与激活的关系。长期以来，生态环境治理主体存在弱化、异化等问题，无法激活生态环境空间网络化治理的活力和动力。通过培育生态环境治理社会组织，构建生态环境区域协同治理机制，是国家强化对社会力量制度化吸纳的方式。社会组织参与生态环境治理，不仅体现为国家对社会力量的制度化吸纳，更是对社会力量的组织化激活。应依托社会组织的公益性、专业性等优势，发挥社会组织贴近环境、熟悉民情、融入文化的功能，激发环境治理中传统的地缘功能，推动生态环境的共建、共治、共享。三是赋权与规范的关系。针对生态环境治理存在的主体单一、结构不优化等问题，推进生态环境空间网络化治理，政府还应从多方面培育发展生态环境治理社会组织，加快转变政府职能，完善政府购买服务等机制，对社会组织参与生态环境治理赋权，拓展社会组织的参与渠道，激活服务能力。但也应看到，社会组织发展过程中存在种种乱象，出现了权力寻租和信任危机等问题，严重影响了社会组织的公信力和公益性。所以，在赋权的同时应强化对社会组织的规范，在生态环境治理多环节中加强监管，实现赋权和规范的统一。
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