2017年11月的首次亚洲之行中，美国总统唐纳德·特朗普( Donald Trump) 正式用“印太”替代了“亚太”的概念，提出要打造“开放、自由的印太”。此访前的10月18日，美国前国务卿蒂勒森(Ｒex Tillerson) 在美国智库战略与国际研究中心发表题为《下个世纪的美印关系》演讲，在此次演讲中，他没有使用传统的“亚太”地缘概念，而改用“印太”来界定美国亚洲战略框架中从西太平洋到印度洋的地缘政治区域。时任白宫国家安全事务助理麦克马斯特( HerbertＲaymond McMaster) 也明确表示，特朗普此行着眼的三大目标之一，就是要推动建设自由开放的印度—太平洋地区。而在2017年12月18日发布的《国家安全战略》报告中，“印太”正式被作为美国国家安全战略中的最重要地区。2018 年 1月 19日发布的《美国国防战略》报告明确指出，“与中俄间的战略竞争，而非恐怖主义，才是当前美国为维护国家安全要必须首先考虑的威胁或挑战。”而“印太”地区则超越欧洲和中东，成为美国国防战略的首要关切。
2018 年 4月，美国国务院负责东亚和太平洋事务的助理国务卿黄之瀚( Alex Wong) ，向外界通报了“自由开放的印度洋—太平洋战略” ( FOIPS) 有关情况，以阐释“印太战略”的内涵。但是，这份通报还是停留在概念造势阶段，没有太多实质内容。6月2日，在新加坡举行的 2018 年香格里拉对话会( 香会)上，时任美国国防部长詹姆斯·马蒂斯( James Mattis)系统阐述了美国“印太战略”。尽管马蒂斯的此番讲话仍显得面面俱到和凌乱，但这确实是特朗普政府试图对“印太战略”进行正名的一次尝试。2019 年 6 月1日，同样是在“香会”期间，美国国防部发布了《印太战略报告》，算是对该战略进行了阶段性的总结和阐释。
在行动层面，美国“印太战略”也逐渐开始走实，且得到了美国国会的大力支持。2017年 11月以来，“美日印澳”司局级官员多次举行“四边对话”( Quad)，2019 年 9月 26日，四国外长还首次举行部长级磋商，虽然成效和可持续性都存在问题，但美国依然将其作为重要的造势平台。2018 年 7月 30日，美国国务卿蓬佩奥 ( Mike Pompeo) 在美国商会举行的印度太平洋商业论坛发表关于“美国印太经济愿景”的演讲，宣布美国将在印度—太平洋地区投资1.13亿美元，用于推动数字连接、能源项目和基础设施建设。8月4日，蓬佩奥在新加坡表示，美国将为东南亚国家新提供近 3亿美元的“安保资金”，用于加强整个地区的安全合作，主要用来支持海上安全、人道主义援助、地区维和和打击跨国威胁。8月13日，特朗普签署 2019年的《国防授权法案》，用了16节，从不同层面强调了“印太战略”的重要性，对国防部和美军在“印太”地区的各项责任进行了详细界定，特别要求国防部会同国务院，在 2019 年3月1日前提交未来五个财年落实“印太战略”倡议的计划。该法案还将“东南亚海洋安全倡议”更名为“印太海洋安全倡议”，吸收印度为成员国，并向孟加拉国和斯里兰卡提供军事援助，以提升域内国家的海洋控制能力。2018年 12 月，“美国亚洲再保证倡议法案” ( Asia Ｒeassurance Initiative Actof 2018) 经特朗普签署生效。该法案就加强与该地区的盟友及伙伴提出了一些具体的要求，计划 2019 财年至2023 财年，累计投入75 亿美元(每年15亿美元) 以支持地区内的各类计划或倡议，还特别要求美国政府将美国和印度之间的国防贸易和技术合作提高到与美国最亲密的盟友和伙伴相称的水平。
迄今为止，美国“印太战略”出台已近两年，军事、外交和经济等各类政策密集发布。然而，由于特朗普本人的政策偏好、美国本届政府剧烈的人事变动或缺位等因素，美国的“印太战略”仍存在模糊或不确定之处。它多大程度上是虚张声势，又多大程度上是具有实质内容的大战略? 美国提出该战略的背景和目的是什么？主要内涵有哪些？未来的发展趋势与前景走向如何？
一、美国提出“印太战略”的背景
虽然有关“印太”的具体范围存在较大的争议，但“印太”地缘概念的出现无疑反映了该地区在世界上越来越举足轻重的作用，以及该地区内部愈来愈强的政治、经济和安全互动。同样，美国“印太战略”的出台也有其必然性和一定的偶然性。
1．1顺应“印太”地缘政治和地缘经济的发展形势
“印太”作为 21 世纪初的新的时髦地缘概念，它并非源自美国，澳大利亚、日本和印度官方使用该概念的历史都要早于美国。伴随印度的崛起和“印太”地区各次级地缘板块（东南亚、东北亚、南亚、南太等）间政治、经济和安全联系的增强，“印太”作为一个更大的地缘板块在21 世纪越来越受到关注。
几乎与奥巴马政府的“转向亚洲”（Pivot to Asia）政策和“亚太再平衡”战略同步，2010年前后，“印太”概念开始引发美国战略界的持续关注，美国企业研究所的迈克尔·奥斯林( Michael Auslin)和传统基金会的瓦尔特·洛曼( Walter Lohman) 是其中的代表人物。奥巴马政府也曾对“印太”概念表示出强烈的兴趣，在对外政策中有意识地强化亚太与印度洋的联系。2010年，美国时任国务卿希拉里在《美国的太平洋世纪》一文中，强调美国对印度洋地区的重视和在“印太”范围内的战略调整，认为如何将印度洋和太平洋之间日益增长的联系转变为一个可操作的概念是美国亟待解决的问题。“转向亚洲”和推进“亚太再平衡”战略的背景下，美国凸显印度的作用，积极鼓励、支持印度参与包括南海在内的东亚事务，希望印度能从侧翼对中国日益上升的影响。美国政府对印度和印度洋的重视，乃是希望将印度洋北部地区打造成其亚太战略的强有力侧翼，约翰·克里( John Kerry) 、拜登 ( Joe Biden) 和洛克利尔( Samuel J．Locklear) 等时任美国高官都曾多次直言不讳地强调这一点。2012年前后，包括希拉里在内的美国国务院多名高官还频频提到建设“印太经济走廊” ( Indo－Pacific Economic Corridor)构想，旨在通过建立以印度为核心的南亚至东南亚互联互通网络、推进相关国家的贸易自由化来促进地区经济融合。但是，奥巴马政府并没有一个成型的“印太战略”，其在“印太”地区有很多诉求，但没有将其上升到战略和政策的高度。“印太”更多反映的是一种战略思维和设想，尚没有直接进入美国政府的政策。
1．2 对“亚太再平衡”战略的否定之否定
特朗普政府在 2017 年下半年正式提出“印太战略”，但却没有任何详细的具体政策阐释，一开始就充斥着“急就章”的浓厚色彩。在其亚太政策迟迟未出台的背景下，又要凸显与奥巴马政府的不同，所以将“印太”概念作为救命稻草。考虑到特朗普本人主要的兴趣和关注在于朝核及经贸问题，有理由推断，“印太战略”很大程度上反映了美国战略界建制派和传统官僚的视角。
与外交战略及政策不同，美国的军事战略有很强的延续性，它较少受到政府换届的影响。所以在“印太战略”的框架下，美国国防部和军方延续了“亚太再平衡”战略的很多做法: 加强前沿力量和军事部署调整，强化与印度和东南亚国家的安全和防务关系，在盟友和伙伴间打造小多边安全体系等。
在建制派和美国地区盟友的共同推动下，美国放弃了“亚太再平衡”战略，但却保留了“亚太再平衡”的很多做法和精髓，“印太战略”的很多提法，如要“建立和维系基于规则的国际秩序”等，也并不新鲜。“印太战略”并非特朗普本人的议程，它带有美国战略的传统惯性。“印太”热背后可能有两股力量在推动:一是特朗普政府内的高官与官僚机构，主要是国家安全委员会、国防部，在一定程度上也包括国务院，这些官僚机构不愿看到美国在亚太地区的战略呈现破碎的趋势;二是日本、印度和澳大利亚几个地区国家。这些国家对中国崛起存在持续的战略焦虑，希望通过推动“印太战略”，可以起到将美国“拉住”的作用。
事实上，美国“印太战略”传承了很多奥巴马政府“亚太再平衡”战略的内容和路径方法，或者说，它就是“亚太再平衡”战略的加强版。特朗普政府对于“印太战略”并没有那么积极主动，甚至未能发挥引领地区盟友和伙伴的作用，而更可能是被日、澳等盟友“拖下水”，被动接受了这一理念，而不明确其中的内涵。
当然，为了获得特朗普的支持，“印太战略”也必须照顾其关切和风格，这使得军事安全以外的经济和外交两大支柱，与“亚太再平衡”有很大不同。前者放弃了跨太平洋伙伴关系协定 ( TPP) 和其他的多边安排，转而追求新的双边贸易安排；在外交资源投入方面，“印太战略”也远远不及“亚太再平衡”，国务院在其中的作用也大不如以前，在本届政府即将结束之际，竟仍有大量的国务院高级官员和大使没有任命。
另外，“印太战略”还有一个不同，就是明确将中国作为针对对象，且做法更为粗暴大胆。此前奥巴马政府的“亚太再平衡”尚没有这么直接，而且始终将接触中国作为主要目标之一。为此，当时的美国在台湾等敏感问题上始终保持着一丝稳健，在推动“亚太再平衡”战略的过程中，对打“台湾牌”非常谨慎，始终未明文将其纳入其中。而特朗普政府的“印太战略”则公开将台湾地区作为其战略支点之一，甚至大有推翻中美三个联合公报共识的架势。
1．3 与中国进行战略竞争的需要
“中国威胁”自然是美国“印太战略”出台的最现实原因，也是最直接和最大的动因。在《印太战略报告》中，美国国防部明确指出，中国是“印太”地区最大的“安全威胁”和“修正主义国家”，“意图通过军事现代化和掠夺式经济等手段重构对其有利的地区秩序”。为此，美国的“印太战略”将侧重于军事和经济手段的运用，辅之以价值观作为整合盟友的重要基础，均暗含针对中国的一面，特别是在安全上聚焦南海等问题，在经济上针对“一带一路”倡议。
在美国看来，中国带来的威胁是综合的、多方面的，因此美国的应对也应该是综合的。一般认为，经贸竞争和地缘政治博弈是美国“印太战略”构想的两大支柱。两者彼此影响、相互作用，最终推动了“印太战略”的出台。从马蒂斯的讲话中也不难看出，美国“印太战略”的核心内涵即是地缘政治和地缘经济。其中，地缘政治的重点是维系海上主导地位，遏制中国海上崛起;地缘经济的重点是加强与地区内国家的贸易和投资合作，对冲中国在该地区日益提升的经济影响力。地缘安全方面的所谓“中国威胁”更是被抬到了一个相当高的位置。种种迹象表明，美国近年来加速推进的海上战略转型或者说海上战略焦虑，极大地推动了美国国家安全战略的转变和“印太战略”的出台。毫无疑问，美国“印太战略”的核心关切则在于地缘安全领域，主要目的是防范和制衡中国的海上崛起，维系美国在西太平洋和印度洋的主导优势。至少在目前看来，地缘政治竞争和海权博弈被看成是重中之重。美国频频强调，海洋空间的开放和自由进入是“印太战略”乃至美国国家安全战略的一大基石。
具体而言，美国“印太战略”直指中国军队的海上崛起及“走出去”布局，力图遏制中国“外线”能力的发展，并对“内线”实施全面紧逼。对于中国国防安全和军事战略而言，东亚近海属于“内线”，第一岛链外的西太平洋和北部印度洋则属于“外线”。近年来，中国军队在加快构建近海作战力量体系的同时，大力发展远洋海军，强化在“外线”的军事存在，积极尝试在印度洋进行布局。而印度和澳大利亚无疑处于能对中国“外线”战略发挥举足轻重作用的枢纽位置，在地缘上，日本、印度和澳大利亚呈一个大三角，刚好框住了中国进出大洋的几乎所有重要通道。在已将日本拉上自己“战车”的背景下，美国搞“印太战略”，拉拢印度和澳大利亚，即是不希望在“外线”给中国任何的机会，试图将中国堵在近海。
在中国的海上“内线”，美国日益忌惮所谓的“反介入与区域拒止”威胁，对中国海上力量的增长感到非常焦虑，这一点在南海体现得非常明显。因此，美国“印太战略”在试图封死中国“外线”出口和活动空间的同时，还希望通过“外线”紧逼，调动整个区域内的能力和资源，以推动“内外线”联动，全面遏制中国的海上崛起，并确保其在包括中国近海的所有“印太”海域继续维持战略优势。
长期研究“印太”概念的印度学者格普利特·库拉纳( Gurpreet Khurana) 认为有两方面的原因:一方面要应对中国的政治军事等活动日益从西太扩展到印度洋; 另一方面美国亟需将印度纳入到一个更广阔的地区安全架构，希望印度作为地区净安全提供者( net security provider) 。这实际上是美国在面对中国崛起时的军事安全反应，意图在新的战略框架内更好地发挥印度制衡中国的作用。在特朗普“印太战略”构想里，美日澳印四国安全合作是骨架，本质上是对中国崛起的安全不适。无可争议的是“印太”地区事实上越来越处在美国全球安全战略的前沿和中心。
中国的“经济或发展威胁”则是美国“印太战略”第二大关注或应对重点。近年来，随着中国经济的快速发展和“走出去”步伐不断加快，中国在“印太”地区的政治经济影响力迅速上升，特别是“一带一路”倡议提出后，中国与区域内国家的各类合作正在走向一个新的台阶，这种态势无疑引发了美国的焦虑。在 2017 年的《国家安全战略》和 2019 年的《印太战略报告》等文件中，美国都大肆指责中国正通过经济手段达成战略利益目标，认为中国正在用国有经济模式重塑该地区的经济政治秩序；中国的“一带一路”倡议在沿线国家制造债务危机、复制中国威权模式并借此扩大自己的战略影响力。在大国战略竞争的背景下，美国“印太战略”直接针对中国的“一带一路”倡议和发展模式，甚至，将中美间的竞争上升至事关东南亚国家乃至整个“印太”地区是跟美国还是跟中国走的战略高度。为了对冲“一带一路”倡议，美国在“印太战略”框架下抛出了竞争性的方案，诸如“加强法治、市民社会和透明政府的建设，构建一种私营经济占主导的经济发展模式”，以对抗中国国有经济和所谓的“不透明”商业模式。这表明，美国有意人为将该地区划分为两大阵营，搞“路线”之争，试图促使“印太”区域内的大部分国家在美国的“印太战略”和中国的“一带一路”倡议之间“选边站队”，并以美印日澳四边机制为基础，扭转美国在该地区经济影响力下降的趋势。
正是出于对中国在“印太”地区地缘政治和地缘经济影响力日益扩大的担心，美国急切地炮制出了“印太战略”，将“亚太”的传统战略范围扩展至“印太”，试图扩大“朋友圈”，发挥自己全球大国的优势，在一个更广的地理范围内，团结更多的盟友或伙伴，特别是印度，以对冲或遏制中国的影响。
二、特朗普政府“印太战略”的主要内容及目标
马蒂斯在 2018 年的“香会”讲话和 2019 年美国国防部发布的《印太战略报告》是美国有关“印太战略”最权威的表述。遏制中国无疑是最主要的目标，但其他具体目标和战略路径则有待厘清，美国“印太战略”或者说构想似乎仍在不断发展和完善之中。所谓“自由、开放”，按照迈克·蓬佩奥的说法，“自由”( Free) 包括国际和国内两个层面:地区内的所有国家都有维护其主权并免受他国胁迫的自由; 国内具有良好的国家治理以确保所有的公民都有基本的权利和自由。“开放”（Open) ，包括安全和经济两个维度:开放的海洋安全环境以确保航行及飞越自由，和平解决领土和海洋争端; 公平、互惠的贸易，开放的投资环境以及透明的经贸协议等。关于原则和实施路径，马蒂斯做了相对清晰的阐述。在 2018 年香格里拉对话会的发言中，马蒂斯指出，美国理想中的“印太”是一个安全、稳定、繁荣和自由的地区。他认为，该地区需要有如下五大原则:国家无论大小，其主权和独立需要得到尊重; 每个国家都可以按照其意愿在国际水域和空域自由通行; 在没有强制和胁迫的状态下，和平解决争端; 自由、公平和对等互惠的贸易与投资; 遵守国际规则与规范。为了实现上述目标和维护上述原则，马蒂斯还强调了四大手段或关键词。首先，要扩大并增强盟友及伙伴的海域态势感知能力，尤其是要扶持它们的海军和海上执法力量建设;其次，要加强各国间装备或平台的互通性及互操作性，扩大对盟友及伙伴的军事援助和先进军事装备的输出，以增加彼此间的互信，最大可能提升整个安全网络的能力；第三，要加强法治、市民社会和透明政府的建设，以维系地区经济的可持续增长；第四，美国将加大对该地区经济发展和基础设施的关注及投入，以构建一种私营经济占主导的经济发展模式，在提供具体解决方案的同时，提供美式发展经验。
蓬佩奥和马蒂斯的解释和阐述代表了美国国内建制派关于“印太战略”的基本想法或愿景，它们多大程度上反映特朗普本人的思路、代表特朗普政府，尚有待观察。而《印太战略报告》基本上延续了此前马蒂斯和蓬佩奥等人的说法，同时增加了对“印太战略”形势、美国国家利益和国防战略以及美国与“印太”历史联系等的介绍，很多是对此前论述的再确认，新意并不大，实质内容不多。总的来看，相对于目标，美国政府有关“印太战略”的实施路径显得语焉不详，马蒂斯的讲话也显得过于原则性。美国战略界一致认为“印太战略”很重要，但却没有明确如何凸显这种重要性，以及如何实现其地缘战略和地缘经济目标。由国防部来担纲“印太战略”的设计和阐述，则充分说明了当前美国“印太战略”的重点，即以军事安全为主、经济社会为辅。当前，尚未看到美国有重大的地缘经济动作，而在军事安全上，美国似乎已经有明确清晰的设想和布局。美军太平洋司令部更名，强化在该地区的力量部署与存在，以及大幅度加强与印度、越南等区域内重点国家的军事合作及联系，这些行动都凸显了美国“印太战略”的地缘政治色彩。在经济、外交等资源和手段偏弱的情况下，军事手段非常突出，地缘政治竞争特别是海上地缘竞争因而也就成为当前美国“印太战略”的最大内涵。
不可否认，美国关于“自由开放——印太”战略构想的姿态是严肃的，动作是密集的。不过，即便如此，仍不能判定美国“印太战略”业已成型，特朗普政府有关“印太”的表述和动向只是反映了一种趋势和方向。一种较典型的批评认为，特朗普政府仍然没有拿出实现“印太”愿景的详细方案，也没有很好地说明，本届政府与奥巴马政府在推动“印太”地区更综合政策议程的方式上有何不同。“战略”的基本要素还不十分明朗，“印太战略”可能还名不符实，它仍处于构想和造势之中，其内涵和路径还具有很大的模糊性和不确定性。
三、面临的挑战与发展前景
即便未来思路清晰，美国要实现“印太战略”构想也绝非易事，其目标远比“亚太再平衡”宏大，但能投入的战略资源却不太可能有明显的增加。一是战略上有过度扩张之嫌。按地理范围论，美国“印太战略”的范围甚至要超过北约;就地缘复杂性而言，“印太”地区的政治制度、文化和宗教等的差异更远远超过西欧及北美地区。而美国“印太战略”的目标和任务也与北约有很大不同，中美的竞争很大程度上是海权而非陆权的博弈。海权与陆权不同，通常是包容性权力而非完全排他性的权力，当下的海权和海洋控制更多表现为在某海域的相对影响和比较优势，是一种协商型权力，而非决断性权力。美国完全忽视中国在该地区的主权、主权权益及合理地位，在战略上并不现实。特别是当代海权的竞争更多表现出一种战略相持和战略消耗，而非马汉笔下的“决战决胜”。就算美国能成功搞起一个四边联盟，在缺乏大规模战争进行洗牌的情况下，仍将无法阻止中国实力和力量的增长。因此，只要中国自己能保持持续的发展势头，提升综合影响力和竞争力，美国“印太战略”就不太可能实现其最重要的目标。
另外，国力相对下降的美国可能承担不起“印太战略”所需要的成本。美国在“印太”提了很多目标，却没有可信的资源投入。要推动“印太战略”构想，美国所凭借的无非是经济贸易和军事安全两类手段。在美国国内政治极化、反全球化思潮盛行的背景下，在经济上大幅度对盟国让利并不具有可行性，这也是“印太战略”中的地缘经济支柱迟迟未能有效构建的重要原因。军事安全手段则意味着美国需要大幅度扩大对日本、澳大利亚和印度等国的安全承诺，承担更多的安全义务，它们可能超出美国国力所能承受的范围，因而“印太战略”本身就有过度扩张的风险。目前，“印太”区域的各国，包括日本和澳大利亚，都对美国“印太战略”资源支撑信心不足，特朗普政府“美国优先”的政策更加深了这种疑虑。二是“印太”地区的地缘整合难度极大。当年的欧洲大陆能够实现经典均势的地理基础是主要国家间的相互临近，各大强国的纵横捭阖主要集中在西欧地区。而日本、澳大利亚和印度传统上并不处于同一个地缘板块，且在地理上相距甚远，在东亚、南太和南亚的次区域板块都有着自己独特的权势地位和影响力，联合制衡非常困难。它们与中国要么陆地上不相邻、要么陆上地缘形势难以被改变，日本和澳大利亚是前一种情况，印度面临的是后一种情况。这些国家与中国的确或多或少都存在着地缘矛盾，但各自关注重点不同，要让它们采取联合行动，出现强有力的“印太”联盟，难度比较大。在明确针对中国的问题上，即便是日澳也都有一定的保留。四国都在推“印太战略”，但各自的战略内涵和议程均存在很大差异，美国要说服其他三方按自己的轨道行事，需要付出极大的代价和本钱。美国也许可以通过强推，迫使美日、美澳同盟联在一起，但却不可能这样去做印度的工作。
印度自建国以来就有“不结盟”的传统，且向来以成为世界大国为目标。印度虽然期待美国在该地区发挥更大作用，保持地区力量平衡，但并不愿意沦为美国对抗中国的工具。更何况，美国所设定的“印太”地理范围，似乎也与印度的印度洋地缘框架有较大的不同。美国定义的“印太”，大致从美国的西海岸到印度的西海岸，它并不包括非洲东海岸和阿拉伯海等西印度洋的大部分区域，其重心依然在太平洋地区。而印度则一直试图整合包括非洲东海岸的环印度洋的各大次区域，几乎整个西印度洋地区都被视为其核心或首要海洋利益所在。对于美国的“印太战略”设想，印度已经明确提出了保留。印度总理莫迪在2018 年的香格里拉峰会上强调，“印度不把印太地区视为一个战略、一个排他性的俱乐部或者一个寻求主导权的集团。我们也绝不会认为它是针对任何一个国家的，而是作为一个地理概念。”
美国“印太战略”过于关注中国的崛起以及与中国的地缘政治竞争，而忽视了该地区的其他地缘现象和中小国家日益增强的政策独立性。实际上，地区内的绝大部分国家都奉行在中美间进行“对冲”的策略，不愿意看到中美走向完全零和博弈，不愿意在中美间选边。这些国家的利益和关切也绝非可以忽视，它们不可能是美国的提线木偶，美国提出的四国战略构想，过于突出印、日、澳的作用，还会一定程度上挫伤韩国、印尼等地区强国的自尊心和积极性。而无论是在南亚次大陆，还是东南亚地区，尚没有国家正面响应配合美国在该地区建立针对中国的战略架构，它们愿意接受“印太”的地理概念，但都强调在该地区建立包容及非排他性秩序的重要性。值得一提的是，东南亚地区位于四边同盟的枢纽区域，地缘位置十分重要，是美国“印太战略”成功的第二大地缘关键。而对美国意图的担忧、对其可持续性的怀疑、独特的地理位置以及东盟的“中立性”外交传统，决定了东盟国家难有强烈的意愿和强大的能力去支持美国的“印太战略”。
三是地缘政治与地缘经济的二元对立。诸如“印太”四边同盟的构想的确能引起这些国家在战略安全方面的共鸣，但关键的问题是，能够做多少，做到什么程度? 在经济全球化和相互依存的背景下，“你中有我、我中有你”，各方利益错综交织，特别是包括美国自己在内的四国与中国有着紧密的经贸合作，要脱钩要形成泾渭分明的阵线，可行性并不大。日、澳、印三国都有意愿牵制中国，但它们弃与中国合作的战略收益于不顾，去置身第一线，与中国强硬对抗，则是另外一回事情。“印太”首先是一种地理的想象，其次是一种地缘的战略，最后也是一种秩序的愿景。想象的空间可以无限延伸，战略的空间受到现实的限制，秩序的形成则取决于战略的互动。接受了“印太”概念的国家，它们各自的“印太战略”也不尽相同。美澳日的“印太”观趋同，但战略因为受到实力和外交现实的制约而有异。印度的“印太”观与美澳日不尽相同，也不能说有了一个“印太战略”。
“印太”地区还有个特殊性在于，地缘政治和地缘经济的发展方向相背离。对于大部分地区国家而言，地缘安全与经济理性间存在明显的矛盾，不太容易能被轻易整合。一方面，地区各国与中国的经贸联系越来越紧密，中国是“印太”地区很多国家的第一大贸易伙伴; 另一方面，由于海洋争议、地区安全困境等问题，大部分国家在安全上更愿意与美国接近。即所谓“经济上靠中国，安全上靠美国”。“印太”四国之所以愿意探讨建立一个针对中国的联盟，很大程度上是因为安全上的考量。两者的矛盾固然使得中国在区域外交和睦邻友好外交中面临着先天的障碍和关系发展的天花板，它也限制了美国“印太战略”可能的发展深度，使得美国以外的“印太”三国在制衡中国方面同样很难走远。美国的“印太”概念明显低估了该地区内的经济和政治的相互依存。四是军事、经济和外交的推进并不平衡。美国的“印太战略”起初是一个以地缘政治竞争和军事遏制中国为主的构想，2018 年后，开始有些经济方面的动作，但仍显得极不平衡。在地缘经济领域，美国方案和美国模式可能并无太强的竞争力，也难以进行大规模投入。中国与日本、澳大利亚、东南亚和南亚等国家和区域的超强经济联系，主要是由各自的经济禀赋、地缘临近和国际分工导致的。除了部分发达经济体之外，“印太”地区的大部分国家基础设施落后、投资环境不佳、投资回报周期不确定，不太符合美国资本的投资偏好。这也是为何自奥巴马政府以来，一系列的经济合作倡议或计划无法落地的根本原因。美国国内政企两界的商业偏好和传统都决定了，美国的“印太战略”在经贸领域只能是虚多实少，无论美国政府调门有多高，美国在该地区的投资和贸易不太可能有大幅度的增长。至于蓬佩奥1.13亿美元的所谓“首付款”，则显得过于微不足道。亚洲开发银行的数据显示，到2030年，亚洲每年将需要1.7万亿美元的基础设施投资来维持其增长。美国的这笔“首付款”与该地区的实际发展需求相比较起来，实在是“沧海一粟”，这不免让人怀疑美国政策的可持续性和诚意。
在外交和意识形态领域，由于特朗普政府上台后强调“美国优先”，退出《跨太平洋伙伴关系协定》( TPP) ，并大幅削减了国务院和国际开发署的经费，美国在“印太”地区的国际信誉和软实力严重受损。而且，美国国内政治斗争异常激烈，国会两党对立、内阁班子剧烈动荡。在这种背景下，特朗普政府根本无暇顾及对“印太战略”的“顶层设计”。即便白宫有完整的战略设计，也难以得到全面贯彻实施。特别是，马蒂斯、董云裳( Susan Thornton) 等负责“印太战略”的多名操盘手离职，后续动作能否延续近两年的热度也尚未可知。特朗普政府关键岗位人员提名及任命非常缓慢，现今仍有 80%的重要位置( 司局级或大使) 空缺，如美国驻澳大利亚大使就曾空缺近两年半。因此，包括日本、澳大利亚在内的“印太”国家普遍担心美国“印太战略”和政策的稳定性和连续性。这种过于突出地缘和军事对抗的不平衡，一方面，会使得地区内其他国家望而却步，担心成为中美竞争的牺牲品，另一方面，会加剧地区内国家对美国实施“印太战略”的质疑。
四、结语
目前看来，美国“印太战略”得到全面落实的可能性并不大，在特朗普任内，经贸、意识形态和价值观等支柱估计更是很难有力构建起来。即便是在后特朗普时代，在广袤的“印太”地区成功构建起强有力战略框架和网络的可行性也不强。但是，由于美国军事战略和国防政策向来有较强的连续性，且美国建制派在“印太战略”的出台和推进过程中都起到了很强的作用，地缘政治竞争这根支柱的可信度要高于其他方面。未来，美国“印太战略”很可能继续呈现出一种不平衡的发展状态，即过于凸显军事和地缘安全竞争，在美国近两年的南海政策上已经看到了这种趋势。当然，即便是地缘政治竞争，如上所述，要实现美国建制派的设想，也有很多的困难和障碍。2017 年至今，美国在推进策略方面已经做了一些权宜性的调整，比如，强调东盟的“中心地位”以及对既有安全网络和倡议的重视。未来，美国国内资源的掣肘以及与其盟友和伙伴的互动，都会加大该战略的不确定性。然而，美国实施“印太战略”面临的上述挑战或不确定性，并不意味着中国可以高枕无忧。任何战略和政策都是“求上得中”，美国“印太战略”虽然难以得到完全实施，但即便部分实现目标，也将给中国造成巨大的战略压力和政策困境。考虑到美国“印太战略”发展的不平衡性，中国宜将重点放在应对美国发起的地缘政治竞争。中国最需要做的，还是要持之以恒地推动睦邻友好外交，经略好周边，将自身的崛起与周边国家的发展更好地结合在一起。另外，无论是军事战略的“外线”构建，还是“一带一路”倡议的推进，都需要考虑到美国“印太战略”实施 所带来的掣肘和干扰，既要有必要的战略定力， 也需要多一份审慎。
胡波：北京大学海洋战略研究中心主任，北京大学海洋研究院研究员
