党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，意义重大。要推进国家治理体系和治理能力现代化，秉承怎样的国家治理价值观十分重要。笔者以为，中国作为一个向现代社会转型的国家，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要遵循人类社会发展规律，借鉴人类文明有益成果。其关键词不仅包括法治、公开、分权等人类文明一些有益成果，也需要结合中国实际，例如党的领导（重点是改善）等内容。只有在此基础上，推进国家治理体系和治理能力现代化，向现代国家转型才有正确的发展方向。本文就“公开”在国家治理体系和治理能力现代化的作用和表现形式进行分析。

“公开”是公权力接受监督的重要途径

法治是国家治理体系和治理能力现代化的基本遵循。如果法治能够得到切实遵循，公开应当是常态。中华人民共和国宪法写道，“中华人民共和国一切权力属于人民”。这是宪法的本质规定。正是这要一个本质规定，决定了各级政府，包括其各级公务员，无论其职位多高，甚至国家领导人，权力都是由人民所赋，权力也必须为人民服务。为了避免权力运行不当，为人民报务没有偏差，就需要对权力进行监督。而公开，正是监督权力的一种重要形式。正因为此，现代社会，一个民主国家（这是一个前提），政府只能是有限政府、责任政府、公共服务型政府，同时也是阳光政府，透明政府。所谓阳光政府，就是让权力在阳光下运行，政府为公民提供基本的公共产品与服务，政府，包括公职人员各项行为，都能够得到人民群众有效监督，以使公共权力始终在法制轨道上运行。所谓透明政府是指政府管理过程中的信息公开。包括政府制定的法律、政策公开透明，行政主体的公开透明，行政程序的公开透明，政府办事效率的公开透明。权力透明是权力文明的本质要求，也是对现代国家掌握公权力人的基本要求。人类文明进入信息时代，自然也是信息时代的根本要求。公开作为一种监督权力方式，以公开预防权力腐败，以公开制约权力任性。也就是说，公权力的运行公开，实际是接受人民监督必要途径。因而，公开是现代国家治理的常态，而不公开则显然是非常态。近年来大量的腐败案件的发生，往往与不公开透明、暗箱操作密切相关。重大的公共工程、国家预算、公共资金的使用，税收、罚没款流向等基本信息隐而不告，给社会带来极大的职务犯罪、徇私舞弊的风险。而建设阳光政府、透明政府，推进政府政务公开等，关键词是“公开”，正是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。

“公开”的具体形式

对一个现代国家来说，“公开”作为国家治理的重要内容，是通过一系列具体形式实现的。

（一）政府预决算公开

政府是人民的政府，政府的各项开支都是由纳税人提供的。因而，纳税人有权要求政府的各项经费开支，包括每一笔微小的支出，都应当向社会及时公开，以接受人民监督。

政府的预决算公开是“公开”的重要内容。预决算公开有助社会公众了解财政收支情况，更重要的是对政府履职情况的了解。近年来中国各级政府，特别是中央政府在预算公开方面迈出了一些实质性步伐，应当给予积极点赞。从今年4月2日开始，2019年中央部门预算陆续公开，本次共有102个中央部委对外公开了部门预算，比2018年增加了13个。与此同时，各部门预算解释说明更加细化，积极回应群众关切，社会公众较为关注的支出事项。例如，2019年绩效公开的项目以及覆盖领域越来越多是一大亮点，这表示政府更加注重资金使用绩效，也反映出政府观念的转变。部门决算公开对于提升国家治理能力，增强政府公信力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权都具有重要意义。

政府预决算公开来自于现代政治观念的普及。政府花的每一分钱皆来自于纳税人，因而必须提供让公民满意的公共产品和服务，而在此其中，“三公”预算公开是最为重要的公共服务之一。将政府的一切收支都纳入公共财政的框架内，让财政回归其公共属性，成为近年来政府改革的方向，也是社会各界关注焦点。

政府的预决算公开虽然有进步，但与人们的期盼还有不小的距离。例如，中华人民共和国70年大庆，气势恢宏，振奋人心。为筹办70年大庆，自然需要花费一笔开支，政府应当将这笔开支告诉人民，人民需要知道这笔开支究竟是多少，哪些花得合理，哪些还不尽人意，这合情合理。国防部新闻发言人说，“此次阅兵规模比以往更大，人员和装备更多，但经费和物资投入量却大幅下降，实现了勤俭阅兵的要求”[中新网，2019年9月26日。

]。人们相信新闻发言人所说的是事实，相信经费和物资投入量大幅下降，但能否告诉究竟花费了多少费用呢？如果没有绝对数，也缺少相对数，告诉人们经费和物资投入量大幅下降又有怎样意义呢？因为这并没有回答人们对阅兵支出多少的回应。此外，投入的这些费用除了直接费用外，是否还包括大量的间接费用支出，例如，周边诸多工厂停工所造成的损失。

如果中国各级人大，特别是全国人大在预算审查中迈出的更多的实质性步伐，将包括对外援助，阅兵等重大事项支出纳入全国人大审议范围，使中国全国人大，包括各级人大，真正扮演“议会控钱”的重任，无疑对提升中央政府公信力有重要意义。

(二)政务公开

政务公开是政府为人民服务、对人民负责、接受人民监督的重要制度安排。政务公开包括决策、执行、管理、服务和结果全过程公开，2019年6月28日，全国政务公开领导小组第二次会议召开，国务院分管领导提出，要提高政务公开“含金量”；加强重大政策深度解读，及时回应社会关切；加快政务信息互联共享，推动监管服务简明透明；加强政务信息管理，完善政府网站等平台信息发布审核机制；抓好新修订的政府信息公开条例落实，进一步规范依申请公开工作，夯实政务公开基础，不断推动新时代政务公开工作迈上新台阶[新华社北京6月29日电 国务委员兼国务院秘书长、全国政务公开领导小组组长肖捷28日主持召开全国政务公开领导小组第二次会议并讲话。]。

政府的政务公开，其决策过程公开十分重要。特别是政府制订的各项公共政策，需要通过民主的方式，吸收公民参与，同时也需要向社会公开这些公共政策产生的过程，进而让人们理解并使公共政策得以很好的落实。例如，北京市第七版城市总体规划在制定过程中，广泛征求市民意见，让北京市民充分参与讨论，前前后后有多条建议被吸纳。这一版规划公布后，市民总体满意，说明公共政策形成过程中的决策过程公开十分重要。

政府的政务公开，其信息公开也是其重要内容。世人瞩目的顾雏军案中，顾雏军申请中国证监会公开涉案的7项信息，证监会以上述信息属于国家秘密为由不予公开。但并未提供相关证据予以佐证。北京市高级人民法院2019年10月14日所作的行政判决书判决书写道：“证监会不予公开的理由在本案中无法成立，证监会应继续履行政府信息公开的法定职责”，“责令证监会在法定期限内对顾雏军的政府信息公开申请予以重新答复正确，本院应予维持“。政府的一些机构以国家秘密为由拒绝信息公开已经成为较为普遍的一种现象，实际是政府赖政、不作为，或者是利益使然所致。

（三）公务员个人财产公开

政府的工作人员，特别是担任一定层级的公务人员，其个人财产应当向社会公开。这样才有利于社会监督。特别是在官员财产公开已经成为全球绝大多数国家遵循的常态情况下，中国自然应当向这一方向努力，并最终实现所有官员的财产公开。不然，你说你为人民服务，人民群众并不认可，说你是通过公权力为人民币服务。近年来的大量的腐败案件，特别是掌握巨大权力高层公务人员的腐败，其巨额财产来源不明，表明人民群众说法不是空穴来风。而公开就能够在一定程度上抑制国家公务人员为人民币服务的空间，通过强有力的制度建设，进而保证国家公务人员只能够为人民服务。

在官员财产公开方面，很多官员经过多年努力积累了大量财富，也确实不好意思公开，阻碍也确实太大。为减少阻碍，可否考虑对增量和存量采取不同的方法。也就是新人新办法，老人老办法。对一定层级新提拔的官员，就需要公开其财产。如果不愿意公开，也就不能够担任一定层级的职务。

官员的财产公开，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。很多中国人前赴后继，为此付出了巨大努力甚至牺牲。如果迟迟不公开，确实与国家治理体系和治理能力现代化要求不相吻合，也与人民期盼相违背，实际是严重脱离了人民。已经到了不能再拖延的时候了。至少应当制订一个时间表，让人民对未来有一个期盼。

（四）司法公开

对案件的审判，也需要向社会公开，这样人民才知道法治如何彰显其公正。薄熙来案件的审判全程公开，彰显了法治的公正，得到社会各界普遍赞誉，对全社会也是一场很好的法治教育。说明司法公开对彰显法治公正的意义。但司法公开，特别是案件审公开，目前并没有成为常态。日常生活中一些案件审判，背离了公平正义。一个重要因素是案件审判不公开。

司法公开，需要扩大庭审直播、文书上网、审判流程及各类司法信息公开范围行者，全面拓展司法公开的广度和深度。只有如此，才有可能让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

（五）历史档案公开

公开，也包括历史档案公开。一个人民当家作主的国家，只要是对历史负责，自然也会公开历史的档案。这是执政者自信的表现，也是现代国家普遍遵循。正是因为改革开放后的一些历史档案公开，人们对原先所熟悉的历史有一个重新审视。例如，国军在抗战时期的作用。以1937年813淞沪会战为例，国军70万大军，在3个多月时间里死亡人数超过20万。特别是桂军21集团军10个步兵师6万人，短短的3天就伤亡4万多人，国军在正面战场的主导作用以及所作的巨大牺牲，很长时期这些历史档案是不公开的，很多中国人也从来没有接触过这方面的历史知识。前苏联解体后的档案解密也使人们对一些历史史实有了新的认识。例如中国抗美援朝，他国称韩战，史料说明，中国不是抗美，而是抗联合国，为什么那么多国家在联合国旗帜下卷入韩战，第一枪准开的十分重要，目前呈现出的史料已经十分清晰，虽然这和中国人多年所受的教育并不相同。正因为此，这一段历史就需要重新审视，需要重新认定。当然，历史曲曲折折，过往的宣传教育有些内容明显与历史档案呈现的史实相违背，需要决策者慎重考虑。例如，设定一定期限，这是可以理解的。公开30年前或40年前的档案，这十分正常，也很好理解。但档案始终保密，不对外公开，人们就有理由提问，历史的真像究竟是什么？究竟害怕什么？自信到哪去了呢？

现代国家治理，公开是常态。公开实际是人民民主的要求，是“中华人民共和国一切权力属于人民”的逻辑推演。现在看的很清楚，为了人民更好地监督公权力，任何妨碍公开的言论和行为，实质都是惧怕人民民主，实质都是反对人民监督，实质都是对人民利益的侵害。当然，公开需要有一个渐近过程，但不能迟迟按兵不动。

（作者为著名的现代化研究学者，中国经济体制改革研究会特约研究员）