作者简介：孙照红，北京市社会科学院科学社会主义研究所副研究员（北京 100101）。
内容提要：立法协商是科学立法、民主立法、依法立法的实践要求，是对传统立法程序的创新和完善。在立法协商中，党、人大、政协和人民各有不同的角色定位，党是立法协商的领导力量，人大是立法协商的主导机关，政协是立法协商机构和平台，人民是立法协商的力量源泉。但是，在当前的立法协商实践中，党的领导方式有待改善，人大的主导权虚置弱化，政协的角色和职能定位不清，人民的主体作用发挥和参与效能有限。因此，推动立法协商向好发展，必须改善党的领导方式，健全人大主导立法协商工作的体制机制，厘清人民政协在立法协商中的职责边界，提升社会公众参与立法协商的积极性和协商效能。
关 键 词：人大/立法/立法协商
People's Congress/legislation/legislative consultation/Party leadership
标题注释：[基金项目]本文为作者主持的国家社科基金青年项目“构建和完善我国协商民主体系及其运行机制的案例研究”(14CKS010)的阶段性成果。
一、研究现状和问题提出
党的十九大报告提出：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”[1]而立法协商是科学立法、民主立法、依法立法的重要前提。立法协商是有立法权限的法定主体依照法定职权和程序在立法过程中广纳群言、集中民智的过程，是协商民主在立法工作中的体现和应用，是科学立法、民主立法、依法立法的必然要求。自党的十八届三中全会首次正式提出“深入开展立法协商”[2]528的要求以来，无论是中央还是地方都积极探索立法协商并取得了一定成效。在中央层面，《安全生产法》《促进科技成果转化法》《快递条例》《水污染防治法》等多部法律在修订前都在政协开展了立法协商。在地方层面，各地探索出形式多样的立法协商实践，逐步实现从“闭门立法”到“开门立法”，提高了地方法规的科学性、民主性。比如，北京市政协通过界别渠道组织政协委员围绕《北京市大气污染防治条例(草案)》开展立法协商，拓展了协商民主的新领域、新途径。在理论研究层面，学界围绕立法协商问题开展了探索性研究并产生了一系列创新性的研究成果。
但是，在肯定成绩的同时也不可否认，我国的立法协商仍然存在一些问题。从理论研究看，现有研究多集中于立法协商的概念、内容、特征、现状及完善路径等方面，鲜有对立法协商主体进行的专门研究。即便如此，在现有研究中也存在一些比较明显的分歧和相互矛盾之处。比如，在立法协商的概念问题上，有的侧重于“立法”，有的侧重于“协商”。这里试举几例。(1)“立法协商就是指在立法过程中，有立法权的有关机构，按照规定的程序与有关机构、部门、或人士，或面向社会公众，就立法的内容和有关事项通过座谈、沟通、论证、听证、评估、征求意见等形式征集意见与建议，并作出反馈的体现协商民主的行为。”[3](2)“立法协商，是指具有立法权的人大及其常委会或其行使相关立法权限的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动。”[4](3)“立法协商，是指政协有关专门委员会和政协委员，在立法机关初审之前，对有关法律法规草案进行论证、协商，发表意见和建议的活动。”[5](4)“立法协商，是指政协委员或者政协有关专门委员会，针对相关法律法规草案，在立法机关初审之前对草案的论证、协商。”[6]8显然，(1)和(2)强调的是有立法权的机构(人大)开展的协商活动，(3)和(4)强调的则是政协(政协委员和专门委员会)在立法协商中的作用。在立法协商的主导权问题上，有的认为，立法协商应由具有立法权的机构主导；也有人认为，立法协商不一定是由立法机关主导，“从协商发起和主导部门的维度，立法协商主要可以分为‘人大主导的立法协商’‘人民政协主导的立法协商’‘政府部门主导的立法协商’‘人民团体主导的立法协商’四类。”[7]
这些问题同样反映在实践之中。目前来看，我国的立法协商主体定位还不够清晰，特别是在立法协商的主导权问题上，仍然存在人大主导还是党主导、政协主导、政府主导的困惑和争议。从各地立法协商的相关制度设计和安排看，有的以人大和政协的名义出台，如福州市《关于加强地方立法协商工作的实施意见》；有的以政府名义制定，如武汉《市政府法制办公室加强与市政协社会法制委员会地方立法协商工作的实施方案》；有的以人大、政府、政协名义出台，如《大连市制定地方性法规和政府规章政治协商程序的暂行规定》。那么，到底立法协商的主体包括哪些，立法协商应由谁来主导，党、人大、政府、政协、社会公众等政治主体在立法协商中分别扮演什么样的角色、发挥什么样的作用，如何处理他们之间的关系以形成立法协商的主体合力，是需要进一步深入思考的问题。
二、党：立法协商的领导力量
党领导立法，是全面依法治国的重要内涵和题中应有之义。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。”“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”[8]全面依法治国是涉及立法、执法、司法、守法等各个环节在内的庞大的系统工程，其中，立法是全面依法治国系统工程的重要环节，立法工作必须坚持党的领导。同理，作为立法工作重要环节的立法协商也必须坚持党的领导。
党领导立法协商是党领导立法原则在协商实践中的具体实施和遵循，是做好立法协商工作的根本原则，问题是如何实现党对立法协商工作的领导。党要领导好立法协商，首先要准确理解“党的领导”的内涵。早在1991年通过的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》中就明确规定，党对立法工作的领导主要实行政治即方针政策的领导。2016年发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》也沿用类似的提法。可见，党对立法工作的领导主要是政治领导，目的是把方向、定原则。在立法协商工作中，党的领导主要体现为确立指导思想、指引政治方向及审批立法规划等。
其次，正确理解并处理好集体领导和个人分工负责的关系。党领导立法主要是党委以集体的名义向立法机关提出立法建议，是组织行为和集体行为。“共产党的领导是指党的集体领导，党的中央和党的各级领导机构(省、市、县委员会等)的领导。”[9]392同时，集体领导必须和个人分工负责相结合，党委主要负责同志要履行“领导立法工作第一责任人”的职责，对于重点立法工作要亲自过问、重要立法项目要亲自推进、重大立法问题要亲自协调。需要强调的是，“亲自过问”“亲自推进”“亲自协调”都必须建立在民主决策、集体领导的基础上，任何党委负责人和领导都不能以个人意志代替集体和组织、以权力压制民主、以言代法、以言废法、徇私枉法。但是，在一些地方，党委提出立法建议主要是党委书记、副书记、常委以批示的形式做出，而较少以党委的名义、集体的名义提出，甚至个别地方出现了党委负责人不顾立法条件和权限直接向人大提出立法要求、为人大“命题立法”的现象。[10]这显然超出了个人的职责权限，是对集体领导的悖弃。
再次，在方式方法上，党的领导必须“以党的正确政策和自己的模范工作”[11]742来实现。为此，一要发挥党总揽全局、协调各方的作用。“党对立法的领导在功效上应体现于以民主协商为路径的多元利益的协调、动员和整合能力。”[12]由于立法工作涉及多方面的利益调整和资源分配，需要处理和协调政府、企事业单位、社会组织、人民团体和社会群体等方方面面的关系，仅仅依靠立法机关的力量往往不能很好地协调这些关系，这就需要发挥党的政治优势、组织优势，把党“总揽全局、协调各方”这一党的领导的重要原则与人大、政府、政协等依法履行职能作用统一起来，善于使党的主张通过立法程序成为国家意志，提高立法效率和立法质量。二要充分发挥人大及其常委会中党员代表和委员的作用。在立法协商实践中，人大及其常委会中党员代表和委员要充分发挥作用，通过其先进言行影响其他协商主体，而不是靠党员代表在人大及其常委会中的简单多数。三要贯彻群众路线。各级党委要深入实际调查研究，最大限度地集民意、汇民智，要通过对社会不同群体意见、建议的综合和分析，从大局上掌握社情民意和與情动态，准确把握社会的立法需求。
最后，妥善处理党的领导和立法机关依法履职的关系。领导不等于主导。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》在强调党的领导的同时提出了具体的要求，即党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行，不允许随意干预甚至替代立法活动；要做好党领导立法工作程序与立法程序的对接，不允许以党内程序代替立法程序。按照这些要求，在立法协商工作中，无论中央还是地方，党都不能侵犯立法机关的法定职权，不能事无巨细地包揽立法协商具体事务，不能随意干预立法协商的程序。相反，各级党委要尊重、支持立法机关在立法协商工作中的权力，为立法机关开展立法协商活动创造条件。
三、人大：立法协商的主导机关
立法协商的主导权来源于立法主导权。在我国，人民是依法治国的真正主体和力量源泉，而人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本制度保障。由人民选出人大代表组成代议机关通过法律的形式表达人民利益诉求，是人大立法正当性、合法性的根基所在。因此，无论是全面推进依法治国的纲领性文件——《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，还是“管法的法”——《中华人民共和国立法法》，都强调有立法权的人大及其常委会在立法工作中的主导作用。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》更是强调了人大的立法主导权及立法协商的任务，要求健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，按照科学立法、民主立法的要求，加强立法协商，健全立法起草、论证、协调、审议机制。立法协商是服务于立法工作的，是为了集民意汇民智，使立法真正体现人民民主。“立法机关是立法活动的主导机关，当然也是立法协商活动的主体和主导机关，应在立法协商过程中充分发挥主导者和组织者的作用”[13]。
人大主导立法，即：“有立法权的人大对立法选项与规划、立法过程、立法结果具有真正实质意义上的决定权。”[14]人大主导权体现在立法工作中，就是立法程序的启动、各参与主体工作的协调、最终的审议和决定权等都属于人大或其常委会。但是，实践中人大作为立法机关在立法中的主导地位不明确，发挥作用也不到位。在我国，除了人大以外，享有立法权的行政机关也可以立法。行政机关立法的内容主要是与政府职能相对应的行政法规、行政规章。“从法理上说，人大立法与政府立法是一种主导和从属的关系，或者叫支配与服从关系。前者处于主导、支配和优势地位，后者则处于从属、补充和服从的地位。”[15]然而，从我国的实际情况看，政府在立法工作中往往比人大的主导性更强，人大立法权被行政立法权消解，立法行政化。当前强调人大在立法中的主导地位，很大程度上就是针对“当前立法权高度行政化、政府部门强势主导立法”“人大立法权，尤其是人民代表大会立法权的虚置弱化以及由此形成的立法过程中‘人民形式上有权、实际上无权’”[16]的实际状况而提出的。
实现和维护人大对立法协商工作的主导权，首先要做的是实现和维护人大对立法工作的主导权。而人大能不能主导立法，从根本上取决于人大自身的审议和表决能力。当前人大内部严重的行政化、人大议事规则的不健全、人大代表立法调查手段和技术的落后等削弱了人大审议和表决的能力，削减了人大在立法中的话语权。“如果人大代表的产生过程缺乏民众参与和认同，如果人大代表难以将各种社会诉求带到立法机关并对立法过程施加影响，那么势必造成人大代表立法职能的边缘化、表面化和虚置化。”[16]因此，“健全人大审议民主和表决民主的体制机制，是保证人大主导立法的根本手段”[17]。
其次，强化人大“人民代言人”和“立法主导者”的角色意识。“各级人大是代表人民行使国家权力的国家机关，具有‘人民利益’代表者和‘人民意志’表征者的法定身份，这是其最大的政治优势和立法的正当性基础。”[14]因此，人大要明确树立“代表人民立法”的责任感和荣誉感，强化其在立法工作中的主导意识，以“舍我其谁”的责任、勇气和信心，主动承担并充分发挥其主导立法的责任，防止人大立法主导权的虚化和旁落。
再次，加强立法协商的体制机制建设。中共中央《关于加强社会主义协商民主的意见》从宏观上提出了立法协商的方向，包括建立健全法律法规起草协调机制，立法论证、听证、评估机制，重大利益调整论证咨询机制，法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制以及法律法规规章起草征求人大代表意见制度等，[18]为人大立法协商提供了宏观指导。为进一步明确立法协商的内容、主体、程序、形式，可以借鉴政协协商、政党协商、社区协商等制度化建设的经验，①制定并出台关于立法协商的专门实施意见或办法，使立法协商有具体明确的制度保障和程序规范。除此之外，完善人大立法协商，还应建立、健全与人大立法协商相关的配套制度建设，如立法专家顾问制度、立法信息公开制度等。
最后，处理好党的领导权与人大主导权的关系。人大主导立法协商不是、不能也不可能脱离党的领导。从根本上说，人大主导立法与党领导立法是一致的，二者都是为了实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。加强和改善党对立法协商工作的领导与支持人大对立法协商工作的主导，其实是一个问题的两个方面。加强党对立法协商工作的领导，就要改善党的领导方式，减少党对人大立法协商工作的直接干预，增强人大的立法协商主导权。换句话说，支持人大依法履职本身就是改善党对立法协商领导的重要内容。一方面，在立法协商过程中，人大及其常委会必须自觉增强党领导立法协商工作的意识，始终贯彻党的主张和政策。同时，在遇到难以协调的利益矛盾和难以解决的利益问题时，人大及其常委会需要报请党委并寻求党委来协调、整合各种利益关系，平衡各种资源配置。另一方面，人大及其常委会要在党的领导和支持下独立自主地履行法定职权，更加主动、积极地致力于立法协商工作，充分发挥其在立法协商中的主导权。
需要注意的是，强调人大对立法和立法协商的主导权，不是指人大对所有立法和立法协商都具有主导权。对于与政府职能相关的行政立法，政府的经验更丰富，更具有高质量立法的能力，因此更具主导权。同样，对于规范党组织和党员工作、行为的党内法规的立、改、废，党最具主导权。
四、政协：立法协商机构和平台
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”[8]政协是爱国统一战线组织，是多党合作和政治协商的重要机构，“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[1]，这种特殊的定位决定了政协是最方便把方方面面的力量组织、团结和凝聚起来的机构和平台。在政协平台上进行立法协商，是政协作为专门协商机构的分内之事，是政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要内容。
从中央和各地实践来看，目前的立法协商“主要是通过中国人民政治协商会议等组织机构或者通过征求相关人士和普通公民对法律草案的意见等方式进行的”[19]，政协已经成了立法协商的重要机构和平台，相关主体在政协平台上积极联动，对于立法机构科学立法、民主立法，提高立法质量发挥了积极作用。但是，对于政协在立法协商中的角色、权责边界，无论是理论上还是实践中都存在一些认识误区。在理论上，有人把政协作为立法协商的主体，比如，有观点认为，立法协商是立法机构和人民政协就法律的立、改、废进行协商的专门活动，“立法协商是主体双方的共同行为，一方必须是人民政协，另一方则是立法机构”[20]。也有人明确把立法协商模式总结为“政协主导模式”和“人大主导模式”：“目前，我国已经形成了包括‘广东经验’‘广西经验’在内的‘人大主导模式’，包括‘南京经验’‘福州经验’在内的‘政协主导模式’。”[21]这显然背离了人大主导立法的原则。在实践中，有的地方立法机构错误地认为，立法协商工作属于协商民主范畴，立法协商是政协的本职工作，和立法机关关系不大，有的甚至根本不关心、不参与政协组织的立法协商。
上述观点和做法实际上是由对人大和政协的性质、地位、职能的认识不清醒、不到位引起的。作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，人民政协当然应该是立法协商的重要渠道和协商平台，这是各地在立法协商中多强调发挥政协平台作用的重要原因。但是，不能因此认为政协是立法协商主体和立法主体，也不能把政协作为唯一协商渠道和形式。
第一，立法协商的形式和渠道有很多。如听证会、座谈会、专家咨询会等，以政协为平台、到政协听取意见和建议只是诸多形式中的一种。认为人民政协必然是立法协商的一方，实质上排除了人大和政协以外的其他社会主体的平等参与机会。
第二，政协不是协商主体。参加政协的各民主党派和无党派人士、各人民团体、各少数民族和各界代表，港澳台同胞、归国侨胞和特邀人士在政协平台上就立法的相关问题开展讨论、协商，为立法机关提供意见和建议。换言之，政协各组成界别和政协委员可以以立法协商主体的身份参与立法协商，但作为一个组织的人民政协不能作为立法协商主体与立法机关进行立法协商。应有效区分政协与政协参加单位、界别、政协委员在性质和职责上的不同，“如果说要把人民政协当成立法协商的主体之一，那么参加人民政协的各有关单位、界别、个人就被人民政协代表了，立法协商到头来就成了人大与政协二者的协商，这显然不符合我国的政治运行的特点和有关规定”。[22]
第三，政协不是立法主体。政协不是权力机关和行政机关，不具有立法功能，因此不能作为立法主体。立法协商的过程本是立法机关与其他参与者之间的互动。政协只是为立法协商搭建平台，组织和推动立法协商，不能因此把政协当成立法协商的主体与立法机构协商立法或共同立法。同时，政协不是决策机构，没有决策的权力。立法机构到政协组织的立法协商会听取意见和建议，或政协把协商意见和建议反馈到人大，只是立法机关广泛征集民意的过程和渠道，不能因此把政协组织立法协商混同于、等同于政协介入立法过程或干预立法。政协立法协商具有建议性、建设性和参考性，而不具有决定性、制约性和执行性，“政协参与地方立法协商，是一种‘政治参与’而非‘法律参与’”[23]。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》把立法协商工作纳入人大协商部分而不是政协协商部分，也有这个道理。
五、人民：立法协商的民主之源
人民是立法的真正主体。只有经过了开门立法、协商立法的程序，所立之法才是“合法之法”。人大立法本身就已经包含了民主立法的内涵和要求，即依托人民代表大会制度和人民代表大会这个代议机构形成广泛的民意代表性，促进社会共识的形成。但是，在人大的民意代表性不充分、代表的履职积极性不高、履职能力不均衡的情况下，单凭人大自身的力量并不能满足当前社会多元、复杂的利益分配需求和民主期冀。因此，中共中央《关于加强社会主义协商民主的意见》在人大协商部分提出了“制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议”[8]的要求。立法协商就是要广泛听取社会各方面的意见和建议，使所立之法能够真实、有效地反映人民意志和人民利益，这既是主权在民原则的根本要求，也是提高立法质量的基本途径。
从目前的立法协商实践看，我国公民参与立法协商的积极性不高。一些地方遭遇到法律草案公布之后少人问津的尴尬，比如葫芦岛市人大在制定《水源地保护条例》的过程中就出现了只有一名网友回复意见的冷遇。[24]究其原因，一是公共理性和公共精神不足，公众参与立法协商的主动意识淡薄。二是立法方面的知识和专业障碍，公众会因此产生参与无用、协商无效等观念。三是受长期存在的“官本位”“精英立法”思想影响，起主导作用的立法单位往往采取“闭门立法”的方式。当前立法协商工作中的“走过场”现象和协商渠道有限、反馈机制的不完善、协商意见得不到采纳等问题，直接削减了公众参与立法协商的热情。普通参与主体与立法机关在协商资源、话语权、影响力、主动权等方面的不对等的情况客观存在，造成立法协商主体空有协商权利却不能真正有效地参与到立法协商实践中来的客观现实。
要改变立法协商中形式意义大于实质意义的状况，必须在人大主导立法的前提之下，调动公众参与立法协商的热情和积极性，拓宽公众有序参与立法的方式和渠道，包括立法协商座谈会、听证会等，也可以通过网上听证、微信、微博等方式，最大限度地征求公众意见。要加大立法信息公开力度，为公众完整、准确地了解立法信息，提高参与有效性创造条件。要建立、完善协商成果运用及反馈机制，对于立法协商中的意见和建议，无论采纳与否，都要及时向公众反馈；对于有代表性的观点、有争议的问题，要做出有针对性的解释和说明，这既是对民意的尊重，也有利于对立法决策正当性、合理性进行监督。同时，立法机关必须摈弃“官本位”意识，健全与社会公众的协商沟通机制，在立法协商过程中与其他协商主体平等地开展协商，而不是忽视、屏蔽甚至压制其他参与主体的意见，否则，协商就失去了其本应有的意义。
另一方面，立法是一项复杂的专业性、技术性工作，需要参与主体具有一定的参与能力和素质。事实上，不同参与主体的专业素质、能力和影响力是不同的。“随着政治日趋复杂，知识——认知能力和控制力——也会越来越成为问题……我们正在陷入‘知识危机’。”[25]135普通公民的相关知识储备较少，即使是在政协委员、民主党派成员中，具有良好法律理论素养和丰富实践经验又能积极参与立法协商的人也不是很多。这是各地立法协商参与主体有限、协商效果不好的重要原因，也是立法机关将立法协商多局限在人大法工委、政府法制办、政协社法委等范围的重要原因。
“公民必须在智能上有所准备，以便担负管理时所必须完成的任务。”[26]166因此，人大应建立科学的遴选机制，把那些具有协商素质和能力、具有相关立法方面的专业素养，能够理性、自主地表达自己的观点并包容不同观点的人纳入立法协商的主体范围。除了人大代表、政协委员、民主党派成员之外，还应邀请一定数量的专业人士参与立法协商，比如高校和科研机构相关领域的专家学者、法律实务工作者，提高协商工作的专业性和权威性。另外，全面依法治国战略的落地落实需要大量立法方面的人才，特别是在立法法修改后，所有设区的市都具有地方立法权，但各地立法人才不足，容易导致立法中的不作为、乱作为或越权立法、为局部利益和部门利益立法、侵犯立法客观性和公正性的问题。解决这一问题，就需要通过适当的方式逐步培养专业化的立法协商主体，比如在人大系统全面开展立法知识和技术的培训，使从事立法工作的相关人员掌握立法和立法协商的技术和规则。
①2015年，《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》和《关于加强政党协商的实施意见》先后出台，政协协商、社区协商、政党协商有了专门的制度依据。
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