摘要：政府工作报告由“面向”过去之施政报告及“面向”未来之施政方针构成，规范层面的诠释使其表现为一种监督方式，实践层面的展开将其形塑为一种施政形式。与此相对应，政府工作报告之功能亦有二，即监督功能与施政功能。前者的实现方式为人大通过听取和审议政府工作报告，对政府进行监督和控制；后者表现为政府工作报告中的施政方针，在实质意义上乃是执政党和政府今后若干时期内的施政纲领。此二功能统一于政府工作报告的法理内涵之中，不得有所偏颇。然而，实践中所呈现的样态乃是对施政功能的过分偏重，对监督功能有意或无意的漠视，致使监督功能为施政功能所不当消解。鉴此，须借由认识的转变和制度的完善进行纠偏，以实现政府工作报之双重功能的协调。
关键词：政府工作报告；监督功能；施政功能；功能协调
一、引言
由行政机关首长代表本级政府向权力机关报告工作，业已成为国家政治生活中的重要内容。在每年全国人大和地方各级人大举行会议之时，国务院总理及地方各级政府首长都会代表本级政府向同级人大作工作报告。其中，国务院总理向全国人大所作的国务院政府工作报告，通常会在国内外引致相当程度的关注与讨论。于理论探讨而言，当前对政府工作报告予以较多关注的主要为语言学和行政学，前者多从翻译理论研究政府工作报告的外译工作，[1]后者则多为基于政府工作报告的具体内容研究国家政策和政府行为。[2]然而，政府工作报告在宪法学意义上而言乃是行政机关向权力机关负责，以及权力机关监督行政机关的现实载体。是故以法学理论，尤其是公法学理论来观照政府工作报告之实践无疑具有相当的必要性。
通常而言，我国政府工作报告的内容主要有二：一为政府过往工作的回顾与总结，二为政府今后工作的展望与规划，前者“面向”过去，后者“面向”未来。观乎既有的四十余份国务院政府工作报告，以此二内容作为政府工作报告之核心与主体，几已成为历届政府起草工作报告所“遵循”的通例。政府工作报告，尤其是国务院政府工作报告当中面向未来的“展望与规划”，将成为该届政府相当长一段时期内的施政纲领。此外，人大对政府工作报告的审议、表决和批准行为，亦可视为权力机关对政府工作报告的“加持”，使其内容在某种意义上具有法的效力。如此一来，我们便会思考以下问题：政府工作报告的法律性质为何？政府工作报告的实践功能为何？以及政府工作报告的功能如何实现？研究这些问题，有助于更好地理解和认识政府工作报告的法理内涵及实践效应。
本文的研究对象主要为国务院政府工作报告，亦即国务院负责人（通常为国务院总理）向全国人大会议所作的年度工作报告。各类专项工作报告以及地方各级政府所作之年度工作报告并非本文的主要分析对象。因为无论是政府工作报告的结构与内容，抑或是政府向人大报告工作的行为，各类工作报告皆具有相当的共同性与类似性。故而本文更多地以国务院政府工作报告为例，来讨论政府工作报告的性质与功能。
二、政府工作报告的功能面向
目前，行政学及行政法学已有关于政府工作报告性质与功能的“闲碎”探讨：如有论者认为，“工作报告是一份政府年度施政报告，包含着政府工作的一套行之有效的政策大纲”；[3]亦有论者认为，政府工作报告是一种政治性承诺，而且此类承诺具有政治性承诺的笼统性和宣誓性，无法成为法律责任的来源；[4]还有论者认为政府工作报告是宪法层面的政府信息公开。[5]与此观点类似，美国宪法第2条第3款亦规定总统应向国会提出国情咨文，这通常也被认为是行政机关向立法机关传递信息的行为，因为从行政部门的性质和职责上看，总统必然拥有比国会更广泛的信息来源。[6]至于政府工作报告的功能，有观点将其视为量化测评的政府职能的工具。[7]对于政府工作报告的性质与功能，本文以为：政府工作报告的性质可概括为二：监督方式及施政形式，前者主要是基于规范层面的诠释，认为政府工作报告乃是行政机关向权力机关负责并接受监督行为之客观载体；后者则源于政府工作报告的实践展开。与之相对应，国务院政府工作报告之功能同样有二：即监督功能与施政功能。
（一）政府工作报告的监督功能
在我国，民主集中制的政体和政权组织形式，决定了作为权力机关的人民代表大会具有优越于其他国家机关的地位，是其他国家机关的组织者与监督者，高踞其他国家机关之上。[8]我国现行《宪法》第3条第3款亦规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。此处“负责”的法律意味之一即是行政机关、审判机关、检察机关每年定期向人民代表大会报告工作。[9]同时，此处所谓“监督”亦有两种主要形式，分别为工作监督和法律监督。其中，“工作监督，……第一是审议政府工作报告，这是全面的、原则性的、重要的监督。再一个是审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家的预算、决算。……对最高人民法院和最高人民检察院的监督，也主要是审议他们的工作报告。法律的监督主要的、根本的是监督宪法的实施。任何机关做出的同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会都有权予以撤销。”[10]
由此观之，国务院政府工作报告之监督功能的基本涵义在于：全国人大通过听取、审议、批准国务院政府工作报告，实现对国务院的监督与控制。而国务院向全国人大报告工作则是其对全国人大负责，并接受全国人大监督的体现。概而言之，听取、审议、批准政府工作报告，是人民代表大会基本的工作监督，[11]而政府工作报告则是政府“对人大负责，受人大监督”的基本形式。当然，政府工作报告本身并不能实现监督效能，尚需施以听取、讨论、审议，尤其是批准等一系列行为。因为此类行为将直接或间接地引致一定的结果（后果）。不过既有的法律规则并未对此结果（后果）作出规定。当然，立法者对此乃是有所意识的，例如在起草《各级人民代表大会常务委员会监督法》的过程中，便提出“有些问题要研究透。比如……工作报告在代表大会未通过，有没有个引咎辞职的问题？”[12]然而，当前法律规则的阙如绝非意味着毋需承担责任。因为人大监督权的行使方式也更多调动了政治压力，较少依赖法律后果或法律责任的确定性。[13]
以上关于政府工作报告之监督功能的描述，其监督主体是作为权力机关的人大及其常委会。同时，在规则之外及实践当中，人民及执政党亦可在相当程度上承担着监督者的角色。其一，各级人大及其常委会在行使监督权的过程中，其实与同级党委形成了某种合作关系。因为国务院政府工作报告在全国人大听取审议之前，中共中央政治局通常会召开会议，讨论拟提请全国人大审议的政府工作报告。[14]不过从法律文本的意义上看，这种合作关系分割了人大的部分监督权力。[15]其二，国务院政府工作报告在接受全国人大代表的审议和讨论之外，数量众多的人民群众同样可在其公布后对其展开讨论乃至批评，此一民间讨论亦可视为一种“全民监督”。
（二）政府工作报告的施政功能
国务院政府工作报告除具有监督功能之外，另一重要功能即为其施政功能。如前所述，政府工作报告通常由“过往工作的回顾与总结”及“今后工作的展望与规划”二部分构成。与此类似，在我国台湾地区，根据“中华民国宪法”第57条及“立法院职权行使法”第16条之规定，“行政院”有向“立法院”提出施政方针及施政报告之责。施政方针即为事前性质的施政计划，施政报告则为事后的已施政情形。[16]政府工作报告当中“面向”未来的部分，其内容大致为该政府今后若干时间内的工作纲领、行动规划及预期目标，此一内容在相当层面上可视为政府的施政方案。正因为如此，有的地方把政府工作报告列入重大行政决策行为的范畴。[17]而其中“面向”过去的部分，其内容大致为对既往工作的总结，故而可视为政府施政效果的自我评价。在当前的实践中，对政府工作报告中此二部分较为常见的俗称分别为“施政纲领”和“施政答卷”。[18]
政府工作报告的施政功能还体现为，在其经由人大会议审议通过之后，政府还会通过诸多方式予以实施。以国务院政府工作报告为例，待其经由全国人大审议通过之后，国务院通常会就《政府工作报告》确定的重点工作提出“部门分工意见”，并在分工的基础上具体地贯彻落实。试举一例，十二届全国人大五次会议审议通过了国务院政府工作报告，并于2017年3月15日作出了《第十二届全国人民代表大会第五次会议关于政府工作报告的决议》，该《决议》指出：“同意报告提出的2017年工作总体部署、目标任务、重点工作和政策措施，决定批准这个报告”。[19]此后，国务院于2017年3月22日印发《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》，将《政府工作报告》中的“工作部署”和“工作任务”细化分解，并在国务院各部门之间实现分工。例如其中的“推进国际贸易和投资自由化便利化”，便是由“商务部牵头，外交部、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、海关总署、质检总局等按职责分工负责”。[20]与此同时，国务院办公厅通常还会对《政府工作报告》中的目标予以量化指标和任务分工，[21]以此促使政府工作报告之施政功能得以实现。
再者，以政府工作报告的施政功能而论，其在规则层面的施政主体表现为作为国家行政机关的国务院和地方各级政府。而执政党在实践层面亦“扮演”着的施政者的角色，因为在实践中，各项报告的起草过程，一般遵循着这样的程序：专门人员拟出初稿，中共中央（包括政治局及其常委会、工作会议等）讨论通过，国务院全体会议讨论通过，人大常委会讨论通过。经过这些程序以后，报告就可以交由大会讨论。[22]政党作为人民政治意见形成之载体，与司职国家意志形成之国政领导机关间，产生交织负责的政治交互关系。政党影响国家政制可能管道甚多，有法规明定者，亦容有基于宪政惯例者。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，通过此一途径将党的执政要义体现于政府施政方案当中，无疑是其执政党身份之体现。此一途径虽无法律之明文规定，但亦可将其视为某种意义上的宪制惯例。
此外，政府工作报告施政功能的实现过程，在某种意义上亦是监督功能的实现过程，具体来说有二：其一，国务院政府工作报告当中“面向”未来的“展望与规划”须经全国人大审议通过之后方可实施。因为代议民主制是以议会为中心的政治，国民的意思由议会代表，议会通过公开讨论，来决定国政的基本方针。[23]于此层面而言，所有大政方针的总精神，都是由立法机关而不是由行政机关决定的。[24]其二，上一年度政府工作报告中“面向”未来的“施政方针”，在经由实施之后即成为下一年度政府工作报告中“面向”过去的“施政报告”。而此一内容作为政府工作报告的构成部分之一，亦须交由全国人大审议与表决，此一行为无疑是人大监督政府的具体形式之一。
三、政府工作报告的功能协调
如上所述，政府工作报告因其属行政机关向权力机关负责并接受监督行为之客观载体，由此具有监督之功能；而国务院政府工作报告当中“面向”未来之部分，其内容为政府在一定时期内的政策大纲，由此具有施政之功能。其中，政府工作报告之监督功能决定于代议制民主下行政机关与代议机关相互间关系，其在我国以宪法及法律中的具体规则为实在法根据。而政府工作报告之施政功能，则系立足于现有的实证材料，并通过对政府工作报告“起草、审议、通过、实施”之历程加以理论上的归纳。
以上性质与功能上的二重特征，统一于我国政府工作报告的法律内涵之中。规范层面的监督功能及实践层面的施政功能，共同彰显政府工作报告的法律价值，二者不得有所偏颇。因为假若偏重施政功能而不顾其监督功能，人大及其常委会的工作监督效能便会因之式微；同样地，“面向”未来的施政方针亦应属政府工作报告之当然内容，故而政府工作报告之施政功能亦不可漠视。同时，作为事后施政结果呈现的施政报告，亦构成权力机关进行监督的素材与内容。[25]然而，通过上述关于国务院政府工作报告之性质与功能的探讨，并立足于现有的法律规定和实证材料，本应相对均衡的监督与施政二功能却呈现失衡之势态，主要是施政功能对监督功能的不当“消解”。鉴此，有必要实现监督功能与施政功能的协调。
（一）施政功能不应过度“消解”监督功能
由既有的实践可知，国务院政府工作报告监督功能的实现方式表现为，全国人大听取和审议工作报告，对工作报告提出意见和建议，并对其进行通过与否的表决。而政府工作报告施政功能的实现，则表现为国务院对工作报告中的政策纲领及施政方案的施行。相较于政府工作报告的施政功能而言，其监督功能其实未能得到较好地实现。听取和审议政府、法院、检察院的工作报告，是人大对这些国家机关进行工作监督的基本形式。现在的问题是，这些监督有时力度不够，说好话、赞扬的话多，客观全面地分析存在的问题不够，有分量的批评性意见更少。[26]而在政府工作报告的施政功能层面，因可借由国务院自上而下的组织实施，其中的彰显施政功能之“工作的展望与规划”的内容，通常能够得到较好地实现。
政府工作报告监督功能未能较好实现的原因在于人大监督权未能有效实现。在我们国家生活的各种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督。[27]但是，同立法工作相比，监督工作是人大工作的一个薄弱环节，也是历届人大想解决而又难以解决、至今也没有得到很好解决的问题。[28]就其原因而言，人大的监督不够有力，有思想认识问题，也有工作问题，……恐怕还有政治体制方面的问题。[29]具体来说：其一，于思想认识的问题而言，则源于过分偏重和强调政府工作报告的施政功能，漠视甚至不顾政府工作报告的监督功能，以至于政府工作报告的施政功能不当“消解”了监督功能。其二，于制度设计的问题而言，则是因为人大监督权的实现欠缺充分的法律规则予以保障。
（二）监督与施政功能的协调及其实现路径
政府工作报告若徒具施政功能，一则有违现行宪法和法律有关“行政机关对权力机关负责，以及权力机关监督行政机关”规定之应有意涵；二则缺失必要监督的施政方针亦将难以有效实施。因此，鉴于实践中政府工作报告监督功能与施政功能关系的不当偏颇，实现二者的协调无疑具有相当的必要性。诚如上述，滞碍监督功能实现的关键在于人大监督不力，而此一问题的解决有赖于思想认识的转变及制度设计的完善。然而，即便诸如“各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责”[30]的论述已颇为频繁，对于政府工作报告功能的错误认识亦未能得到有效的矫枉。于此层面而言，在思想层面不断提高对人大监督功能认识的同时，亦须在制度层面作相应的完善，或许如此更能抓住问题的要害。具体而言：
第一，对政府工作报告未获通过的责任作出规定。在实践中，若政府工作报告未获人大表决通过，比较常见的情况是：在沟通和协商的基础上，由工作报告未获通过的机关对其工作状况和报告内容进行整改和调整，然后再由人大临时会议（因为整改和调整后，人大通常在闭会期间）表决通过。[31]然而，既有的法律规则却未就政府工作报告未获通过的责任作出规定。但是，在现代国家中，一个政府是否对它的施政纲领、总政策和具体政策承担责任是民主政府与专制政府的分水岭。[32]对此，理论界已不乏相当的讨论，如有论者认为：如果政府的工作报告未能被人大所通过，那么就视同罢免案已提出，直接进入罢免程序的申辩阶段。[33]还有论者认为若遇此种境况，政府一是辞职，二是政府根据代表的意见修改，再次提交会议表决。[34]
第二，明确政府工作报告所列任务未完成的责任。关于政府工作报告性质的探讨，有将报告中的“今后工作的展望与规划”内容视为行政承诺的观点。[35]不过政府工作报告应非严格意义上的行政法学所谓之行政承诺。加之行政机关对于是否履行行政承诺，以及怎样履行行政承诺都具有较强的自主决定性。[36]亦即由于承诺的内容毕竟不是行政机关的法定义务，是故对于信赖行政承诺的救济，还是存在一定困难的。[37]当然，实践中将政府工作报告称为“承诺”的现象其实是颇为普遍的。[38]即便如此，明确工作报告列举之任务未完成的责任无疑是相当必要的，此亦为“诚信政府”之应有之义。其实不少地区已有相关实践，如现已失效的《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》第4条第2项便规定“无正当理由不按期完成当前市人民代表大会通过的《政府工作报告》中明确规定以及政府确定应由其承担的任务”的行为，“市长可以决定其进行问责”；同属失效的《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》亦有类似的规定。[39]
第三，重视就政府工作报告提出的审议意见和建议。严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。[40]如上所述，政府工作报告之监督功能须借助对报告的“听取、审议、讨论、表决”等一系列动态的过程方能有效实现。易言之，全国人大会议在听取国务院政府工作报告之后，对其进行的分组审议、代表团审议、代表讨论发言以及之后进行的通过与否的表决，其所彰显的便是政府工作报告的监督功能。然而，在当前的实践中，听取工作报告目前还只是一种了解情况的性质，较少具有监督的性质。代表们提的意见有关部门吸不吸收，没有法律的规范，没有规定听取报告的法律后果。[41]鉴此，在人大会议对政府工作报告进行具体审议过程中，对于代表提出的意见和建议，政府相关负责人皆应作出回应：需对报告进行修改的，则作相应的修改；不应作修改的，则需说明理由。
四、结语
本文以国务院政府工作报告为例，分析了政府工作报告的性质与功能，区分了其功能的双重面向，并展示了此二功能各自的内涵及实现机制。行政机关向权力机关报告工作的制度，于原旨主义上的意涵乃是为了实现宪法所规定的“对人大负责，受人大监督”，人大会议对政府工作报告进行听取、审议和表决，来对政府的行为施以监督。此即本文所提出的政府工作报告的监督功能。同时，这一制度的实践展开在彰显监督功能之外，亦赋予了政府工作报告更多规则之外的功能，尤其是本文所提出的施政功能：政府工作报告当中“面向”未来之“今后工作的展望与规划”，在实质意义上乃是执政党和行政机关在今后若干时期内的施政纲领。此一施政纲领待由人大审议通过之后，便具有一定意义上的法效力，政府随即对其中的具体内容组织实施。
政府工作报告的上述双重功能，统一于我国政府工作报告的法理内涵当中，二者共同彰显政府工作报告的法律与价值，不可有所偏颇。然而，实践中所呈现的样态乃是对施政功能的过分偏重，对监督功能有意或无意的漠视。如此一来，致使规范意义上的监督功能实现受滞，以及法律规范本身在相当程度上沦为“具文”。由此可见，宪法条文上的规定与现实生活中的实况往往存在着较大的差异。当面临对政府工作报告的审议时，对效率的重视“湮灭”了对权力滥用的担心。[42]当然，在中国的国情之下，彻底消除政府工作报告施政功能的想法也是不切实际的，故而，可行的做法是对双重功能不协调的现状予以纠偏，亦即在发挥其施政功能的同时，通过认识的转变和制度的完善，促使政府工作报告的监督功能得以有效实现。
注释
* 本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”（项目号14JZD003）的阶段性研究成果。
[1] 相关研究成果可参见童孝华：《翻译的主体意识——2014年政府工作报告翻译心得》，载《中国翻译》2014年第4期；武光军、赵文婧：《中文政治文献英译的读者接受调查研究——以2011年<政府工作报告>英译本为例》，载《外语研究》2013年第2期；陈建生、崔亚妮：《基于语料库的中国<政府工作报告>英译本词汇特征研究》，载《当代外语研究》2010年第6期等。
[2] 相关研究成果可参见彭庆：《从政府工作报告的文字表述看我国多边外交政策：1986—2005》，载《外交评论》2005年第4期；朱光喜、金东日：《政府工作报告中的绩效自评估——基于2006—2010年省级政府工作报告的分析》，载《公共行政评论》2012年第3期；邓雪琳：《改革开放以来中国政府职能转变的测量 ——基于国务院政府工作报告（1978—2015）的文本分析》，载《中国行政管理》2015年第8期等。
[3] 肖金明：《政府工作报告若干法治观点》，载《中国行政管理》2014年第1期。
[4] 参见杜仪方：《行政承诺不履行的法律责任》，载《法学论坛》2011年第7期。
[5] 参见秦小建：《政府信息公开的宪法逻辑》，载《中国法学》2016年第3期。
[6] [美]约瑟夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2005年版，第473页。
[7] 杨宏山：《政府绩效评估的适用领域与目标模式》，载《中国人民大学学报》2012年4期。
[8] 何华辉：《人民代表大会制度的理论与实践》，武汉大学出版社1992年版，第1页。
[9] 蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第173页。
[10] 彭真：《在第六届全国人大三次会议预备会议上的讲话》，载彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第270—271页。
[11] 吴邦国：《以“三个代表”重要思想为指导，努力开创人大工作新局面》，载中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（上册），中央文献出版社2005年版，第237页。
[12] 田纪云：《在第九届全国人大常委会党组会议讨论监督法草稿时的发言》，载田纪云：《田纪云文集》（民主法制卷），中国民主法制出版社2015年版，第278页。
[13] 秦前红、孙莹、黄明涛：《地方人大监督权》，法律出版社2013年版，第193页。
[14] 相关新闻报道可参见《中共中央政治局召开会议》，载《人民日报》2017年2月22日第1版；《讨论政府工作报告和“十三五”规划纲要草案》，载《人民日报》2016年2月23日第1版；《讨论政府工作报告》，载《人民日报》2014年2月25日第1版等。
[15] 参见任喜荣：《地方人大监督权论》，中国人民大学出版社2013年版，第105页。
[16] 参见陈新民：《宪法学释论》，三民书局2014年版，第601页。
[17] 尹奎杰、王箭：《重大行政决策行为的性质与认定》，载《当代法学》2016第1期。
[18] 相关新闻报道可参见林茗：《一份“勇”、“稳”、“实”的施政答卷》，载《上海人大》2014年第4期；谢伏瞻：《全面落实科学发展观的施政纲领——深入学习十一届全国人大三次会议批准的<政府工作报告>》，载《紫光阁》2010年第4期等。
[19] 《第十二届全国人民代表大会第五次会议关于政府工作报告的决议》，载《人民日报》2017年3月16日第4版。
[20] 参见《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发〔2017〕22号）。
[21] 参见《国务院办公厅关于印发2016年<政府工作报告>量化指标任务分工的通知》（国办函〔2016〕38号）。
[22] 陈家刚：《现代中国民主制度的建构与运行：第一届全国人大研究（1954—1959）》，广东人民出版社2010年版，第512页。
[23] [日]芦部信喜：《宪法》，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第255页。
[24] [美]威尔逊：《国会政体——美国政治研究》，熊希龄译，商务印书馆1986年版，第150页。
[25] 参见萧文生：《国家法Ⅰ——国家组织篇》，元照出版有限公司2008年版，第283页。
[26] 田纪云：《发挥人大监督作用 促进民主法制建设》，载田纪云：《田纪云文集》（民主法制卷），中国民主法制出版社2015年版，第133页。
[27] 江泽民：《坚持和完善人民代表大会制度》，载江泽民：《江泽民文选》（第一卷），人民出版社2006年版，第115页。
[28] 参见刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第204页。
[29] 田纪云：《民主与法制建设的几个问题》，载田纪云：《田纪云文集》（民主法制卷），中国民主法制出版社2015年版，第116页。
[30] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日第2版。
[31] 冯健鹏：《地方人大监督权的行使》，中国民主法制出版社2016年版，第72页。
[32] 参见蔡定剑、王晨光：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2000年版，第416页。
[33] 邹奕：《人大罢免政府组成人员的机制问题研究——基于我国既有的宪法秩序》，载《政治与法律》2016年第4期。
[34] 参见王广辉、陈根强：《试论政府的宪法责任》，载《法商研究》2003年第3期。
[35] 参见袁文峰：《论行政承诺型式化》，载《政治与法律》2014年第8期。
[36] 参见杜仪方：《行政承诺不履行的法律责任》，载《法学论坛》2011年第4期。
[37] 王贵松：《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第249页。
[38] 陈二厚、赵超、林晖：《向人民做出庄严承诺——透视政府工作报告起草背后》，载《新华每日电讯》2015年3月17日第1版。
[39] 参见《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》（大连市人民政府令第57号）；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》（重庆市人民政府令第169号）。
[40] [美]威尔逊：《国会政体——美国政治研究》，熊希龄译，商务印书馆1986年版，第165页。
[41] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第388页。
[42] 参见陈晓枫：《中国宪法文化研究》，武汉大学出版社2014年版，第466—469页。
