作者：秦前红，武汉大学法学院教授、武汉大学行政检察研究中心主任；张演锋，武汉大学法学院博士研究生。
来源：《国家检察官学院学报》2023年第2期。
摘 要：“能动履职”是进一步落实党的二十大提出的“加强检察机关法律监督工作”这一要求的新型检察理念，亦是新时代检察机关法律监督工作的基本趋向。基于对行政争议实质性化解案例的分析，检察机关在能动履职过程中呈现“强能动性”与“弱能动性”的形态界分。“以人民为中心”与“服务大局”两大司法理念共同形塑检察机关的能动履职形态。但是，检察机关在服务大局的过程中须与其他机关相互配合，受国家权力配置的功能适当性原则约束，进而形成“强能动性”与“弱能动性”的形态界分。推进检察机关能动履职，既需要建构基于程序法治的规范机制以及立体化的监督机制，防止检察机关能动履职异化；又需要从规范数字技术应用、完善协同机制等方面深化检察机关能动履职的保障机制。
目 次
引 言
一、检察机关能动履职的形态界分
二、检察机关能动履职及其形态界分的宪制基础
三、检察机关能动履职的约束与保障
结 语
引 言
党的二十大报告指出：“加强检察机关法律监督工作”。这在党的代表大会工作报告历史上尚属首次，表明了检察机关法律监督工作的重要地位。而加强检察机关法律监督工作，需要科学的检察理念引领。2022年的最高人民检察院工作报告就以“依法能动履职”作为主线串联了 2021年的检察工作实践，包括“在统筹发展和安全中依法能动履职”“在办好检察为民实事中依法能动履职”“在制约监督中依法能动履职”“检察机关依法能动履职，更深融入社会治理”。“依法能动履职”可以区分为“依法履职”与“能动履职”两项检察工作的基本理念。毋庸置疑，检察机关需要“依法履职”，这是我国《宪法》第 136条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”的应有之义；“能动履职”则是秉持检察工作的积极主义取向，强调发挥检察机关的能动性，这对检察工作提出了新的要求，它回答了新时代检察机关应当以何种方式履行职责，最大程度发挥作用。“依法履职”凝聚着法治国家最基本的“规则之治”理想，但仅有“依法履职”也是不够的。现实中，“依法履职”在检察体制科层化特征的加持下，可能会演变为检察机关对规则的过度依赖，依循“照章办事”“按部就班”的工作逻辑，产生工作惰性、缺乏创新动力、逃避风险承担等“不作为”倾向，进而弱化检察机关对社会的回应能力。同时，检察系统内部分工日趋精细化，在提升检察工作专业性的同时，也形塑了系统内部部门之间“自扫门前雪”的工作逻辑，可能演化为检察工作中的消极不作为倾向。因此，需要反思的是我们是否只需要一个“依法履职”的检察机关？答案显然是否定的。最高人民检察院提出的“依法能动履职”这一理念正是对上述困惑的回应。检察机关必须在“依法履职”中注入“能动履职”，以突破纯粹“依法履职”可能陷入的困境。但随之而来的担忧是，检察机关“能动履职”是否会破坏司法本身的谦抑性以及中立性，是否会从“积极作为”滑向“乱作为”的极端，产生国家机关之间的权力冲突，导致有限的司法资源浪费。因此，如何理解“能动履职”这一检察理念，是当下亟需回应的理论问题。
以往的研究大多聚焦于审判机关的能动性，忽视了在我国同样作为司法机关的检察机关的能动性，而二者在能动性的理解上显然存在差异。同时，“能动履职”作为高度抽象的概念，其内涵会随着具体语境的变化而变化。在关于司法能动性的研究中，研究者指出“能动司法”包含“积极司法”“主动司法”“有效司法”等多重形态，这仍是用抽象概念来解释抽象概念。抽象概念的外延较为空洞，它所蕴含的非此即彼特征难以适应实践的丰富多样性。类型化思维则可以“将具体事物的诸要素相互关联从而整体把握，它是对事物外延的描述定义，而非抽象定义（内涵定义）”。因此，本文无意做抽象的概念分析，而是通过对检察实践的类型化分析来建构检察机关“能动履职”的法理形态。综上，本文拟选择检察机关履行“行政争议实质性化解”这一职能的实践来展开类型化讨论，并分析检察机关能动履职及其形态界分的宪制基础。最后，提出约束与保障检察机关能动履职的具体路径，指明检察机关能动履职的完善方向。
一、检察机关能动履职的形态界分
检察机关履行"行政争议实质性化解"这一职能是指检察机关在法律监督过程中若发现“案结事未了”的行政争议，就应当积极、主动地开展行政争议的实质性化解工作，从而助推行政诉讼实现"解决行政争议"的目的。这在《人民检察院行政诉讼监督规则》中有明确规定，即检察机关通过办理行政诉讼监督案件，监督人民法院依法审判和执行，促进行政机关依法行使职权，推动行政争议实质性化解。同样，《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《法律监督意见》）明确要求检察机关“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了"。"行政争议实质性化解"正是检察机关"能动履职"理念的驱动结果，是法律监督职能的发展结果。检察机关通过"在办案中监督，在监督中办案"的监督与办案一体化机制实现了法律监督效能提升。因此，检察机关参与行政争议实质性化解工作是理解检察机关“能动履职”的重要视角。
截至目前，最高人民检察院发布了一系列关于行政争议实质性化解的典型案例，主要是最高人民检察院第七检察厅《关于印发〈加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第一批）〉的通知》《关于印发〈加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第二批）〉的通知》，以及《关于印发〈最高人民检察院第三十批指导性案例〉的通知》（行政争议实质性化解主题）。这些案例不仅推动了司法经验的共享，还发挥了规范形成的作用，对实践中行政争议实质性化解工作的开展有重要的指引作用。行政争议实质性化解的目标，一方面是所要化解的行政争议本身得到真正解决；另一方面是预防此类行政争议的再次发生。分析上述案例后发现，检察机关在行政争议实质性化解工作中虽表现出能动性，但在强度上有所区别：检察机关在化解行政争议本身时体现出"强能动性"，扮演行政争议实质性化解工作的主导者角色。在预防行政争议发生时，由于涉及相关机关的内部事务，检察机关表现出"弱能动性"，扮演行政争议实质性化解工作的参与者角色。
（一）检察机关的“强能动性”
1.注重当事人的实质诉求
检察机关在行政争议实质性化解中的"强能动性"表现为透过现象关注本质问题，超越当事人表面的诉讼请求，积极主动地发现案件背后当事人的实质诉求。习近平总书记指出："一纸判决，或许能够给当事人正义，却不一定能解开当事人的'心结'，'心结'没有解开，案件也就没有真正了结。"在实践中，审判机关通常只对行政争议所涉的行政行为进行合法性审查，难以回应当事人的实质诉求。部分行政争议表面是行政程序争议，但实质是当事人的权益未能获得保障，导致同一争议引发诸多行政诉讼。在此情形下，即便认定了程序违法，当事人的合法权益仍然未能得到有效回应，当事人就可能引发后续法律程序，进而导致行政诉讼中的"程序空转"问题。此时，作为具有化解行政争议功能的行政检察制度发挥着重要的补强作用。当前，检察监督程序坚持全面审查原则，且是行政复议、行政裁判的后置程序，其对当事人的合法合理诉求的回应性更高。正如"安徽洪某诉池州市民政局、某区民政局社会保障纠纷监督案"指出："有的当事人提起行政诉讼、申请行政检察监督，其真实目的是实现诉求之外的某种利益。于诉讼和监督的角度而言，诉求之外的利益并不受司法保护，但诉讼请求之外的目的并非都是不正当的。检察机关在办理行政诉讼监督案件时，发现申请人的真实诉求合理合法的，可以积极作为，帮助申请人协调解决现实困难。”检察机关关注当事人的实质诉求，提高了行政争议化解结果的可接受性，有助于达成实质性化解行政争议的目标。显然，检察机关若不能动履职，就无法发现当事人的实质诉求。如在“浙江某机电公司不服工伤认定行政复议调处案”中，检察机关就发现案件表面上是工伤认定纠纷，实质上是用工单位与劳动者的工伤保险待遇纠纷。基于此，检察机关通过释法说理的方式促成用工单位与当事人的和解，使当事人的实质诉求得到有效回应，进而化解行政争议。
同时，由于关注当事人的实质诉求，即便无法通过抗诉等传统检察监督方式解决行政争议，检察机关也会灵活采取其他方式回应当事人实质诉求，进而实现行政争议的实质性化解。例如，“北京周某诉某区人力资源和社会保障局、某区人民政府养老保险待遇核准监督案"（以下简称"养老保险待遇核准监督案"）指出："在法院裁定并不违法、行政行为存在违反法律规定情形、当事人诉求具有正当性、合理性的情况下，检察机关不能就案办案、结案了之，漠视当事人的合理诉求，而是应当指出行政行为存在的问题、推动行政机关解决具体的行政争议，以争议的实质性化解真正实现案结事了政和。"在本案中，检察机关就是通过积极协调的方式，促成区人社局就相关争议重新核准、引导当事双方协调解决问题。又如，在"浙江王某与某市人社局、甲区人社局工伤认定纠纷监督案"中，检察机关认为当事人的诉讼请求合理但难以通过法律途径解决，考虑到当事人存在生活困难，符合司法救助的条件，检察机关对其进行司法救助，回应了当事人的实质诉求，也传递了司法温暖。
2.注重相关争议一揽子解决
检察机关在行政争议实质性化解中的"强能动性"还表现为具有较强的主动性，不是孤立办案，不局限于行政争议本身，而是主动深入相关争议，促进行政争议实质性化解。
其一，主动推进民事争议一揽子解决。需要实质性化解的行政争议的法律关系通常较为复杂，表现为行政争议背后存在高度关联的民事争议。对于行政争议背后的民事争议，过去检察机关通常不会一并处理。一旦行政检察部门的法律监督活动向民事领域扩展，就可能违反司法谦抑性原则。因此，检察机关相对克制，主要依据当事人的申请开展工作，而不主动启动检察程序。但是，随着公私合作模式在行政领域广泛应用，传统民行二元界分的办案方式已经难以实现行政争议实质性化解目标。如果消极对待民事争议，可能使行政争议陷入漫长等待民事诉讼结果的困局。因此，"王某凤等45人诉北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案"（以下简称"强制拆除和行政赔偿检察监督系列案"）指出："人民检察院办理与民事纠纷相互交织的行政诉讼监督案件，应当加强分析研判，通过推动民事纠纷的解决促进行政争议一并化解。"一揽子解决民事争议正需要检察机关保持较强能动性，检察机关在查明行政争议背后的行政法律关系时，兼顾查明民事争议背后的民事法律关系，通过民事争议解决方式促成行政争议实质性化解。在本案中，检察机关认为当事人与镇政府之间的行政争议背后是民事争议，因此检察机关通过九轮磋商，促成当事人与房屋建设者的民事和解，进而实现行政争议的实质性化解。
其二，主动推进同类问题一揽子解决。“魏某等19人诉山西省某市发展和改革局不履行法定职责检察监督案"（以下简称"不履行法定职责检察监督案"）指出："检察机关办理行政诉讼监督案件，为及时实现申请人合法诉求和维护具有同等情况但未提起行政诉讼的其他主体的合法权益，提出抗诉后可以继续跟进推动行政争议化解，通过公开听证等方式，促成解决同类问题。"在本案中，检察机关在办理个案时发现，案涉小区有189户安置户存在同类问题。因此，检察机关不仅就相关问题召开听证会，促成房地产公司与当事人达成和解协议；还促成行政主管部门认同案涉小区中其他同等情况的189户安置户的权利参照前述和解协议进行保障，有效预防了同类纠纷的再次发生。过去，检察机关通常是“依申请”办理案件，不会涉及同等情况但未提起行政诉讼的案件。但由于检察机关肩负行政争议实质性化解任务，其也有责任预防行政争议发生。同类问题如果无法得到妥善处理，可能导致类似行政争议不断发生，甚至引发群体事件。同类问题一揽子解决跳出了个案办理的局限性，拓宽了个案办理的影响力，并将类案存在的风险进行有效控制，在一定程度上节约了司法资源。而同类问题要得到一揽子解决，同样需要检察机关保持较强的能动性，主动发现同类问题。
3.注重行政争议化解手段的最佳性
检察机关在行政争议实质性化解中的能动履职还体现在注重手段的最佳性，即考虑以何种法定纠纷化解手段能够最佳地解决行政争议。行政争议化解手段的最佳性考量通常包括是否能够最高效实现目的、是否最有利于实现与保护当事人的合法权益、是否最易于被当事人接受等因素。"湖北付某与某区人民政府房屋拆迁安置补偿纠纷监督案"就指出："行政诉讼监督不能为了抗诉而抗诉，应注重行政争议的实质性解决，避免让当事人陷入不断循环的程序纠缠。"检察机关在行政争议实质性化解中可以运用多种手段，包括抗诉、检察建议、促成和解、公开听证、调查核实、释法说理、司法救助等。过去，在封闭对抗式的司法程序中，抗诉手段备受检察机关青睐。通过对抗程序，能够达到检察机关明辨“是非曲直”的目的，但也压缩了对抗双方通过合意解决纠纷的可能，导致部分行政争议陷入“官了民不了”的困局。在本案中，检察机关认为虽然法院裁判存在不当，但不影响拆迁安置的最终结果，当事人之女确实不在拆迁安置范围内。检察机关权衡后认为，抗诉也无法满足当事人“增加安置面积”的诉求，并非最佳手段。因此，选择了积极释法说理的手段，向当事人辨析法理，使当事人息诉。而最佳性的判断必然需要检察机关通过能动履职来实现。因为，需要实质性化解的行政争议往往法律关系复杂，唯有充分的利益衡量，考虑争议形成的社会背景与历史原因，当事人一方的实际情况等因素，才能找到最佳的行政争议化解手段。需要说明的是，或许有论者会认为行政争议实质性化解中的能动履职可能会导致“调解泛滥”，从而弱化了司法程序本身的独特价值。这样的担忧有其现实可能，但若按照典型案例所形成的能动履职规则，能动履职并不是强调“调解优先”。调解只是解决行政争议的手段之一，只不过在部分案件中调解被认为是诸多解决行政争议的手段中的最佳手段，因此才予以适用。
4.形成行政争议实质性化解的合力
过去，检察机关办案往往"单打独斗"，更加强调"依法独立监督"，即便是检察机关内部在办理案件时也通常会由于部门之间的业务区隔而“单打独斗”。但是，很大一部分需要实质性化解的行政争议面临客观情况变化的困境，涉及历史包袱、政策调整、连锁利益等因素。因此，行政争议通常无法依靠检察机关“单打独斗”的传统办案模式进行化解。
其一，内部合力的形成。"陈某诉江苏省某市某区人民政府强制拆迁及行政赔偿检察监督案"（以下简称"行政赔偿检察监督案"）指出："检察机关在化解行政争议过程中应当充分发挥检察一体化优势，凝聚合力，促进疑难复杂行政争议的化解。检察机关对于久拖未结的疑难复杂行政争议，可以根据案件实际情况多级联动，上级检察机关通过交办、督办、参与调处等方式，发挥协调指导作用"。基层检察机关行政检察部门的力量薄弱，而行政争议实质性化解又需要耗费大量人力资源，由此产生巨大的现实矛盾。在一体化办案模式下，可以充分整合检察系统的内部资源，破解基层检察机关办案能力有限的困局。一方面，下级检察机关发挥属地优势；另一方面，上级检察机关发挥层级优势，发挥指导、协调以及督导的作用，并为行政机关积极配合行政争议化解工作创造条件，弱化科层体制下层级差异对基层检察机关办案带来的不利影响。如此，便可从整体上提升检察机关的资源整合能力、案件办理能力、创新能力，提高办案效能，塑造"作为整体的检察机关"。本案就是由最高人民检察院成立由分管院领导担任主办检察官的办案组，与省、市、区三级检察机关共同开展行政争议化解工作，在四级检察机关的共同努力下，实现行政争议的实质性化解。而这种上下联动合力的形成，正需要依靠检察机关的能动履职来驱动。
其二，外部合力的形成。如前所述，很多行政争议并非检察机关能够独立化解，因此检察机关需要与外部力量合作，包括检察机关与政府的"检府联动"、与法院的"检法联动"等，弱化不同机关之间的对抗性，为行政争议实质性化解创造条件。"福建某村甲组诉某县人民政府林权确认纠纷监督案"就体现了"检法联动"。为了解决行政争议，检察机关联合审判机关形成《关于加强行政审判与行政诉讼监督工作座谈会纪要》，联合派员参与调解工作，共同化解行政争议。在实践中，如浙江省人民检察院与浙江省自然资源厅联合出台《关于建立自然资源行政执法与行政检察衔接工作机制的意见（试行）》，其中规定：“人民检察院审查发现适宜开展行政争议实质性化解工作的，可以与自然资源主管部门沟通联系，自然资源主管部门应当予以配合支持"。这为"检府联动"提供了制度支撑。此外，检察机关也会向外部借力以提升行政争议实质性化解工作的专业性、民主性，如"养老保险待遇核准监督案"中，检察机关就相关规范的适用问题向法院、市政府相关部门等咨询、核实，从而确保了检察监督意见的准确性。而向外部借力也有赖于检察机关能动履职驱动。
（二）检察机关的“弱能动性”
习近平总书记指出："法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。"在行政争议中，"有的隐藏深层次矛盾问题，有的反映苗头性、倾向性问题"。为了实现行政争议实质性化解目标，检察机关不仅要解决已有的行政争议，还要预防行政争议发生。这实质是检察机关的传统办案职能向社会治理领域扩展，与其他国家机关一同预防行政争议发生，减少社会矛盾，维护社会稳定。而检察机关主动参与社会治理正是检察机关能动履职理念驱动的结果。
但是，从源头问题的解决来预防行政争议发生并非检察机关的“强项”，源头问题大多涉及行政机关的内部事务。检察机关在此不是行政争议实质性化解的主导者，不会代替行政机关解决源头问题，而是扮演配合者角色。例如，"某材料公司诉重庆市某区安监局、市安监局行政处罚及行政复议检察监督案"（以下简称"行政复议检察监督案"）中，检察机关针对行政机关执法不规范的问题制发建议，建议行政机关规范行政执法办案程序，提高行政执法办案效率。本案中，检察机关正是发挥了辅助作用，通过自身能动性与专业性，抓住行政争议的源头问题，提供专业的法律分析以及解决对策，以检察建议的方式间接参与到源头治理环节，督促行政机关完善与行政争议相关的行政管理方式及管理制度的不足之处，从源头预防行政争议再次发生。而检察机关主动发现源头问题并制发检察建议自然也是能动履职理念驱动的结果，但由于此中检察机关并非行政争议化解的主导者，检察建议本身亦不具有强制力，在性质上属于一种"提醒"，因此检察机关的能动履职呈现"弱能动性"形态。当然，除了检察建议的方式，检察机关在实践中还会采取协商、协调等方式，推进行政执法的规范性或推动行政机关履行相关职责以化解行政争议。例如，"不履行法定职责检察监督案"指出："人民检察院对于行政机关以法律、法规和规范性文件规定不明确为由履职不到位导致的行政争议，应积极协调有关部门作出解释。”在本案中，检察机关商请案涉行政规范性文件的制定机关对相关条文进行解释，明确规范的具体内涵，避免未来行政机关以相关规范规定不明确为由执行不到位，从根源上减少因规范不明确而产生的行政争议。
二、检察机关能动履职及其形态界分的宪制基础
（一）以人民为中心与检察机关的“强能动性”
“以人民为中心”是当代中国司法的核心理念之一，形塑了检察机关的能动履职形态。《法律监督意见》指出，检察工作要“坚持以人民为中心的发展思想，顺应新时代人民对美好生活的新需求，切实保障民生福祉。抓住人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等问题，加大法律监督力度，维护社会公平正义。"以人民为中心检察理念的宪制基础在于检察权的人民性。我国《宪法》第2条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。"其中，“一切权力”自然包括了《宪法》第136条所规定的检察权。可见，我国《宪法》明确了检察权代表利益的归属，检察权来自人民授权，检察机关代表人民行使法律监督权。因此，“检察权的终极目的在于通过维护人民权利达至政权巩固。如果不能树立检察权来自人民委托的观念，对检察权的任何定位都将偏离宪法航向。"这也就意味着，检察工作必须坚持以人民为中心，否则与其宪法定位相悖。正如最高人民检察院2022年工作报告指出："坚持以人民为中心，在办好检察为民实事中依法能动履职，依法保障人权，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。”而从我国宪制传统来看，国家维护人民权利的方式正是通过国家积极作为来实现，如在宪法规范中，大量规范设定了国家维护人民权利的积极作为义务。因此，检察机关在实践中必然要保持能动履职，才能贯彻好以人民为中心的检察理念。
以人民为中心检察理念又可进一步细分为"为了人民"与"依靠人民"两重理念。正如习近平总书记指出："要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”“为了人民”与“依靠人民”两重理念塑造了检察机关能动履职的不同面向。
"为了人民"的法理意蕴首先强调的是"保障人民权益"。正如习近平总书记强调，全面依法治国的根本目的是依法保障人民权益。在检察领域要保障人民权益，关键在于“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义"。但问题是，中国社会原本统一的人民形象随着社会分化而发生改变。单位制解体，维持社会相对平衡的集体福利机制消散，随之而来的市场化改革加速社会分化，出现社会强者与弱者区分。社会弱者在市场化改革中往往是权利相对缺失者和改革成本的主要承担者，他们面临的是权利、财富、风险上的三重分配失衡。因此，要让人民群众在"每一个"案件中感受到公平正义，就要关注社会分层，关注作为群体、作为个体的人民，关注在经济、社会地位上不占优势的普通民众，真正对人民群众的公平正义诉求作出实质回应，以实质正义实现社会公平。遗憾的是，“司法改革大部分时候采取的则是'一刀切'标准，推行对社会精英有利的专业化改革。人民的真实差异被抽象的‘当事人’所掩盖，抽象的司法为民政策施于分化的人民群众，带来迥异的司法效果。”由此带来的后果是社会弱者的实质诉求无法得到司法的有效回应，可能通过反复诉讼、其他渠道表达诉求，进而演化为社会不稳定因素，亦危及司法公信力。因此，唯有重新找回司法之中的“真实”人民，发现、尊重、包容、回应人民群众的多元利益诉求，才能将其重新带回司法程序的网络中，在分化的社会中让人民群众都能感受到公平正义，重建司法的公信力与权威。这一要求恰恰需要检察机关保持“强能动性”，更加灵活、积极、主动地办理案件，发现与回应社会弱者的实质诉求与困难，而非保持绝对中立、被动地办理案件。正因如此，实践中检察机关才会超越当事人的诉讼请求，转而关注当事人的实质诉求，并采取多元、灵活的方式有效回应当事人的实质诉求。当然，这里强调的是"回应"而非"满足"，"满足"的应当是合法、合理的诉求，对于法治框架内无法满足的诉求，则要通过多元、灵活的方式予以回应，如释法说理、司法救助等方式。
此外，"为了人民"还意味着将人民视为目的，对人的价值性的倡导，指向了"人本身的尊贵和重要，要求本着人的价值和需求来决策和行事"。这也带动检察机关能动履职的方式向"人性化"转型。例如，检察机关更加关注目的与手段之间的最佳性，关注"何种手段才能实现人的利益的最大化"就是"本着人的价值和需求来决策和行事"的题中之义。再如，强调民事争议与行政争议一同解决亦是"本着人的价值和需求来决策和行事"，若二者分开化解，可能增加当事人诉累，导致循环诉讼，甚至由于两种争议相互等待或推诿，导致行政争议无法及时解决，对当事人的合法权益产生负面影响。
"依靠人民"的法理意蕴在于捍卫人的主体性地位，强调人民在法治实践中的参与性。正如我国《宪法》第2条规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。"党的二十大报告亦指出："人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义……坚持人民主体地位，充分体现人民意志。"检察制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，自然也需要坚持人民在检察实践中的主体性地位，体现民主价值。党的十八届四中全会明确提出："保障人民群众参与司法。坚持人民司法为人民，依靠人民推进公正司法，通过公正司法维护人民权益。在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。”事实上，由市场化所塑造的社会分化，不仅形塑了社会的差异性之困，也衍生了社会的多元性之困，并且在全球化、信息化的加持之下，社会的多元性更加明显。在高度多元的社会中，社会矛盾与冲突更加频繁、激烈，国家的多元利益诉求整合任务空前繁重。在司法程序中注入民主价值，建构多元利益诉求的表达平台，能够实现司法对多元利益诉求的有效整合，进而缓解社会矛盾与冲突。前述“行政复议检察监督案”“行政赔偿检察监督案”“不履行法定职责检察监督案"等所引入的检察听证就是典型的通过协商程序践行司法民主的方式。一方面，听证会提供了多元利益诉求的表达平台，推动当事双方在商谈、辩论、对话中达成共识。另一方面，按照《人民检察院审查案件听证工作规定》第7条之规定，与案件没有利害关系的社会公众能够以听证员的身份参与听证。检察听证引导公众、专家参与到司法程序之中，他们代表不同的社会利益群体，在法律判断之外，引入社会判断、技术判断，为争议的化解注入更多可能性，并成为司法领域践行全过程人民民主的重要标志。
（二）功能适当性与检察机关的“弱能动性”
“服务大局”是当代中国司法的另一核心理念，亦形塑了检察机关的能动履职形态。《法律监督意见》要求，检察机关应当充分发挥法律监督职能作用，为大局服务。而检察机关要服务大局，自然需要保持能动性，积极作为。检察机关服务大局有其宪制基础。我国《宪法》序言规定：“国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。"其中"集中力量"反映出的便是"集中力量办大事"的总体性体制，强调打破国家机关之间的区隔，围绕社会主义现代化建设的国家任务形成合力。正如学者指出："国家的每一个部分不仅仅是作为一个独立的权力中心，而且也是国家的有机组成部分，使国家作为一个整体在实现自己的目的方面具有更高的权能。"可见，"服务大局"的司法理念与宪法所确认的政治体制具有同构性，要求不同国家机关都参与到社会主义现代化建设之中，共同为社会主义现代化建设的大局服务。而司法服务大局的方式之一就是贯彻党和国家的政策。同时，我国《宪法》第1条规定："中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”其内涵在于坚持党对一切工作的领导，自然包括对检察机关的领导，《法律监督意见》中亦要求“坚持和完善党对检察机关法律监督工作的领导”。而检察机关坚持党的领导的方式之一就是在检察工作中贯彻党和国家的政策。
在我国，与司法密切相关的党和国家政策就是"维护社会稳定""减少社会矛盾"，这是以“解决纠纷”见长的司法机关所不可回避的任务。在市场化初期，为了推进经济发展，“增长”成为最大的政治要求。但是，市场化所塑造的社会差异性与多元性导致社会利益冲突严重，社会纠纷随之增加。这些纠纷若无法得到有效化解，必然成为影响社会稳定的因素。因此，“稳定”成为“增长”之外新的政治要求。例如，党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出"健全社会矛盾纠纷预防化解机制"，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出"完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制"。可见，"维护社会稳定""减少社会矛盾"是党和国家的重要政策，检察机关自然也要在检察工作中“服务大局”，贯彻“维护社会稳定”“减少社会矛盾”的党和国家政策，参与到预防和减少社会矛盾的工作之中。
但是，贯彻"维护社会稳定""减少社会矛盾"的党和国家政策并非检察机关的专属任务，需要不同机关在各自领域协同完成。而当代中国的总体性体制更加强调党领导之下各类国家机关之间相互配合，正如习近平总书记指出，各类国家机关应当"增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。”因此，检察机关在参与纠纷预防任务时，需要恪守界限，避免发生不同国家机关之间的“混同”或“争夺代表性"。正如"浙江王某与某区市场监督管理局撤销公司登记纠纷监督案"（以下简称"撤销公司登记纠纷监督案"）指出："以检察权的主动性弥补审判权、复议权的薄弱和不足，这就要求检察机关必须严格把握检察权的界限……不能以化解争议为名干涉审判和复议活动，也不能替代其他机关行使职责。”尤其是要摆正检察机关在行政争议预防体系中的定位，理顺检察机关与行政机关之间的关系，避免检察机关越位，而这本质上涉及宪制秩序下的国家权力配置逻辑。我国《宪法》第3条规定："中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”民主集中制原则蕴含着我国国家权力配置的基本逻辑，是各国家机关之间的外部关系原则。从历史解释的角度来看，民主集中制原则欲达到提高国家机关工作效能的目的。彭真曾概括这一条的目的在于“使全体人民能够更好地行使国家权力”“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业""使各个国家机关更好地分工合作、相互配合"。以上三项目的中采用了“更有效”“更好”的表达，反映出的是保障国家权力行使效能的价值追求。习近平总书记亦指出：“我们要坚持和完善民主集中制的制度和原则，促进各类国家机关提高能力和效力"。同时，《中国共产党章程》中对"坚持民主集中制"亦提出了"必须实行正确的集中"的要求。而无论是"效能"还是"正确"，这些要求的底层逻辑都是期待国家权力的妥当分工，而非教条化强调对抗与分立。有学者就将其概括为功能主义的权力配置观，认为正是基于民主集中制原则对效能与正确的追求，因此我国国家权力的配置需要从“功能适当性”角度进行考量，提出以“功能适当性”补强民主集中制原则的内涵，即国家权力的配置要综合考量组织、结构、程序、人员等因素，将具体的国家任务及其权限分配给功能最适当的机关，进而保证国家权力的节制与适度。
受国家权力配置的功能适当性原则约束，检察机关的能动履职会呈现"强能动性"与"弱能动性"的形态界分。按照功能适当性原则，若其他机关较之于检察机关更具功能优势时，检察机关需要保持弱能动性，恪守行为边界。那么，问题的关键在于如何界定“功能适当性"这一标准。根据"功能适当性"的内涵，需要从组织、结构、程序、人员等因素上考虑组织与任务的适配性。但是，这一判断标准在具体操作中仍然具有一定的主观性与模糊性，需要更具有可操作性的客观标准予以明晰。立法具有民主正当性，立法上针对不同机关的权力分工以及机关内部的组织、结构、程序、人员的规定实质就是功能适当性考量的结果，因此依托立法可为“功能适当性”提供一定的客观标准。第一，从内部来看，我国《宪法》第134条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”因此，检察机关所适宜承担的任务必然与其“法律监督机关”这一宪制定位相关。正如福建省人民检察院出台的《关于在全省检察机关开展诉讼活动中涉及行政处罚执法活动法律监督的通知》规定：“正确定位检察机关法律监督的性质、职能，不干预行政机关正常的履职，不替代行政机关履行本应由行政机关履行的法定职能。”第二，从外部来看，需要判断相关任务是否属于其他机关的法定职能范畴，对于已由宪法及法律分配给其他机关的，不可以越俎代庖。例如，从源头预防行政争议往往涉及行政管理事项的直接调适或行政管理制度的调整，显然不是检察机关的优势所在。若不属于其法律监督职能范畴的任务或属于其他机关的法定职能范畴的任务，检察机关在能动履职中最多只能保持弱能动性形态，不直接介入其他机关内部事务，在具体任务中扮演辅助者、支持者角色，以间接、柔性的方式发挥其能动性。在实践中，检察机关多是通过相关机关"邀请"，才能以更直接的方式参与到具体治理过程之中。例如，检察机关接受行政机关“邀请”才能参与化解行政复议阶段的“潜在之诉”，接受审判机关“邀请”才能参与诉前调解等不进行实质审理案件的行政争议化解工作。西藏自治区人民检察院、西藏自治区司法厅联合出台《关于贯通行政检察监督与行政执法监督合力促进依法行政的意见（试行）》就规定：“检察机关和司法行政机关可以联合开展行政执法监督活动……司法行政机关开展专项执法监督时，可以邀请同级检察机关参与。"需要说明的是，“法律监督”这一概念应当是开放性概念，如此才能在改革与法治之间找到平衡，而这就需要借助法教义学工具，尤其是经由“目的”的解释管道，结合具体任务以及功能适当性原则中的组织、结构、程序、人员等考量因素，论证相关任务属于法律监督范畴。若无法通过正当性论证，检察机关的能动履职则需要有所克制。事实上，这一谨慎的态度在制度设计中也有所体现。在检察建议开始逐渐受到行政机关重视的背景下，《人民检察院检察建议工作规定》第4条将“必要审慎”作为检察机关提出检察建议的基本原则，避免检察建议的无序扩张对行政机关产生负面影响。因为行政的生命在于效率，若检察机关过分介入行政过程，势必会影响行政效率，亦有“越俎代庖”之嫌疑，与“功能适当性”原则所强调的效率价值相悖。
三、检察机关能动履职的约束与保障
在前述的理论建构上，检察机关能动履职有"强能动性"与"弱能动性"的形态界分，这在一定程度上避免了能动履职过程中出现"能动不足"或"能动过度"的问题。而这样的形态界分需要相应的机制予以约束与保障，既需要通过保障机制确保检察机关在功能适当时的强能动性，激励其积极履职；又需要通过约束机制确保检察机关在"功能非最优"时的弱能动性，防止其不当履职，避免出现"消极不作为"或"胡乱作为"两个极端。
（一）建构基于程序法治的规范机制
我国《宪法》第5条规定："中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。"党的二十大报告亦指出："全面推进国家各方面工作法治化"。因此，法治是检察工作的底线，也是检察机关能动履职的底线。就典型案例来看，检察机关能动履职均是在法治框架内进行，即“依法履职”与“能动履职”相结合。例如，关注当事人实质诉求也不是毫无底线地迁就当事人、满足当事人的诉求。"徐某诉某区环境保护局、区人民政府工业废物处理纠纷监督案"就指出，法治是检察机关开展行政争议实质性化解工作的底线，"对于行政裁判和行政决定合法合理、申请人没有法律依据且不合理的诉求，检察机关应当依法处置，决不能‘和稀泥’，更不能混淆黑白、放弃原则，无底线地满足。”在行政争议实质性化解领域，法治约束的意义在于避免以非法治的方式达成所谓的社会效果，这虽然可能带来暂时的"纠纷解决"，但忽视了其产生的不良示范效果，将对法治建设产生巨大负面影响。因此，完备的法规范供给是确保检察机关在法治轨道内依法能动履职的关键。法规范创造秩序，构成组织运作的制度环境及内部体制，在组织运作中发挥着重要作用。当然，这里需要扩展法治原则的内涵，不仅需要关注由立法机关制定的事前规范，还需要关注检察机关依法制定的规范性文件、指导性案例等，动态且多元的法治原则有助于促进检察机关能动履职，同时也能够发挥有效的约束作用。
但法规范若规定过细，又可能影响检察机关能动履职的积极性。因此，法规范的供给需要在改革与法治之间寻求平衡，理想的方案是程序主义法治进路。在实体规范处于相对开放的情况下，实体规范的开放性能够为检察机关能动履职创造空间，同时程序规范又能够形塑实体结果，保证实体结果的正确性，进而发挥约束检察机关能动履职的作用。程序规范不同于实体规范，更具有技术性、可操作性、统一性，旨在规范检察权的运行过程，能够减少可能产生的权力行使争议。程序规范的技术理性保障了检察机关能动展职的科学性，程序规范的价值理性保障了检察机关能动展职的民主正当性。例如，虽然法规范在调解过程中不处于中心位置，但交涉性程序能够减少实体规范摆动的幅度，使调解结果对实体规范的偏离在法治所容忍的范围之内。在具体的程序设计上，既需要在纵向维度围绕检察机关的具体履职行为开展程序设计，如听证程序、调解程序、检察建议程序等。又需要在横向维度围绕检察机关履职的一般性程序规则开展程序设计，信息公开程序、履职说理程序、不同机关以及部门之间的合作程序、商谈程序等均属必备要素。例如，信息公开程序使检察机关能动履职过程透明化，有助于对接监督机制；履职说理程序为检察机关能动履职创新提供正当性基础；合作程序有助于划定不同机关或不同部门合作时的权力边界；商谈程序为检察机关能动履职决策奠定民主正当性基础，提高公众参与程度。同时，在程序规范的设计技术上，避免出现规范重复、规范空白、规范冲突等问题，达致程序规范的初步体系化。
（二）塑造立体化的监督机制
检察机关的履职活动需要有效监督，如此才能避免其在"功能适当"时出现"能动不足"或在“功能非最优”时出现“能动过度”的情形。监督机制的塑造需要从内部与外部两个维度展开，立体化的监督机制才能倒逼检察机关能动履职或及时矫正检察机关履职不当的情形。
在外部监督设计上，应当充分发挥人大监督作用。一是在我国的国家权力架构中，人大监督具有权威性。我国《宪法》第3条规定："国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。"一方面，人大监督对检察机关履职活动能够发挥约束作用，检察机关有义务及时回应人大监督意见；另一方面，经由人大监督检视，可以使检察机关能动履职的决策以及创新获得民主正当性支撑，提高检察机关能动履职的可接受度。二是人大监督在当下呈现“支持型监督”特质，表现为通过人大监督“帮助有关国家机关查找工作中的问题，并通过督促有关国家机关及时整改工作中的问题，保障宪法和法律的正确实施，保障国家机关的工作正常运行，这也就是‘寓支持于监督之中’。”这一特质可以有效避免外部监督对检察机关能动履职动力的负面影响。事实上，相较于"不当履职"，"消极不作为"是当下实践中更为突出的检察工作难题。能动履职与实践创新有着密切关联，任何改革进程均有试错过程，只要及时纠正、避免试错成本扩大，就不应过分压缩与限制能动履职下的自主空间。三是基于人大在国家权力架构中的地位及其在法律解释上的专业性，其对于检察机关能动履职时是否超越功能适当性的判断具有权威性，可以避免检察机关通过自我论证随意扩张权力范围。四是人大监督方式多元，包括听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查等，能够开展过程性监督，及时叫停检察机关的不当履职或及时要求检察机关积极履职，避免不良影响产生。
在内部监督设计上，应将能动履职因素嵌入检察工作的内部评价体系，进一步优化检察工作评价体系。以指标控制为基础的工作评价机制是应对一线人员工作惰性或随意性的重要工具。当前，我国以"案一件比"为核心的案件质量评价指标体系能够有效控制案件办理过程中产生的非必要程序，从而倒逼检察机关提高案件办理质量，在一定程度上推动检察机关能动履职。只有将所有必要的程序做好、不出错，才能避免非必要的程序产生，其内核在于提高效率与质量，即检察机关的能动性。但是，当前"案-件比"为核心的案件质量评价指标体系存在以"数据评价"替代"实质评价"的倾向，这可能无法有效约束检察机关"不当履职”或矫正其“消极不作为”。有研究者即指出：“不少地方的检察院直接将‘案-件比’等指标情况纳入检察绩效考评的范畴，不仅实现了指标结果与检察官绩效、晋升机会的紧密衔接，部分地区甚至建立了约谈机制，对于排名靠后的检察院主要领导进行约谈。"这可能会导致检察机关为追求“案一件比”数据的极致化而忽视案件的办理质量（是否积极追求案件办理效果）以及案件办理的规范性（是否超越功能适当性约束）。以行政争议实质性化解工作为例，要做实检察机关能动履职的实质评价工作，至少包含五个维度：一是"民本"，即检察机关是否能够积极且准确地识别人民群众的实质诉求。二是"回应"，即检察机关是否能够主动且有效回应人民群众的实质诉求，是否以最佳的方式、最符合人民利益的方式进行回应。三是"法治"，即检察机关回应人民诉求的方式是否规范公正、是否符合法律的基本要求。四是"效果"，即案件办理是否能够通过个案影响到类案，是否实现法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。五是“限度”，即与相关部门合作办理案件时是否恪守合作限度。
（三）规范数字技术应用
当前，数字技术正在不断赋能检察工作，成为保障检察机关能动履职的重要支撑。《法律监督意见》指出，要加强检察机关信息化、智能化建设。一方面，数字技术对检察机关的强能动性履职有积极作用。数字技术具有实时性、智能性、高效性、精准性等优势，能够挖掘数据背后的信息与规律，提高检察机关的工作能力与效率，如大数据分析能够帮助检察机关高效了解人民群众的真实诉求，发现相关行政争议。另一方面，数字技术对检察机关的弱能动性履职亦有积极作用。跨部门数据共享能够打破“数据孤岛”，强化检察机关与其他国家机关的合作基础，如有助于检察机关提出更加准确的相关机关工作整改的检察建议。此外，数字技术还实现了检察活动全程留痕，有利于对检察工作的全程监督，从而对接前述的立体化监督机制，倒逼检察机关尽职履职、正确履职。
但是，数字检察建设还存在如下问题需要引起重视：其一，信息壁垒有待进一步打破。一方面是部门之间的数据联通仍然不足，如实现行政检察信息与行政执法信息互联互通的平台数量不足。另一方面是地方之间的数据联通、地方部门之间的数据联通亦不充分，全国统一数据联通建设依然任重道远。其二，警惕数字技术从“客体”转换为“主体”，防止以"数字判断"代替检察官的实质判断。数字技术中生成的结论未必准确，算法黑箱、算法偏见的存在可能导致结论本身具有歧视性。公众的实质诉求可能会被数字判断所隐匿，甚至被烙上"不合理诉求"的标签。其三，警惕数据安全风险。任何权力都存在被滥用的风险，而在大数据时代，任何一个环节的数据漏洞都可能产生巨大的连锁效应，形成巨大的数据安全风险，甚至影响国家安全。有学者即指出，最高人民检察院提出对“数据代码、数据结构、数据质量、交换标准等影响检察机关数据化发展的标准体系进行规范”，“但各个利用数据作出自动化决策的地区性技术系统，并未将检测、审计等监督程序制度化。"监督程序若无法常态化，数据安全显然无法得到有效保障。其四，警惕人民监督的弱化。数字技术使检察活动变得更加封闭，如算法黑箱使许多公共判断生成于封闭的信息处理过程之中，而人民群众不具备信息优势，无法对检察机关开展有效监督。其五，警惕检察机关对数字技术的过分依赖。正如学者指出，当前司法机关不仅需要向技术公司购买技术，还需要技术公司对技术进行长期维护与升级，二者的依赖关系日益强化。实践中，检察机关亦缺少主动参与数字检察建设的动力与能力，科技人员又对检察工作了解有限，可能发生"数字技术引领司法"替代"数字技术服务司法"的问题。
（四）完善协同机制
按照组织社会学上的"组织趋同"原理，"执行不同任务、具有不同专业技术的组织往往会发生自觉协调彼此行动，提高整体效率的现象。"完善的协同机制能够保障检察系统与其他系统的协调性，进而推进检察机关能动履职。如前所述，无论是检察机关强能动性履职还是弱能动性履职，均离不开其他国家机关的配合与支持，进而破除检察工作的现实壁垒。但是以检察机关与行政机关的合作为例，二者目前所建立的合作关系往往嵌入于特定领域，尚未形成起全面、稳定、常态的合作关系。例如，为推进检察机关在自然资源保护领域的有效作为，检察机关与自然资源主管部门建立合作关系。但是，行政机关内部部门林立、存在根深蒂固的部门利益，科层体系内部由于缺乏有效合作而产生的“孤岛效应”可能会影响检察机关与行政机关之间的有效合作。依靠建构碎片化的合作关系无法形成“作为整体的行政机关"与"作为整体的检察机关"之间的合力，尤其是行政争议的复杂性决定了行政争议的化解往往需要行政机关内部多部门的合作。
此外，其他机关对检察机关的回应性不足、配合意愿不高，也会导致合作关系陷入形式化建构的困境。例如，前述"强制拆除和行政赔偿检察监督系列案"正是得到了行政部门的有效回应，才能发挥检察机关能动履职的应有效果。但是，在推进其他机关有效回应检察机关的过程中，仍然不可突破国家权力配置的功能适当性原则，防止检察机关对其他机关内部事务的不当介入。以检察建议为例，当下学者多将其他机关对检察机关的回应性不足归因于检察建议的刚性不足，应当提高检察建议的约束力。需要明确的是，这一约束力应当指向的是“弱约束力”。例如，《人民检察院检察建议工作规定》中建立的抄送制度即为强化检察建议弱约束力的举措。其表现为对行政机关的约束并非由检察机关直接产生，而是在"被建议单位在规定期限内经督促无正当理由不予整改或者整改不到位”的情况下，通过“将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关"的方式产生约束力，进而保持了社会治理领域检察机关的弱能动性。
结语
“能动履职”作为回应党的二十大提出的“加强检察机关法律监督工作”这一要求的新型检察理念，在一定程度上缓和了改革与法治之间的张力，蕴含着丰富的理论与实践可能。本文对“能动履职”理念进行了系统性阐释，基本观点是能动履职应当作为检察机关工作的基本趋向，检察机关应当积极作为、主动作为，而非消极不作为或不当作为。在能动履职的内部，又需要对能动履职的强度作出"强能动性"与"弱能动性"的区分，以缓解"能动性"与"谦抑性"的内部张力。"强能动性"与"弱能动性"的区分标准在于"功能适当性"原则，前述借助规范工具建构了相对客观的"功能适当性"判断标准。当然，强调检察机关“能动履职”并不意味着“能动履职”可以独立于“依法履职”而存在。“依法履职”是“能动履职”的前提，“能动履职”的作用主要在于补强“依法履职”。任何法律规范都可能存在不足与不确定性，检察机关在案件办理中也会存在自由裁量空间。"能动履职"的价值取向约束着检察机关在自由裁量空间或法律没有明确规定的情况下，积极地、以最佳的方式履行职能，或在法律容许的范围内达成最好的社会效果。在多线程改革并进的当下，许多概念正被重新定义，不少制度正被不断重构，众多关系正被进一步理顺，检察机关如何在复杂的国家治理体系中顺应时势、找准自身定位，进而推进国家善治，需要更多的理性反思。
