2019年政府工作报告恰逢《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台之后，二者共同构成了研判港澳新时代发展主导性方向的国家政策依据。在发展规划中，港澳承担着“四大中心城市”中连接国际空间与输入创新动能的关键性功能，不仅要继续保持传统优势，还必须积极参与、激活及带动大湾区整体性发展。规划继续赋予港澳作为国家改革开放“动力引擎”的作用，只是这种作用不再单纯依赖港澳自身的传统优势，而是强化了港澳与内地的协调创新与共同发展。这是由内地经济体的快速现代化和国际化带来的，也是由新时代港澳经济相对国家整体的份额与角色所决定的。

报告前后三次提及“粤港澳大湾区”，表明港澳融入国家发展大局已经成为中央港澳工作的主导性政策。国家立足“一带一路”的顶层设计及粤港澳大湾区在其中的战略支撑作用，优先考量和赋予港澳参与这一国家级战略的角色和空间，这是国家坚定“一国两制”方针，维护港澳繁荣稳定的一贯立场及战略性举措。以融合发展超越既往的“两制”分立，是尊重“一国两制”完整意涵与发展规律的科学执政行为，是充分释放“一国两制”制度优势的适时举措。发展，而且是共同发展，成为港澳与内地在新时代的共识和共同使命。这一发展，不仅是为了港澳的繁荣及内地的进一步现代化，更是要整合形成中国经济的系统化模式，以对“一带一路”与人类命运共同体建构有典范意义和探索作用。

发展优先，还是民主优先，这是“一国两制”内在争议的重要维度。香港泛民主派的固定政治议程是普选民主，但经过“占中”撕裂和港独冲击，香港社会的“过度政治化”问题愈演愈烈，使得这一民主化进程面临重大分歧与不确定性。中央的建设性思路是：其一，通过“八三一决定”确定香港普选民主的安全框架，兼顾普选民主与国家安全，确保“一国两制”实践不变形不走样；其二，通过分享内地发展主义经验并将港澳实际整合入国家发展战略格局，推动香港社会的经济民生重建与国家认同修复，推动香港社会走出“过度政治化”陷阱，恢复其先进经济体的秩序、理性与活力。2019年政府工作报告更加明确了中央治港中的发展主义思路，这也是“一国”对“两制”的有效引领、整合与塑造。

发展需要稳定的社会秩序作为前提。2019年报告还进一步突出了港澳的“法治”主题。这里的法治分为两个层次：其一是港澳的自治法治，其二是中央管治权之下的国家法治。从2014年白皮书以来，中央治理香港日益强调宪法与基本法的共同规范作用，并适度突出宪法的基础性地位，同时寻求中央管治权与高度自治权的有机结合。在香港“占中”之后的法治秩序恢复过程及大湾区制度化进程中，这种有机结合必然更多呈现。可以举出两个典型的例子：其一，2016年11月关于港独宣誓问题的人大释法；其二，2017年12月关于“一地两检”问题的人大决定。最近的一个例子是中央政府就香港保安局取缔“香港民族党”案件发出支持性和指导性公函，并要求行政长官报告专门情况。

这体现了中央严格依照宪法和基本法办事，同时支持特区政府与行政长官依法施政。中央的合法加持与善尽宪制责任，有效扭转了香港管治过程中的“政府弱势”与“基本法扭曲”现象，增强了特区政府实施基本法的信心、能力与权威。只有通过法治完成香港社会的秩序重建，才能确保香港独特优势在大湾区建设中的有序输入和释放，也才能积极动员香港社会各阶层包括青年人才善用大湾区机遇促成香港经济和社会的再次腾飞。

报告再次明确确认“港人治港”、“澳人治澳”的宪制方针也颇值得关注。这一确认并不意味着这些原则是新颖的，其实它们早就存在于“一国两制”内部且一直有效。但在大湾区规划出台背景下，某些香港反对派人士宣扬“被规划论”、“一制化论”，误解或曲解国家规划与“一国两制”的关系。政府工作报告的重申与确认有助于打破这些人士的“莫名惊诧”和故作玄虚，充分澄清大湾区规划下“一国两制”的长期性和稳定性。恰恰相反，在大湾区规划下，“一国两制”不是削弱了，更是更完整地实现了，比原来片面强调“两制”而疏忽“一国”更加符合“一国两制”的初衷初心。

总之，2019年政府工作报告以作为国家战略的“粤港澳大湾区”定位港澳，以发展主义逻辑引领港澳，以法治主义方法治理港澳，正确回应和回答了新时代港澳及“一国两制”向何处去及如何展开的重大实践命题。笔者相信，法治与发展作为港澳新时代的关键词必然会获得港澳社会更多群体的认同和参与，而大湾区的美好及理想也必然有着港澳同胞的才智、汗水与贡献。大湾区使得港澳居民不再是任何意义上的“外人”，而是“自己人”，是民族复兴和人类命运共同体建构的一员。  

（原载“今日中国”网站2019两会特稿，发表时略有删节，这是完整版，作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，北京党内法规研究会常务理事，法学博士）