本章导读：新结构经济学中有为政府实际上对应了一种裁判型国家。裁判型国家根本上把国家视为服务于所有成员的公共性社会机构，从而具有善的性质；正是为了发挥善的行为，人们往往赋予这种国家及其政府相当大的权力。但在现实世界中，那些掌握公权力的代理人往往会为了个人目标和利益而滥用组织手段，从而导致裁判型国家及其政府的功能发生蜕变。从这个意义上说，任何承担积极功能的有为政府都不能是无限政府，而必须在一套相对成熟和完善的规范和监督体系下运作。
本文载《西部论坛》2018年第5期，原题《从裁判型国家的演化看有为政府的济民功能及防蜕约束》
一、引言
新结构经济学倡导承担积极功能的有为政府，而有为政府则以广为大众信任的信托政府为基础；[ 朱富强：“如何保障政府的积极‘有为’：兼评林毅夫有为政府的社会基础”，《财经研究》2017年第3期。]更进一步地，这种信托政府也就对应了裁判型国家。事实上，在主权型国家里，国家不仅为主权者所有，而且也是主权者获取私利的工具，相应的政府机关根本上也是为主权者的利益服务，从而呈现出明显的掠夺性，是“恶”的渊薮，西方社会大致持这种国家观；相反，在裁判型国家里，国家仅仅作为公共机构而存在，是成员利益的裁判者，而不是享有利益的自然主体，相应的政府功能在于协调成员间的利益关系，从而具有很强的协调性，是“善”的化身，传统儒家就持这种国家观。
同时，如果说主权型国家是古代社会的典型形态的话，那么，裁判型国家就更容易为近现代社会所认同。例如，格劳秀斯就问道：如果一个人可以转让自己的自由，使自己成为某个主人的奴隶；那么，为什么全体人民就不能转让他们的自由，使自己成为某个国王的臣民呢？对此，卢梭提出的答案是：（1）奴隶出卖自己是为了自己的生活，但国王远不能供养他的臣民，而只能从臣民那里取得自身的生活供养；（2）专制主也并没有为他的臣民确保太平，相反，由专制主的野心引发的战争以及贪求和骚扰对人们的伤害往往更甚于人民之间的纠纷；（3）即使个人可以转让其自身，但也不能转让其孩子，因为每个人生来是自由的。[ 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第14-15页。]
为此，启蒙运动之后，众多学者如洛克、康德以及穆勒都强调自然权利的不可转让性和不可侵犯性，强调契约权内容应该受到限制。进而，随着人类基本权利越来越得到重视，绝大多数学者已经形成了这样的共识：人们通过契约形成的组织是一种服务于其成员的社会机构，并且，这一社会机构的权力也应该受到制约。例如，诺齐克提出了自我所有权的命题：只有你有权支配你的生活、你的自由和你的身体，因为它们只属于你而不属于他人。也即，不但个人不能被当作另一个人的工具，而且每个人都被一个权利的“保护范围”所围绕。
也就是说，在现代社会，裁判型国家得到了更为广泛的认同，相应的政府也被赋予越来越多职能，这在很大程度上也就构成了有为政府的理论基础。然而，人类历史的发展却常常展示出这样的明显悖象：尽管传统儒家社会一直把国家视为“善”性的，并注重关怀全体人民的切身福祉，但儒家社会的历代政权却往往呈现出明显的集权和专制性；同样，尽管绝大多数现代国家都号称为全体国民服务，但这些国家的政府所作所为却往往会对人民利益造成很大损害。显然，这些都为赋予有为政府的积极功能带来了障碍，也是众多学者致力于限制政府行为的理论基础。有鉴于此，我们就需要探究这一问题：现实与理论之间为何会出现这种背反现象？本章就裁判型国家的特征及其演变作一探究。
二、体现为协作系统的国家本质
西方社会传统上把国家视为一个主权者，政府则是主权者追求私利的工具，从而国家和政府都具有很强的掠夺性。然而，国家主权的变动史却表明：“在现代民主制国家，要把明确的位置归属给主权是很困难的，即使在严格的法律领域内，对主权存放于何处也没有什么一致的意见。”[ 戈登：《控制国家：西方宪政的历史》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第56页。]其实，在对传统的君主政体进行变革之时，在欧洲大陆和英伦群岛就出现了两条不同的道路：（1）把主权（至少象征地）转交给人民的民粹主义道路；（2）对主权加以限制的宪法政治主义道路。同时，这两条道路都出现了一些问题。（1）人民主权的思潮曾经一度占据主流地位，但“人民主权”在实践中却往往遭到扭曲和变异：尽管名义上人民是掌握最高权力的主权者，但实际权力却往往被一小撮人所掌控。（2）在那些实行权力制衡的民主国家更加偏离了“主权”的基本特征：按照“主权”的国家模式，存在一种由等级化秩序所构成的发布命令体系，该制度下的每个部分都必须服从其上级，其顶端则是一个最高实体；但在三权分立的国家结构中，社会是由一系列相互作用、相互制衡的独立部门所构成的网状结构，因而人民仅仅在名义上是社会顶端的最高实体，而实际上却不存在最高权威。
（一）人民主权观的影响式微
一般来说，国家主权有两大基本含义：（1）对内的最高权；（2）对外的独立权。对外的独立权是指国家承担起保卫公民不受外来侵犯的责任，对内的最高权则必然体现为一个阶层对另一个阶层的政治统治权力，从而也就不可能是全民的主权。正因为主权必然体现了权力的不对等，因而人民主权这一概念本身就是矛盾的。究其原因，阿罗不可能定理表明，个人的自由选择并不能转化成一般的集体行动，从而必然会有一部分人的权利得不到保障，从而不可能实现真正的“全民”主权。其实，“人民”很大意义上只是一个政治概念，它是相对于敌人而言的。因此，人民主权只是将被认可的群体视为国家主人的人民，而另一部分人视为专政对象的敌人，尽管在不同时期人民和敌人的内涵往往存在很大的差异。
不过，从理论上讲，所谓的人民主权应该包括所有的成员，人类所有的合法权威都必须以社会成员间的平等契约为基础。其基本理由是，没有人对其他同类拥有任何与生俱来的权威，力量本身也不带来任何权利。譬如，洛克在《政府论》中就写道：“人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一个人的政治权力。任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一的办法，是同其他人协议联合组成一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。”[ 洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆1964年版，第59页。]卢梭也强调：“放弃自己的自由，就是放弃自己做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务……这样一种弃权是不合人性的；而且取消了自己意志的一切自由，也就是取消了自己行为的一切道德性。最后，规定一方是绝对的权威，另一方是无限的服从，这本身就是一项无效的而且自相矛盾的约定。”[ 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第16页。]
正是随着对基本权利认知的深入，越来越多的学者开始主张放弃“主权”这一概念，并转而探求从“人民”统治到法律统治的转变。例如，西季威克就断然拒斥可以通过查明哪个机关有权修改法律从而确定一个国家中主权位置的观点，并认为任何尝试确定主权真正权威的位置都是徒劳的，政治权力实际上是以相当复杂的方式在各种不同的机关之间进行分配的。再如，英国工党的“教父”们也强调，国家并非是能够要求服从的唯一社会机构，相反，现代社会是一个独立于国家的国民并通过其他的社会机构组织起来的多元主义社会。
对国家主权观的背离典型地体现在美国的国家设计中，因为这些先驱者在设计政治制度时所依据的一个基本原则就是促进双赢。为此，美国的宪法政治秩序的建立就以排斥这样一条原则为基础：政府对国家的管理需要集中最高权力。例如，V.奥斯特罗姆就归纳了美国立宪选择的几个特点：（1）美国限权宪法理论中必要的特权是契约界定的，而不是不适当地屈从于一个主权者的自愿的法令；（2）限权宪法理论假定，立宪决策是这样一个进程，它不但包括“原始”宪法的制定，而且也包含不断修改的断断续续的进程；（3）在美国经验的背景中，“限权宪法的一般理论”应用于其他形式的政治社团；（4）美国限权宪法的理论中，法律的约束力量不像一位主权者的命令那样是“最终的”；（5）美国限权宪法的理论意味着没有任何“政府的”权威是最终的。[ V.奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第64-66页。]
（二）协作系统观的社会基础
其实，人类社会中的任何组织本质上都可以被看成是一种协作系统，其产生的原初目的都是为了提高所有参与成员的福利，从而是提供共同体事务决策的机构。例如，家庭组织就是一个以男女之间性别分工为基石的协作系统，它为家庭的所有成员乃至生生不息的整个家族服务，而不是为了男性家长或某特定个人的利益服务。再如，企业组织也是一个协作系统，是为所有成员的整体利益服务的，企业或其代理者（管理者）本身都不是利益的自然主体，而仅仅是资源配置的指挥者和协调者。同样，从契约论上理解，国家本质上也是一个更大规模的协作系统，政府或代理者都不是利益主体，不是自利者，而只是利益的仲裁者。例如，霍布豪斯就指出：“与契约自由紧密连在一起的是联合自由。如果人们基于共同利益缔结一项协议，只要不损害第三方，他们显然会同意永远以同样的条件对任何一个具有共同利益的目标采取一致行动。也就是说，他们可以组织联合。”[ 霍布豪斯：《自由主义》，朱曾汶译，商务印书馆1996年版，第16页。]显然，这也正是作为协作系统的国家和扮演协调者角色的政府之所以出现的缘由。
基于协作系统观的理解，包含国家在内的任何人类组织都只是由社会成员组成的“虚拟”机构，而不是实在的利益主体，从而也就不会是利益的最终归属，因为任何利益都必须最终指派到自然人。也即，协作系统观的组织理论认为，政府等社会机构本身是为社会成员的利益服务的，其根本目的在于协调个体之间可能产生的利益冲突。休谟就写道：“人诞生于家庭，但需结成社会，这是由于环境必需，由于天性所致，也是习惯使然。人类这种生物，在其进一步发展时，又从事于建立政治社团，这是为了实施正义。真没有这种执行机构，人类社会中不可能有和平，不可能有安全，也不可能进行相互交流。因此，我们认为，我们整个庞大的政府机构，其最终目的无非施行正义，或者换句话说，支持那十二审判员[ 西方国家的法庭审判往往有十二个陪审员，他们往往被视为公正和法律的代名词。]。”[ 休谟：《休谟政治论文选》，张若衡译，商务印书馆2010年版，第23页。 ]
问题是，纯粹的协作系统本身仅仅是一个理想状态，只有在原始共产主义或者未来的科学共产主义社会中才可能实际出现。在现代社会中，随着社会不平等程度的下降，国家组织也只是体现为逐渐向协作系统回归或迈进，政府或其代理人也只是越来越多地承担起协调者和裁判者的角色。究其原因，尽管国家及其政府机构本质上是为所有成员服务的，但国家及其政府机构一旦产生，就开始被赋予了一定的集体权力；同时，随着社会力量的分化以及不平等的加强，原本属于集体的权力在特定时期就会为某些特定个人或群体所篡夺，从而导致国家性质和政府功能都发生了异化，乃至呈现出某种主权者的影子。
这也意味着，对国家的主权观理解与社会力量不平等之间存在着对应关系：人类社会的不平等程度呈现出一个倒U形曲线的规律，因而国家的主权特性也呈现出一个否定之否定的变迁。一般地，早期社会主要体现为自然的不平等，这种自然不平等主要是体力造成的，因而不平等程度并不显著；随着人类不平等从自然不平等转到社会不平等，这种社会不平等首先体现在物质财富方面，而物质财富的所有权集中规律使得这种社会不平等的程度急速拉大；进而，随着知识生产要素重要性的增强，社会不平等开始逐渐转到智力、精神以及其他社会资源方面，而这些社会资源本身却存在与所有权集中规律相反的分散趋势，从而使得社会不平等的程度又开始呈现缓和之势。很大程度上，协作系统观国家成为现实并受到广泛认可，需要以相当程度的社会平等为基础。
（三）国家主权观的历史演变
国家主权特性呈现出否定之否定的演变轨迹，这可以在人类历史上得到印证。例如，古罗马就经历过君主（公元前753-前500年）、共和（公元前501-前31年）、帝政（公元前31-476年）三大不同时期的演化，而中世纪之后西方似乎又重新走上了古罗马的社会变迁之路。在古罗马，君主时期除了君主外，还有元老院、众议院和百人会议，政权主要掌握在贵族集团手中；到共和时期，最初则由元老院推举的执政官代替君主行使统治权，后来由于平民势力壮大，设立了由平民选举的护民官2人（即监察官和民政官）；最后，从公元前2世纪起，由于罗马开始对外侵略和扩张而逐渐脱离了共和政体，帝政本身就是罗马帝国领土扩张和国家权力集中的标志；此时，独裁者的性质不再表现为自治的才能，而是管理和协调，统治罗马帝国庞大体系内多样化的和分散的各个地区的能力。
为此，拉德布鲁赫认为，从等级国家到理想国家并不是一步可达的，相反依赖于专制国家这一中间环节。事实上，宪法形式首先萌芽于等级制国家中。当然，纯粹产生于特权阶层、贵族和僧侣利益代表人的特权等级代表，并不能够代表着全体人民；相应地，它需要人们在能够把握立宪国家精神之前，先去贯彻国家精神。[ 拉德布鲁赫：《法学导论》，米健等译，中国大百科全书出版社1997年版，第32-33页。]譬如，德意志民族的神圣罗马帝国就是一个等级制国家，当时除了皇帝之外还有帝国议会，除了王公贵族之外还有参与国家管理的特权等级代表；结果，德意志民族长期得不到统一，甚至因存在二元统治而不能被称为完全的主权国家。相反，在法兰克帝国，这种二元主权导致在君主和封臣之间爆发了一种旨在独一统治的持续斗争，最终王权获得了胜利，从而使法国成为专制国家。
从主权的演化轨迹可以看出，主权观的国家理论也比较符合追求物质资源的等级制尤其是专制性的前现代社会：此时，人类社会的不平等程度在不断向最高点推进，社会分配也完全是基于不平等的力量对比关系。相反，在此前此后，主权观的声音就比较小，或者被冠以为“人民主权”，也比较接近于协作系统的本质。例如，在伯里克利时代的“雅典人中间（就）似乎存在着政府的目的是为公民的利益服务的广泛共识。”[ 戈登：《控制国家：西方宪政的历史》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第78页。]而且，根据卢梭、马克思以及凡勃伦等人提出的异化观，人类社会制度在一定时期都会出现程度不一的异化，异化的程度主要取决于力量分布的不平等程度。因此，随着社会力量的分散以及对社会本质认知的加深，社会的发展也在自发和自觉这双重力量的推动下经过否定之否定的路径而向本质回归。很大程度上，这是任何社会事物的合理发展趋势，国家组织的演化也已经并正在经历这一过程。与此同时，体现协作系统这一本质的国家根本上也是建立在平等主义的社会契约之上，而平等主义契约意味着社会权力是分散的，此时没有任何个人或群体能够完全占有权力而控制其他成员。因此，我们所讲的契约型政府，往往只有在权力分散的情况下才能得到实现。
事实上，早期出现的民主国家大多是由于社会力量分散的结果，奥尔森对此作了分析。例如，英国之所以能够形成最早的代议制政府，其原因就在于，在17世纪中期由于英国新教会中的不同派别及团体以及它们与其他经济与社会势力结合在一起而爆发了内战，但自克伦威尔之后，英国已经没有任何一方的势力可以击败其他所有势力，因而也就没有一个胜方领导人、团体或者政治派别能够强大到可以将自己的意志强加于其他团体身上，或者直接形成一种专制体制。在这种情况下，制造“光荣革命”的那些领导人就有激励动机去设计一个权力分享的制度安排，以减少任何人拥有超过他人的绝对权力的可能性，从而设立了占支配地位的议会、独立的司法机构，并签署了《权利法案》以及构建了更为稳定的判例法体系。再如，美国之所以能够在独立后建立了三权分立的政治体制，也与当时美国不存在单一的政治团体或者殖民者压迫有关系。事实上，当时13个殖民地特性各异，甚至在奴隶与宗教问题上也不一样，各个不同的殖民地在英国统治下也经历了一定程度的内部民主化，并拥有不同的宗教和经济集团。因此，在独立之后，美国宪法的起草者们当然也利用了权力分配和制衡来防止专制的出现。
三、从裁判型国家派生的有为政府
随着社会权力的分散，个人权利和财产权利逐渐获得了拓展和保障，因而政府的角色也就从攫取者向保护者转变；并且，随着经济活动的扩大以及个人需求的多元化，如更多的公共品的需求等，从而要求政府承担越来越多的经济功能。然而，所谓物极必反，人类社会的发展往往是曲折的：在权力为一小撮人掌握的时候信奉的是君王主权，此时国家和政府沦为了“少数统治”的工具；而当权力为社会大众所掌握的时候开始盛行的是人民主权，此时国家和政府却转变为“多数暴政”的机构。正因如此，从“主权”意义上来理解国家和政府，在实践中往往就会导向对抗和剥夺，从而使得国家和政府都具有“恶”的性质。在民主制度探索和建立之初，正是出于对这种“恶”政府的反动，社会上开始普遍崇尚个人自由主义，主张自由放任的“最小政府”（如哈耶克、诺齐克），甚至是无政府主义（如罗斯巴德）。
（一）为何需要政府的积极作用
根据穆勒的自由原则，人们不但有自由去形成意见并且无保留地发表意见，而且有自由依照其意见而行动，“只要风险和危难是仅在他们自己身上就不应遭到同人们无论物质的或者道德的阻碍。”[ 穆勒（即密尔）：《论自由》，许宝骙译，商务印书馆1959年版，第65页。]因此，在文明社会中，他人或团体干涉任何成员的唯一可行理由就是为了保护其余公民不受其害。正是基于这些自由主义原则，西方社会的主流观点强调，任何家长式统治的介入都是不合法的，除非防止第三方利益受到损害。这种理解明显受锢于“恶”性政府的思维，从而排除了国家和政府为提高人民福利而可能施行积极努力。问题是，政府的职能果真应该局限于此吗？譬如，国家是否有权命令公民为了自我保护而在开车时必须使用安全带呢？穆勒认为，即使驾车者有权自己决定，但是国家也应当阻止作为第三方的乘客被卷入这种险境；因此，在乘客没有决定系紧安全带之前，国家应该阻止司机开车出发。实际上，即使没有其他乘客，不系安全带的行为也会对社会造成危害。譬如，因事故率的增加而导致保险费率的提高等，因而国家也有权对司机的行为进行限制。
为此，波普尔强调，“无论从原则上还是就道德而言，家长式统治都是必不可少的”；因为“国家的基本任务——我们对国家的最大期望——是承认我们对生命和自由的权利，并且在必要的时候，帮助我们捍卫自己的生命和自由权利。但是，这个任务其实就意味着家长式统治了。……当我们意识到自己不得不捍卫我们的基本权利时，国家不应当对我们报以敌对或漠不关心的态度，而应当表现出仁慈。实际上，无论是从上到下地（对于应当表现仁慈的国家机构而言），还是从下到上地（对于试图从比自己强大的方面寻求帮助的公民而言），情况都有家长式统治之嫌。”[ 波普尔：《开放的思想和社会：波普尔思想精粹》（米勒编），张之沧译，江苏人民出版社2000年版，第478、473～474页。]其实，古典学者之所以崇尚自由放任，主要是出于对重商主义时期无限制的政府干预之反动；相应地，随着自由放任政策的施行过程中暴露出越来越多的市场失灵问题，西斯蒙蒂、穆勒、马克思、李斯特、格林、霍布森、维克塞尔、马歇尔等人都提出了一系列的政府干预主张。正因如此，穆勒本人越到晚年，就越强调国家干预；进而，在穆勒之后，古典主义的自由放任就逐渐为强调国家干预的新自由主义所取代了。
特别是，在平等主义的契约型国家中，社会中的帕累托优化需要各成员之间以及成员与政府之间的协力合作，因而政府也可以且应该充分发挥其资源配置的优势作用。而且，由于国家也完全服务于全体成员，因而持这种观点的学者往往都对国家组织及其活动持赞赏的态度，都极力主张壮大国家的力量。例如，黑格尔就不仅把国家看作是一个制定法律和执行法律的机构，而且视其为发展一个民族伦理生活的有机体，这种伦理生活表现在一个民族的习惯、习俗、共同信念、艺术、宗教和政治制度中，而个体与共同体的完全统一只有在国家这一最高的伦理实体中才能实现。同样，国家主义和经济浪漫主义的代表人物缪勒（A.H.Muller）也把国家视为是一个由相互联系的人类事务组成的为了全社会物质和精神需要的有生命的社会有机体，而不是为了个人利益而存在，并认为人只有同世界相联系才能实现真正的自我。事实上，从协作系统观的角度看，政府组织也是人类为提高自身利益而逐渐“设计”出来的，从而它也确实可以且应该发挥一些有益的积极作用；特别是，在裁判型国家中，政府权力的行使者本身就是那些拥有较高知识素养和道德水平的社会精英。
（二）政府何以能发挥积极作用
一般地，理性可以被视为人区别于其他动物的根本性特征，而理性化程度越高的人则越会被视为人类社会的精英。显然，正是通过这群精英把他们的思维传授给理性程度低的人，从而使得社会运行有序、资源配置有效。一方面，只有这些具有高度理性的人才可以深入地洞悉社会的内在秩序。如卢梭所说：“现代哲学家只承认法是为有精神的生灵制定的规则。……他们把自然法的权限限于惟一一种具有理性的生物，也就是说限于人。但是……如果不是一位思维缜密的推理家，不是一位学问高深的玄学家，就不可能理解自然法，因而也无法遵守它。这正说明，人类为了建立社会，肯定运用了一些智慧，也只有寥寥数人才可能有，而且他们还得费很大气力才能获得。”[ 卢梭：《论人类不平等的起源和基础》，高煜译，广西师范大学出版社2002年版，第65页。]另一方面，由于只有少数人才能首先洞悉自然秩序，那么他们就有引导社会发展的能力和责任。Z.鲍曼写道：“哲学家们是被赋予了直接接近纯粹的、没有被狭隘的利益所蒙蔽的理性通道的群体，因此他们的任务就是发现哪些行为是指示明智的人去做的行为。发现以后，他们就与‘人们熟知’的权威一起将结果传达给理性天赋不够、不能自己发现的人。”[ Z.鲍曼：《后现代伦理学》，张成岗译，江苏人民出版社2003年版，第31页。]
正因如此，无论是在东方还是在西方，人类史上都强调贤人政治。也即，由一些较高理性的人来引导人类社会的发展。在西方，自从柏拉图提出良好的社会应该是由哲学王领导以后，就不断有人来鼓吹并实践这种理想，其中典型的提倡者是约翰.穆勒。穆勒强调，只有具有少数有才智的人的利益和意见得到反映才是真正的民主政体，并提出了一人多票制的构想：那些受过良好教育、智力超群的人应该得到额外的选票而获得额外的发言权，从而使他们对政治过程有较大的影响。其实，典型的议会民主制就是贤人政治的变体，西方早期的宪法政治主义者白哲特和戴西等都主张议会主权。例如，在白哲特看来，最好的政体形式就是把政治权力的杠杆交到具有对现代国家有效的政治运作来说必不可少的智力和素质的少数人手中的政体。在东方，中国的儒家也一直就强调贤人治国，因为圣贤是充分发挥了人之仁性并将“内圣”和“外王”结合起来的人物。因此，在中国人看来，中国古代的三皇五帝大多数都是哲学王，他们教会我们用火、建筑、耕稼等。譬如，耶稣会士白晋就将伏羲称为哲学王；[ 参见孟德卫：《莱布尼茨和儒学》，张学智译，江苏人民出版社1998年版，第51页。]而张君劢则把尧舜视为柏拉图笔下的哲学王。[ 张君劢：《中国现代学术经典：张君劢卷》（刘梦溪主编），河北教育出版社1996年版，第10页。]
即使在政治平等诉求如此深入的今天，很多学者也对这种精英政治表达了不同程度的偏爱。例如，罗尔斯就基本认同穆勒的主张，他写道：“政府的目标被设想为集中在共同善上。在这一前提有效的范围内，某些人能够被鉴定为是拥有优越的智慧和判断力的，其他人则愿意信赖他们，并承认他们的意见具有更重要的意义。一条船上的乘客愿意让船长掌舵，因为他们相信船长比他们更有知识，和他们一样希望安全地达到目的地。……那么，在某些方面国家之舟与海上之舟是有相似之处的；在这种详细的范围内，直至自由的确是受其它的、可以说是确定着乘客的内在善的自由支配的。如果我们承认上述假设，那么一人多票制就可能是完全正义的。”[ 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第223页。]同样，管理学大师德鲁克也认为：“决定社会结构的不是大多数人，而是它的领导人，社会的典型行为也不会是大多数人的行为，最接近社会理想的行为只可能是极少数人的行为……（如）在维多利亚时期的英国，‘绅士’得到的这种认可和他们作为他人标准的实际地位，而不是他们在数量上占有的比重，使他们称为英国维多利亚时期的代表性阶层……换言之重要的不是普遍的现象，而是代表性事物。”[ 德鲁克：《公司的概念》，罗汉等译，上海人民出版社2002年版，第2页。]当然，正如穆勒、罗尔斯等都已经指出的，有关政治权力的分配不仅是工具性的，而且越来越成为一种基本价值。例如，投票活动本身就是人们的一种积极的享受活动，可以提高智力和道德敏感性。同时，这种权力转让的基本前提是，获得权力的人不会损害转让者的利益；相应地，这就不仅需要有关其行动的广泛信息，而且也应该有一种对社会基本结构的共同知识。
（三）为何又要约束政府行为
在强调政府积极作用的同时，我们也需要提防其中存在的一个物极必反现象。事实上，裁判观的国家理论强调，政府机关及其代理人是为全体社会成员的利益服务的，从而应该赋予他们以充分的权力和自由来实现公益的最大化；相反，对国家及其政府的权力限制似乎只有在“恶”性国家中才是必要的，而在契约型的“善”性国家中非但不必要，反而是有害的，因而它会限制圣贤为公益所做出的努力。例如，柏拉图就认为，理想的国家是没有法治的统治，好政府的关键是选择最好的人作为统治者，哲学家所掌握的知识比国家机关所制定的法律要高明得多；而且，这些哲学家自己的智慧就足以限制国家权力的控制范围，而依靠法律来对他们的行为进行控制是荒谬的，因为这反而会限制和妨碍哲学家的统治。
事实上，世界近代史却表明，随着君主主权向人民主权的转移以及宣称献身于“自由、平等和博爱”的共和国的建立，人类社会一直没有能够有效地阻止政治权力的滥用。在当今那些宣称代表全体人民利益的全民党制国家中，那些占人口绝大多数的弱势群体的利益也往往得不到实际的保障，相反，那些号称“人民公仆”的人对百姓的诉求往往熟视无睹。戈登指出，“独裁统治的历史表明，不管统治者最初的意图是什么，独裁统治都会一成不变地堕落成压迫性的暴政。说到底，对权力的渴望并不是渴望占有行善的权力，而是渴望占有权力本身。不管权力是由君主行使还是由一小团体行使，把自己当作格外贤明和善良的人就有可能是权力的最糟的看管人。”[ 戈登：《控制国家：西方宪政的历史》，应奇等译，江苏人民出版社2001年版，第15-16页。]
正因如此，哈耶克甚至认为，世界上最大的坏事都是“好人”干的。之所以如此，正如顾准指出的：“革命家本身最初都是民主主义者。可是，如果革命家树立了一个终极目的，而且内心里相信这个终极目的，那么，他就不惜为了达到这个终极目的而牺牲民主，实行专政。斯大林是残暴的，不过，也许他之残暴，并不100%是为了个人权力，而是相信这是为了大众福利，终极目的而不得不如此办。内心为善而实际上做了恶行，这是可悲的。”[ 顾准：《顾准文集》，贵州人民出版社1994年版，第375页。]也正是观察到大量的类似情形，穆勒主张，即使通过议会制等形式赋予那些具有精神优势的人以更多的选票，但他们所获得的选票也应该是有一定限度的：（1）他的影响力应该强大到足以防止那些教育程度较低的人基于个体利益的考量而使得整个社会陷入囚徒困境；（2）但这种影响力不应强大到足以可以制定出为他们自己谋取私利的立法。
四、裁判者“善”行的蜕化分析
在裁判型国家中，掌握公权力的裁判者根本上应该为所有社会成员的利益服务，其主要功能体现在促进社会成员之间的合作协调。正因如此，当国家及其代理人的行为损害大众的利益时，人们就有权进行反抗，重新组织自己的市民社会。然而，在现实生活中，尽管国家和政府的行为已经逐渐远离了为人民服务这一目的，但人们并不能对之加以控制；由此，人们感受到的是受控于政府，而不是政府对他们的要求做出反应并为他们服务，以致大众与政府之间越来越疏远了。其实，按照制度经济学和社会契约论的观点，制度和组织也是人们为了自身的目的而选择的，但实际上，很多现实制度都不很有效，有的甚至与人类的目的相冲突，这就是异化。因此，即使在一个具有协作系统性质的裁判型国家中，也存在一些掌握公权力的代理人为了个人目标和利益而滥用组织手段的问题；相应地，即使政府对社会经济确实可以且应该发挥一些积极的作用，但其行为也必须受到制约和控制。关于其中的原因，这里从几个方面展开分析。
首先，尽管国家本质上是一个协作系统，政府也是为维系国家的有效性而成立的公共机构；但是，作为协作系统的国家，它的形成依赖于一种合作契约，而这种合作契约有较强的生存条件。例如，罗尔斯就指出，任何有助于合作的正义秩序的形成都依赖于这样两个条件。（1）存在着使人类合作有可能和有必要的客观环境：一方面，个体的身体和精神能力上大致相似，或无论如何，他们的能力是可比的，没有任何一个人能压倒其他所有人；另一方面，在许多领域都存在一种中等程度的匮乏，自然和其他的资源并不是非常丰富以致使合作的计划成为多余，同时条件也不是那样艰险以致有成效的冒险也终将失败。（2）涉及合作的主体特征：一方面，各方都有大致相近的需求和利益以使相互有利的合作在他们之间成为可能；另一方面，他们又都有他们自己不同的生活计划、追求目标而造成利用自然和社会资源方面的冲突要求。
正因为社会正义本质上依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件，罗尔斯就借助无知之幕和相互冷淡两个抽象构建了平等的原初状态，并在平等的原初状态下确定了人们合作的基本条件。不过，这种原初状态纯粹是一假设状态，罗尔斯也看得非常清楚：“原初状态的观念除了试图解释我们的道德判断和帮助说明我们应有的正义感之外，并不打算解释我们的行为。作为公平的正义是一种通过我们在反思的平衡中所考虑的判断显示的、有关我们的道德情感的理论。这些情感大概在某种程度上影响着我们的思想和行为。所以，原初状态的观念虽是行为理论的一部分，它却并不能使人因此说有类似于它的现实状态。我们必须说的只是：这些将被接受的原则在我们的道德思考和行为中扮演着不可或缺的角色。”[ 罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第115页。]
其次，现实的国家所依赖的社会契约更可能是发生在不对称的人们之间，从而会因权力分配的不平等而导致协作系统的异化或解体。事实上，如果协作系统以不对称契约形式存在，其成员之间的势力就存在不对称，进而会不断强化实际的不平等；或者，这种契约在某种程度上就是源于外来强权，从而也就必然会造成社会的等级分化。这两种情境实际上都印证了组织起源的暴力说。在此情形下，社会组织就可能逐渐偏离其原初本质，因而也就需要一定的社会制约，这表现为对企业管理者的监督和对政府官僚的制约。这意味着，同样是基于自由转让的机理，不对称的契约关系将会导致政府组织在演化过程中逐渐呈现出异化特征。一个明显的例子是，在资本主义生产中，最初资本家也是声称工人同意将自己的劳动转让给资本方以换取一点工资；但结果却演变为，原来作为协作系统的企业成为资本家的所有物，资本所有者攫取了企业组织的权力，这也是广义契约理论所宣扬的。正是基于这种不平等，马克思认为，资本主义本质上是不道德的：（1）它造成了人与人之间关系的异化，使人类社会分成相互敌对的部分并使相互之间处于对立状态，产生了一部分人对另一部分人的控制；（2）对生产资料的掠夺使得生产物控制了人，对人进行判断的标准是他拥有什么而不是他是什么，因而人们被塑造成为了财产而工作、活着，财产已不再是用于满足人的需要的物质而是控制人的力量，从而使得人类变得更为愚蠢和非理性。
因此，尽管裁判型国家及其政府机构本质上应服务于所有成员的利益，但不对称的契约关系却使得国家组织和政府机关为少数人所占有和操纵，成为他们控制和压迫其他成员的工具，从而不再为所有成员服务。尤其是，国家机关和官僚系统产生后还会进一步衍生出了卢梭所称的强者对弱者进行统治的政治不平等，乃至国家组织和政府在现实中也蜕变为利维坦式的巨兽，绝大多数人只能服从这个异物的意志。在这种世界中，社会大众与政府之间的关系就越来越疏远：人们不但难以控制政府反而受控于政府，政府不是对大众的诉求做出反应并为其服务而是支配和控制大众的行为，而成为特定群体维护私人利益的工具。事实上，我们也可以清楚地看到，许多现代国家中的警察部队基本上已经不再是作为保护个体自由和安全的工具，而是为了统治者巩固个人权力或者镇压反对派的力量。而且，正是在这种异化了的社会组织中，人与人之间的合作关系遭到破坏，而占有和掠夺则弥漫于整个社会；相应地，为实现掠夺的工具理性得到膨胀，而交往理性则日渐萎缩。
其三，对圣贤的尊敬或崇拜往往会导致监督和制约制度的缺位，以致攫取权力的“恶人”就可以不受制约地谋取私利。事实上，一旦权力集中到特定的个人或群体手中，就必然会出现腐败或以权谋私的现象。阿克顿早就说过：“权力会产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。”[ 阿克顿：《自由与权力》，侯健译，商务印书馆2001年版，第342页。]现实生活中的广泛事例也表明：那些政治家在选前在选民面前往往低三下四，而一旦占据高位后也就会干一些见不得光的丑事；那些高校的院长、校长们口口声声重视学术，实际做的往往却是以发扬学术的名义把钱花在游艇或奢华的接待上。公共选择中的寻租理论也指出，权力的集中将导致各种管制的出现，而管制则进一步滋生寻租现象。显然，这不仅体现在重商主义时期的欧洲各国，更体现在当前绝大多数的发展中国家乃至监督体制相对健全的民主国家之中。
即使那些掌握权力的人是不以权谋私的圣贤，但他所集中的过度权力也会开创不良的先例，成为后来的野心家攫取权力的借口。从历史上可以看到，由于“最贤明善良的君主享有的特权最大，这是因为人民注意到了他们的行动的整个倾向是为公众谋福利，因而并不计较他的没有法律根据的、为此目的而做出的一切行动，即使由于人类的任何弱点或过失（因为君主也只是人，是与别人一样生成的），以致与这个目的稍有出入，但只要他们的行动的主要趋向显然只是关怀公众，而不是其他的话，也是这样。所以，既然人民有理由认为应该欢迎这些君主在没有法律规定或与法律的明文规定相抵触的场所有所作为，他们就对君主所做的一切加以默认，并且没有丝毫怨言地让他们随意扩大他们的特权”；正因如此，“贤君的统治，对于他的人民的权利来说，经常会导致最大的危险；因为，如果他们的后继者以不同的思想管理政府，就会援引贤君的行动为先例，作为他们的特权的标准，仿佛从前只为人们谋福利而做的事，在他们就成为他们随心所欲地危害人民的权利，这就往往引起纷争，有时甚至扰乱公共秩序，直到人民能恢复他们原来的权利，并宣布这从来就不是真正的特权为止。”[ 洛克：《政府论》（下篇），叶启芳等译，商务印书馆1964年版，第105、105～106页。]有鉴于此，弗里德曼就强调：“对自由最大的威胁是权力的集中。为了保护我们的自由，政府是必要的，通过政府这一工具我们可以行使我们的自由；然而，由于权力集中在当权者的手中，它也是自由的威胁。即使使用这权力的人们开始是出于良好的动机，即使他们没有被他们使用的权力所腐蚀，权力将吸引同时又形成不同类型的人。”[ M.弗里德曼：《资本主义与自由》，张瑞玉译，商务印书馆1986年版，第4页。]
其四，在多数票制选举的现代民主制中往往存在着“民主悖论”：本着民主的精神，从一致同意规则发展到多数通过规则，最后的结局却是独裁；而在多数通过规则投票中往往存在多数对少数的强制，或者由于投票悖论问题的存在而导致人们最不喜欢的东西出现。事实上，基于多数票规则的公共选择本身存在着一系列的悖论现象而往往难以获得确定的结果：不仅不同的投票形式和不同的投票程序所产生的结果不同，而且，基于自由民主的集体行动还可能受到外来的干预和影响，受某些人的操纵。正是由于在协作系统中集体行动的机理本身就存在缺陷，从而不仅可能导致集体行动结果是非理性的，并且，还会导致集体行动的决策权被篡夺。例如，麦迪逊和汉密尔顿两位美国宪法起草者接受的是休谟的分权说，为了控制个人野心和制止权力的可怕结合，他们所设想的共和国也是立法之上的，明确界分了国会的“宣战权”和总统作为武装部队总司令的权力；但是，后来还是总统的权力逐渐控制了武装力量介入的对外事务，如由肯尼迪、约翰逊和尼克松总统操纵的越南战争就是在没有正式的国会宣战的情况下进行的，里根总统则暗中援助尼加拉瓜反政府武装力量并积极支持两伊战争中的伊拉克。显然，尽管美国已经确立了三权分立体系，但仍然使得行政权一权逐渐独大；而且，所有这些结果都是在自由而开放的条件下达致的，因而波普尔将之称为“民主悖论”和“自由悖论”。
一般地，集体决策权的旁落就意味着协作系统本身可能发生异化，而协作系统异化的结果便是它的目的发生了改变：不再为所有成员服务，甚至也不是为功利主义意义上的最优社会福利服务，而是成为某一小部分人攫取利益的工具。究其原因在于，（1）尽管作为协作系统的社会组织是由不同个体所组成并为所有个体服务，但它一旦形成就开始具有相对的独立性，不但具有独立发展的倾向，甚至出现内卷化趋势；（2）具有独立的内聚力、秩序和结构，从而产生了独自的目标和利益。因此，尽管一种社会组织的基本成分在不断地新陈代谢，但它本身却具有相对独立的自生存能力，并开始具有自己的目标，企业、国家、民族政党无不如此。正如波普尔指出的：“社会群体大于其成员的单纯加总，也大于其任何成员任何时刻存在的诸多个人关系的简单总和……甚至可以相信，群体可能保持其许多原有特性，即使它的原先成员都被别的成员所取代。”[ 转引自卢瑟福：《经济学中的制度》，陈剑波等译，中国社会科学出版社1999年版，第35页。]正因如此，尽管隋唐以来的科举制使得官僚成员不断更替，但那些新的成员一旦进入了官僚系统就成了官僚制的附属，从而使得官僚制得以长期保持稳定。例如，白圭、桑弘羊、东郭咸阳、孔仅等原本都是商人，但一旦踏入官场，就成为官僚体制的维护者，成为“重农抑商”政策的推行者。
其五，基于民主选举的结果还会出现统治权悖论：选举出来的不是那些最具有协调能力并服务于人民利益的人，反而往往是那些最具统治力并对人民实施控制、监督的人。事实上，按照协作系统的要求，治理国家的人应该是最聪明或最优秀的人，我们也希望能够选出一个具有高度社会性的哲人来管理国家。卢梭就强调：“最好的而又最自然的秩序，便是让最明智的人来治理群众，只要能确定他们治理群众真是为了群众的利益而不是为了自身的利益。”[ 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第91页。]但是，民主选举的结果却往往并非如此：选举中获胜的关键往往在于影响力而非才能。钱穆就发现“在美国，曾有一博学的大学教授与一汽车夫竞选而失败了”，而感慨道：“选举原意，在如何获取理想人才，俾可充分代表民意。（然而）单凭群众选举，未必果能尽得贤能”。[ 钱穆：《国史新论》，生活.读书.新知三联书店2001年版，第273页。]特别是，随着民主选举范围的扩大，更加难以保证选举出来的人的品质；一个明显的例子是，在美国选举权受到很大限制时，选举出的华盛顿、J.亚当斯、杰斐逊、麦迪逊、门罗以及J.Q.亚当斯等人都是具有高度才智、渊博知识以及高尚品质的人，但是，随着民主选举范围的扩大，总统以及州长等的素质明显下降了。一个名叫法艾尔法国人甚至嘲讽美国总统选举说：“我们法国人都明白：美国已经无药可救。他们的总统如果不是弱智，起码也是没文化的。从‘密苏里的领带商’杜鲁门到‘传了两代的政治骗子’小布什，中间还有卖橡胶的卡特和二流演员里根，白宫简直就是一座傻子展览馆。”[ http://news.sina.com.cn/w/2004-06-03/11353382576.shtml]目前，美国总统选出了特朗普，似乎又为之增添了更显明的例子。
事实上，米塞斯就指出，尽管民主主义者声称国家应该由少数最优秀的人来治理，但民主以及民主推选的国家首脑往往表现得非常拙劣，乃至四处被人嘲笑；结果，“各种不同的反民主流派的追随者的人数呈有增无减之势，民主推举的最高领导人表现得越拙劣，人们对他们的蔑视心理就越强烈，因此，反对民主的人数就越多”。而且，对究竟什么是最好的或最好的一批人并没有评判标准，例如，“波兰共和国的人民把一位钢琴演奏家推选为国家首脑，因为波兰人民认为他是当代最优秀的波兰人。实际上，国家领导人必须具备的素质无疑与一位音乐家必须具备的素质大为不同。”[ 米塞斯：《自由与繁荣的国度》，韩光明等译，中国社会科学出版社1995年版，第82～83页。]为此，波普尔提出了民主选举中的统治权悖论：“全部的统治权理论都是悖论。例如，我们可以选择‘最聪明的人’或‘最优秀的人’作为统治者。但是，‘最聪明的人’用他的智慧也许会发现不应由他，而应该由‘最优秀的人’来统治，而‘最优秀的人’用他的善良也许会决定应该由‘多数人’统治”，而“多数人”的统治往往或导致智慧和道德低下的人当政。也正是因为民主的这种缺陷以及对“谁是最适合从事政府领导工作的人”充满了争议，结果，往往是那些“最强”的人取得了管理权，反民主的理论也由此主张少数人有权使用暴力夺取国家权力，从而达到统治大多数人的目的，因为只有这些少数派才真正理解统治的力量；因此，“评价某人是不是最佳人选，主要看他是否具有独立的统治能力、智慧能力和号召力，看他是否具有干预违背大多数人的意志奋勇向上，从而出人头地，成为统治者的胆识和本领，如此等等。”[ 波普尔：《开放的思想和社会：波普尔思想精粹》（米勒编），张之沧译，江苏人民出版社2000年版，第354～355页。]为此，波普尔强调，我们在努力获得最好的统治者的同时也应尽可能地为最坏的统治者做好准备。
其六，现实社会中还存在着“计划悖论”：“如果我们计划得太多，我们就会给国家过多的权力，然后自由就将丧失，那样也会结束计划”。波普尔问道：“人民如果没有权力强行这些计划，那么人民财富的计划为什么还会实行呢？”例如，社会主义中央计划经济的结果就是“不断地导致乌托邦的工程师去做他本来没有打算去做的事情；也就是说，它导致了一种臭名昭著的未计划的计划现象。”[ 波普尔：《开放的思想和社会：波普尔思想精粹》（米勒编），张之沧译，江苏人民出版社2000年版，第370、369、340页。]之所以如此，就在于在漫长的封建社会，社会组织和制度在演化过程中都出现了严重的内卷化倾向，这就导致启蒙运动之后迅速掀起一股建构之风。相应地，知识分子们就转变成了所谓的“社会工程师”或“社会工艺师”，他们越来越热衷于设计组织，现代主流经济学中的机制设计以及最优化理论很大程度上也可以看成是这种社会实践的对应产物。但实践的结果却是，这些建构性活动大大增加了社会组织偏离原先目的的可能性。波普尔就举例说，社会工程师和社会工艺师在构建保险公司时，就“不大关心保险公司构建的起源是否作为一种谋划的事业，也不太关心它的历史使命是不是为公共福利服务”，[ 波普尔：《开放社会及其敌人》（第一卷），陆衡等译，中国社会科学出版社1999年版，第51页。]而可能是为了如何增加利润。
从理论上说，社会组织安排都应该建立在一致同意或多数同意的基础上，自愿性契约本身也是为了增进成员或维护公共的利益。但实际上，基于多数原则的公共选择机制本身就存在缺陷，以致多数制民主往往会蜕变成某些群体追求其特定私利而进行统治的形式和工具。洪堡就指出：“任何执政者都可能静悄悄地和不知不觉地更多地扩展或限制国家的作用范围，不管是在民主国家里、贵族统治的国家，还是在君主政体的国家里，他愈是避免引人注目，他就愈是能够更加有把握地达到其最终目的。”[ 洪堡：《论国家的作用》，林荣远、冯兴元译，中国社会科学出版社1998年版，第24页。]这种现象不仅在独裁制下是如此，民主制下也是如此。事实上，几乎所有的革命领袖都是在某种选举规则下成为领袖并最终走向独裁的。而且，多数制民主在程序上也容易受到外来的干预和影响，受到掌握权力或信息者的操纵。例如，哈耶克写道：“代议机构的功能已经变成了‘动员赞成意见’，换言之，它们的功能已不再是表达它们所代表的那些人的意见，而是操纵或摆布他们的意见。人们迟早会发现，不仅他们不得不听凭新生的利益集团的摆布，而且就是作为‘供养性国家’的必然结果而发展起来的庇护性政府的这种政治机器，也由于阻止社会做出必要的调适而正陷入这样的一种绝境之中。”[ 哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，导论。]
最后，那些攫取公权力的人还可以利用每个人的自利动机维护自身的动机和利益。关于这一点，运用博弈论思维作一分析：人们不愿意为突破统治者的专制付出个人成本，反而会为了一点利益而牺牲那些努力寻求突破的人，从而强化了独裁和专制。M.波兰尼就曾对其中的逻辑作了简要说明：“事实上我们容易看到，单独一个个体在没有得到人们明显的自愿支持的情况下也很能对很多人行使命令。如果一群人中每个人都相信其他所有的人会遵循一个自称为他们共同的上级的人的命令，那么，这群人就会全都把这个人当作上级而听从他的命令，因为每个人都害怕如果他不服从这个人，其他人就会因他不服从这个上级的命令而惩罚他。这样，所有人都因仅仅假定别人总是顺从而被迫听命，而这群人中的任何成员都没有对这个上级表示过任何自愿的支持。这一群人中的每一个成员甚至会觉得应该被迫报告他的同志的不满迹象，因为他会害怕当着他的面做出的任何抱怨都可能是某个奸细对他的考验，如果他不把这样的颠覆性言论报告上去他就会受到惩罚。就这样，这群人的成员们相互之间可能会如此地不信任，以致他们甚至在私下也只会表现出对一个他们所有人都暗中痛恨的上级的忠心之情。”[ M.波兰尼：《个人知识：迈向后批判哲学》，许泽民译，贵州人民出版社2000年版，第346页。]当然，人们也可以联合起来推翻统治者。问题是：（1）谁愿出头？枪打出头鸟，先行动者往往会受到更大的损害，他付出的成本最大。（2）又如何确定其他人会起来响应行动呢？如果其他人没有响应的话，先行动者必然不能成功。
这也就是博弈论中的“人质困境”：一架飞机的众多乘客在面对一个持枪劫机者时往往都选择沉默，乃至束手就擒。推而广之，当一群人面对威胁或损失时，“第一个采取行动”的决定就很难做出，因为这意味着将付出惨重代价。事实上，统一行动往往需要沟通与合作，但在大规模群体中，沟通与合作将非常困难。同时，统治者也深知群众的力量有多大，从而会采取某些特殊措施，阻挠他们进行沟通与合作。关于这一点，休谟就分析道：“如果一个狡诈而又勇敢的人当了军队或党派的首领，他甚易建立自己对于人民的统治地位，有时依靠暴力，有时通过欺诈，统治比他的党徒人数多过百倍的人民。他不允许民众公开交往联系，以免他的敌人确切知道他们的人数和力量。他不让他们有时间连成一体来反对他，因为深知那些助他篡权的爪牙也可能希望他垮台，但由于他们互不了解彼此的意图，始终惧不敢动，这是他所以安全的唯一原因”；即使那种没有武力干预而完全由选举产生的政府，“这不是少数大人物联合起来，决定一切，不容他人反对；便是听凭民众的喜怒，他们一味听从煽动性的头头，而这个头头也许只有十来个人认识他；他之所以得势全凭自己的厚颜无耻，或者由于民众的喜怒无常”，事实上，在多数选举中，“每一个明智的人都会希望看到一个统率强大而又有纪律的军队的将军能够趁势夺权，赐给人民一个主人，民众自己是选择不出的”。[ 休谟：《休谟政治论文选》，张若衡译，商务印书馆2010年版，第123-125页。 ]正是借助这一机制，春秋时期的秦国可以实行远交近攻、各个击破的策略，将最终全盘赢下；现代集权国家的统治者则可以通过掌握规模相对较小的军队，最终长期控制大规模的社会大众。
可见，正是借助社会中存在的一系列机制，本质上作为协作系统的国家组织就异化为主权者，进而成为服务于特定少数群体的工具。事实上，250年前的休谟就在思考，少数人为何如此容易地统治大多数人，而大多数人竟又能如此地压抑自己的情绪和偏好，盲目地将自己的命运交在少数统治者手中？因为作为多数的民众只要意识到自己的力量就完全可以起来反抗并推翻统治者。休谟的解释是：政府建立在思想控制的基础之上，从而获得了公众信念的支持，不仅最专制和最军事化的国家如此，最自由和最民主的国家也是如此。[ 休谟：《休谟政治论文选》，张若衡译，商务印书馆2010年版，第19页。 ]乔姆斯基则进一步指出，越是自由民主的政府，往往就越有必要控制民众的思想以确保他们对统治者的服从。乔姆斯基写道：“在一个民主社会，民众有权表示同意，除此之外就没有任何权利了。用现代进步思想的术语来说，民众是‘观看者’，而不是‘参与者’，除了偶尔可以在各派当权的领导者之间做一些选择。那也只限于政治方面。在决定社会走向的经济舞台上，民众不扮演任何角色。根据现在流行的民主理论，在这方面，民众是完全排除在外的。”[ 乔姆斯基：《新自由主义和全球秩序》，
徐海铭、季海宏译，江苏人民出版社2001年版，第28页。]更有甚者，统治者往往还通过学校教育和媒体舆论等各种途径改变民众的观念、偏好和意志，乃至会诚心诚意地支持政府以他们的名义所做的一切事情，从而就会出现一种“被制造的同意”。正因如此，现代民主社会的人们也具有强烈的疏离感，感受不到“主人”的地位；有鉴于此，唐斯提出了“理性选民的投票无知”现象，诺尔-纽曼提出了“沉默的螺旋”现象，贡斯当提出现代人缺乏公共民主现象，马尔库塞则提出单向度的人和单向度社会。
五、公共职位的选拔和监督机制
从协作系统的角度看，平等主义的裁判型国家及其政府机关本质上是为社会大众服务的；而且，公共领域的职位本身是服务性的，它应该授予那些具有相应能力的人。也就是说，那些获得职位的人只能把它作为自我实现的途径而不能从中谋取私利，人们也不会出于私利的目的而对此职位展开激烈的争斗。也是基于这一信念，古代很多高人都不愿意做官，高喊“勿污吾耳”的许由、巢父且不必说，其他那些“宁静致远、淡泊明志”的人则多得不可胜数。在近现代社会中，华盛顿尽管以全票当选为总统，但他从未把自己当成总统候选人，也从来没有为竞选付出过任何努力。同样，中国的孙中山、黄兴在民国第一次选举中也是如此，甚至孙中山之所以没有全票当选，也正是缺了他自己的一票。然而，由于监督机制的缺失，现实社会中那些占据公共职位的功利主义者却可以凭借这种公权力来谋取私利，从而往往会千方百计地来获取这个职位。受此影响，美国的总统选举后来逐渐演变为政党竞争，而民主选出的总统的素质也日渐低下。同样地，中国社会的民主选举则“选”出了袁世凯这样的窃国大盗，随后掌权的各路军阀大多也是通过“选举”上台的。
首先，在监督机制缺失的现实社会中，公共职位往往不是体现其赋予的责任而是潜含的公权力；同时，在甄别机制缺失的现实社会中，这些职位的取得或占有往往也不是源于其才能而是其影响力。正是基于影响力原则的选拔机制，人类社会普遍流行着一种“赢者通吃”规则：在一些专门领域具有某种优长的人往往可以把这种权威性拓展到其他领域，从而占据了他根本不具优势的那些岗位，这就产生了帕金森效应。例如，在当今社会，我们可以看到大量的文体明星以及电台主持都成了政协委员或人大代表，如刘翔、邓亚萍、成龙、倪萍、吴小莉、周星驰等就是如此，刘翔年仅25岁时就成为当届最年轻的全国政协委员。正因为这些人在他所占有的公共岗位上根本不具优势，因而也就根本不能实现古人所倡导的“在其位、尽其职、成其事”。于是，我们可以看到，每年政协开会将近有10%左右的委员缺席，而且，毫无操作性和噱头提案年年剧增，却很少有真正成为制度和实施的。
其次，尽管民主选举制的原初目的是选出一个具有高度社会性的哲人和能人来治理公共事务，并在很大程度上防止当政者以其权力把参政、议政和决政的代表或委员变成荣誉性的奖赠；但是，民主选举的实际结果往往却并非如此：美国演员出身的里根、施瓦辛格乃至五花八门的艳星和政客都成为选举的胜利者。究其原因，简单的民主选举并不能体现选举人的认知深度和偏好强度，因而，如果民主选举的内容和范围得不到更恰当的界定，或者不存在其他机制对民主选举进行修补，那么，影响力而非才能依然会成为选举的决定性因素。正是基于这种悖论，伟大的思想家孙中山在西方三权制衡的基础上增加了儒家传统上的考试院和监察院，从而在一定程度上保证了那些占据公共领域职位之人士的基本素质。相应地，要防止组织和制度的异化，就需要重新审视民主的内涵及其功能，要防止庸俗的民主制。
其三，在一个真正体现为协作系统的国家中，至少应该实行德沃金所提倡的基于资源平等的“合伙制”民主，[ 德沃金：《至上的美德：平等的理论与实践》，冯克利译，江苏人民出版社2003年版，第413页。]或者罗尔斯倡导的基于差别原则的正义秩序。问题是，无论是德沃金的“合伙制”民主，还是罗尔斯的正义秩序，抑或森的能力平等观，都是建立不切实际的假设基础之上。例如，罗尔斯就承认，原初状态与其说是一种实际的分配场所，毋宁说是一种思考方式。因此，尽管我们基于契约视角可以推测国家的起源并以此来构建合作的社会秩序，但是，正如桑德尔指出的，“对于罗尔斯来说，正如对于其它契约论的先驱者们一样，原初契约并不是一种实际存在的历史性契约，而仅仅是一种假设性契约。它的有效性不是取决于个人的实际情形，而是取决于这样的一种理念，即认为他们可能会在这种必要的假设条件下达成一致”，也正因为“罗尔斯的理论具有双重的假设性：它想象了从来就不会真的发生的事和永远不存在的人”，因而“一旦人们证明了这种社会契约只是一种假设，原初契约也就不再是一种普遍契约，而只是一种有可能存在却从未存在过的普遍契约。”[ 桑德尔：《自由主义与正义的局限》，万俊人等译，译林出版社2001年版，第128页。]也就是说，我们在考察现实世界中具体的社会契约时，必须认真剖析达成契约的条件：它是否是“自由”和“公正”的，而这是影响我们对待“自由”契约态度的基础。但显然，现实社会中根本就没有“等量”的“自由”，自由本身是一系列先天条件和社会因素的函数，体现在个人选择集的内涵和范围上。正因如此，普遍的公平契约根本上是不存在的。而且，即使我们退回到没有社会因素的自然状态，近似公平的原初契约似乎可以普遍形成，从而形成合作型的国家；但是，随着社会因素的逐渐渗入，原始契约也会发生蜕变，最终导致契约型国家组织发生异化。
最后，即使国家在起源上体现出协作系统这一本质，但是，如果这个协作系统的公权力出现不平衡的分配，那么就可能导致国家的性质发生蜕变，成为某些人谋取私利的工具。例如，罗素在十月革命后不久就写道：“一旦获得了权力，就有可能把它用来为自己的目的服务，而不是为人民的目的——这是我相信在俄国很可能发生的事：即建立一种官僚贵族制，把权威集中在自己手中，创设一种和资本主义是同样残酷和压迫的职权。马克思主义者从来也没有充分认识到，贪权也正如爱财一样地是一种强烈的动机，而且一样地是一种不正义的根源”；因此，“除非是官僚的权力可以得到约束，否则社会主义就只不过是意味着这一帮主人代替了另一帮主人而已。以往资本主义的一切权力都将由官僚继承下来。”[ 罗素：《论历史》，何兆武译，广西师范大学出版社2001年版，译序，第19页。]在罗素看来，十月革命虽然表面上获得了成功，但实质上却已经失败了，因为它实际上已经背离了原来的理想而转化成为“政客的天堂”。因此，为了防止协作系统的异化，就需要时刻警惕那些政府代理者获得过大的权力；进而，就需要建立较为完善的制约机制，需要构建下位者监督上位者的社会体系。事实上，民主体制的精髓就在于：不是领袖如何领导群众，而是群众如何约束领袖。一般地，体现协作系统的国家具有这样的重要特征：管理者具有有限责任并且实行定期选任制。正是由于这种国家可以通过选举的方式废黜那些违背人民意愿的官员，从而就使得政府的更迭得以平稳、无摩擦、不用武力以及不流血地加以完成。
可见，在裁判型国家中，尽管作为裁判者的政府可以对经济活动发挥积极的协调功能，但是，协调效率往往会受到多方面的制约。特别是，鉴于社会成员的利益不同以及认知差异，社会契约无论在签订还是执行过程中都必须依据一套有效的监督体系来提供保障。（1）由于契约本身的不对称性，政府权力往往会被某些代理人所攫取，所谓“司膳者肥、管酒者膛红”；显然，一旦将权力集中在特定个人或群体的手中，就必然会出现权力被滥用的危险，甚至成为他们谋取私利的工具。因此，必须有一套机制防止政府的代理者攫取不可制约的权力而变成一个专制的独裁者，以致裁判型国家也蜕变成主权型国家。（2）即使协作系统以对称契约形式存在，作为协调者的政府或其代理人所能发挥的协调效率也取决于其本身的协调能力，但基于简单多数的选举往往不能保证选出者一定是个贤良。因此，为了防止昏庸的官僚降低国家及其政府运行的效率，就必须对当选者规定一个任期上限，通过实行定期选任制来不断寻找更为合适的人选。（3）即使当选的官僚具有极高的社会协调能力，但他也不一定会这样去做。其原因是，任何宏观上的协调行为必然伴随着风险，此时，如果管制失败就会面临着如何处理后果的问题，如果成功也不能像独裁者那样享受收益。因此，要使得在契约型国家中政府及其代理人的成本－收益相对称，从而激励官员的积极性和主动性，就只能让官员承担有限责任，这是问责制而不是审判制。正因如此，即使针对作为“善”性的国家和政府而言，我们也面临着两重任务：（1）必须建立有效机制以选择出好的代理人，从而能够充分发挥政府的协调功能；（2）也必须建立有效机制以制约不好的代理人，从而将政府的蜕变或失误行为降到最低程度。
最后，需要指出的是，尽管正统理论家往往主张对政府及其代理人采取正式的制度制约以防止权力腐败，但是，也有一些（自由主义）学者强调应该运用市场机制来控制政府权力。其理由是，由于信息的分布状况、信息传递成本以及决策传递成本等造成的有限理性，即使全心全意为民服务的政府所发挥的实际效果也不一定完全比各自依据市场信号所采取的行动更好；相应地，即使在一个真正的契约型国家中，政府及其代理人的行为也可能是没有效率或者会造成更大的损害。譬如，传统社会主义国家的创建者也许确实希望通过严格的计划来快速提高人们的生活水平，但由于缺乏知识或信息而造成了大量的重复建设以及浪费，等等。有鉴于此，林德布洛姆强调，政府官员的行为也必须受到消费者、生产者特别是企业家的制约，市场和企业的经济制度可以作为控制权力的补充方法。不过，我们也必须记住，市场并不是万能的。埃尔金就指出：“市场作为控制过程（也）有它的局限性，特别是市场必须给生产者在投资和其他重要问题上有较大的自由裁量权。结果，那些必然要关注经济成就的政府官员都去引导生产者以能够促进经济发展的方式使用他们的自由裁量权。然而，生产者也有求于官员们，例如，希望他们保证财产权利。官员和生产者之间这种出于相互需要的关系，起到了限制公共议事日程和民主监督的作用。”[ 埃尔金：“新旧宪政论”，载埃尔金、索乌坦编：《新宪政论》，周叶谦译，生活.读书.新知三联书店1997年版。]所有这些都表明，我们需要准确地界定政府行为和市场行为的边界。
六、结语
我们在探究国家或政府的作用时，需要作两方面的分析：（1）国家的起源，涉及对国家基本性质的界定；（2）国家的演化，涉及国家发展过程中的异化。事实上，不同性质的国家或政府对经济活动进行干预的根本目的往往具有很大不同，但这些国家的实际行为与其目的之间又不存在完全对应的关系，这涉及两者的异化问题。譬如，就主权者国家而言，尽管主权者的确立往往是基于力量原则，其传承也往往是世袭指任的，但其表现出来的掠夺性又不是没有节制的。这可以从两方面加以理解：（1）社会力量更迭造成了权力制衡；（2）对承担无限责任的风险规避。就裁判型国家而言，尽管领导者的确立往往是基于德才原则，其传承也往往是定期选任的，但其表现出来的协调性也不一定是高效率的。这可以从两方面加以理解：（1）选举过程本身往往因“民主悖论”而导致庸人当政，（2）当政者因有限责任而产生机会主义行径。事实上，尽管国家可以大致地划分两种类型，但从本质上讲，任何国家或政府都或多或少地具有协作系统的内在特征。正因如此，任何国家或政府都应承担起个体所难以承担的责任，而不应实际上也不是仅仅局限于“守夜人”的角色范围内。譬如，针对穆勒等有关政府作用的目的仅仅限于防止对其他人的伤害这一层次，斯蒂芬就举反例说：英国公民都处于一项征税的控制之下，这项权利所抽取的税款可能是用来支持大英博物馆，这个机构显然不是被设计来保护公民免于伤害，而是为了提升国民素质。[ 富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第195页。]显然，这些都体现了有为政府的积极功能承担。
即使作为协作系统的“善”性国家而言，尽管它的目的是要通过克服市场机制的缺陷而为社会福利服务；但是，我们仍然要对政府及其代理人的行为进行限制，要正确划定市场和政府的功能行使界域以及保障各自功能的有效发挥。一方面，政府自觉的调控能力并不一定比市场更强，正如阿特金森和斯蒂格利茨所说：“市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府干预必然导致情况的改善……必须证明存在某种能够解决或至少缓和矛盾的政策，而政府愿意并且能够实施这类政策。例如，有人曾经指出，尽管财政部长如果无所不知的话可能会做到使经济稳定，但实际上他在处理问题时信息是不完善的，这意味着政府稳定经济的努力可能导致实际的不稳定。”[ 阿特金森、斯蒂格利茨：《公共经济学》，蔡江南等译，上海三联书店1992年版，第11页。]另一方面，政府的自觉干预活动也存在着代理问题，集中权力的代理者往往会基于私利的目的而刻意地挤压市场机制的活动空间；因此，作为协作系统的国家要保持其平稳发展，关键就在于对那些特殊权力进行制约。特别是，在缺乏权力分散和基本自由保障以及社会正义的情况下，市场中的强势者如企业家和政治中的权势者就会相互勾结而共同损害弱势群体的利益。这一点在当前的中国社会就表现得非常明显：当前流传的“仇富”“仇官”现象就是对当前权力与资本赤裸裸苟合的“反动”。所以，V.奥斯特罗姆在《为什么政府会失败》中就指出，政府往往表现出浮士德交易的行为方式：在人类事务中，政府为了“善”往往会灵活而谨慎地使用恶的手段，从而导致了恶的不断增长。
那么，如何才能抑制这种恶的增长呢？汉密尔顿在《联邦党人文集》的第一篇中就提出这样一个问题：人类社会有没有能力通过思考和选择而建立一个好的政府呢？或者说，人类社会是不是永远注定只能依赖于突发事件和强制力量来建立政府呢？汉密尔顿的答案是谨慎肯定的。[ 参见V.奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第28页。]相应地，以《联邦党人文集》为基础，并着眼于美国立宪实践的经验，V.奥斯特罗姆开始思考复合共和制的政治理论。奥斯特罗姆认为，从历史看，政治制度的抉择的确是强力和偶然性决定的，人类似乎还没有能够根据深思熟虑和自由选择来设计良好的政府制度，但美国的立宪事件却是破天荒第一次以深思熟虑和自由选择为基础的。问题是，万一我们选错了自己将要扮演的角色，就会成为全人类的不幸。那么，美国这些先驱者是如何避免这一点的呢？在奥斯特罗姆看来，复合共和制的设计有这样几个要点：（1）要假定个人是最基本的考虑单位，而政府的行为派生于个人的利益，因而政府的运作就需要与具有特殊行为能力的个人行为相协调；（2）要假定个人是自利的，会努力强化自己的相对优势，同时兼有学习的能力和犯错的可能性；（3）在上述假定的基础上，认为理性和正义的条件、社会组织条件取决于某种形式的政制秩序，这就是政制约束的原则。[ V.奥斯特罗姆：《复合共和制的政治理论》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第32页。]显然，通过深思熟虑和自由选择来设计政治制度的根本政治原则就是：人们保留着能够在政治社群中行使的特定决策能力，这是不可剥夺的权力；只有政府的权力应该受到宪法的限制，才可以防止因权力集中而萌发的恶，从能够得到大众的信托而有效承担起积极功能。因此，正如康德曾指出的，“我们不能指望一部由品德优良的人士制定的宪法必定是一部好宪法，反之，因为有了一部好宪法，我们才能指望出现一个由品德良好的人士组成的社会。”[ 转引自富勒：《法律的道德性》，郑戈译，商务印书馆2005年版，第176页。]此言是也！
